Судебное административное право

Модель внутренней специализации судов общей юрисдикции характеризуется созданием специализированных административных судов либо административных палат (коллегий) в судах в рамках системы судов общей юрисдикции. Эта система характеризуется тем, что функция административной юстиции осуществляется в системе общей юрисдикции как единственно возможной, но посредством специализированных судей и специализированных подразделений общих судов.

Так, в Испании палаты, специализирующиеся в области административного права, существуют в Верховном суде и на всех иерархических уровнях системы общих судов, а на нижнем уровне эта модель включает институт единоличных административных судей. Похожая модель использовалась в России в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. Эта модель получила значительное распространение в современных государствах. Она приближается к системе специализированных административных судов и отдаляется от английской модели общего права. Споры, возникающие в отношениях частных лиц и публичной администрации, продолжают решаться в рамках общей юрисдикции, но специализированными судьями с позиций материального административного права.

Таким образом, эта модель порывает с традиционной трактовкой административной юстиции как особой, исключительной юрисдикции, не свойственной общим судам и неприемлемой для них. В этой модели ей придается значение одной из форм (ветвей) общей судебной юрисдикции, которая соответственно делится на такие общие юрисдикции, как гражданская, уголовная, административная и др. Основы для становления этой модели в современной России были заложены ст. 118 Конституции РФ, установившей три специализированные формы общей юрисдикции: гражданская, уголовная, административная.

В соответствии с критерием приоритетной цели административной юстиции выделяются две ее основные модели:

а) модель, характеризующая административную юстицию как систему защиты субъективных прав и законных интересов, и

б) модель юрисдикционного контроля за законностью и защиты объективного права.

В основе разграничения этих моделей лежит доктринальный подход, который основывается на определении главной цели судебно-административного процесса: является ли этой целью обеспечение правомерности административного акта (модель контроля за законностью, или защиты законности) либо защита субъективных прав и (или) законных интересов (модель защиты субъективных прав).

Модель контроля за законностью имеет в своей основе систему административной юстиции, определяющую в качестве своей главной цели контроль за законностью в публичном управлении. В этой модели внимание судьи ориентируется на проверку законности административной деятельности независимо от того, нарушаются или нет при ее осуществлении права и законные интересы частных лиц. Ее ключевым процессуальным элементом является иск, в котором содержится требование проверки законности административных актов. Он инициирует процесс, направленный на защиту объективного публичного права, поэтому в зарубежной доктрине его называют «объективным иском». Соответственно, модель контроля за законностью обозначается как модель защиты объективного права, или «объективная модель» (система) административной юстиции[6 - Gaudemet Y. Traite de Droit Administratif. T. 1. Paris, 2001. Р. 456–457.].

Модель контроля за законностью в своем генезисе связана с исторически первой системой административной юстиции, формирование которой происходило во Франции в рамках системы исполнительной власти. Учреждения административной юрисдикции первоначально предполагалось использовать как механизм, дополняющий самоконтроль публичной администрации и обеспечивающий «чистку» правового поля в сфере управления от незаконных административных актов. Такой утонченный, опосредованный дополнительный механизм самоконтроля позволял публичной администрации более эффективно самой себя дисциплинировать.

Существенным элементом этого механизма являлись частные лица, которые посредством оспаривания административных актов указывали публичной администрации вопросы, решение которых должно было способствовать целям ее самоконтроля и укрепления дисциплины. Процессуальным средством оспаривания и постановки таких вопросов стало обращение в юрисдикционный орган, получившее обозначение как административный иск о превышении власти либо иск о законности (объективный иск). При этом объектом защиты являются в первую очередь не права частных лиц, а закон, нарушаемый неправомерным использованием властных полномочий.

Модель процесса, инициируемого иском о превышении власти, исключает его понимание как процесса между сторонами, которые борются за обеспечение и защиту своих субъективных прав. От частного лица требуется лишь удостоверить свой правовой интерес для легитимации своей процессуальной правоспособности. В самом же судебном процессе не выясняется ничего, что имело бы отношение к этому интересу. Процесс ограничивается только контролем за законностью оспариваемого акта и направлен на акт. В силу этого при характеристике сущности данной системы используется понятие «процесс над актом». Это, следовательно, не есть процесс по поводу прав и обязанностей в административном правоотношении, а процесс над актом, его «пороками», и судебная деятельность направлена на проверку его формальной законности. В силу этого судебное решение не провозглашает права и обязанности сторон, а лишь декларирует аннулирование незаконного акта.

Таким образом, порядок разрешения спора в рамках этой модели характеризуется целым рядом особенностей.

1. Главная цель процесса – контроль за законностью оспариваемого административного акта, а не защита нарушенных этим актом прав или законных интересов.

2. Основное средство контроля – проверка оспариваемого акта на предмет его соответствия закону или иному акту большей юридической силы. В отдельных конкретных правопорядках иски о проверке законности могут подаваться как в отношении нормативных, так и в отношении индивидуальных правовых актов.

3. Судебно-административный процесс в рамках этой парадигмы постулируется как односторонний, поскольку орган, принявший незаконный акт, не считается стороной процесса и цель его участия в процессе в том, чтобы информировать, а не защищаться или защищать оспариваемый акт.

4. Судебный процесс сводится к обычной процедуре контроля за законностью, с той лишь разницей, что эта процедура по существу своему юрисдикционная. Производство в суде – это своего рода следствие по акту. Административное дело трактуется как разногласие без судебного спора, поскольку у заявителя нет оппонента. В фокусе этого процесса проверка законности акта, а не выяснение того, кто прав – администрация или истец.

5. При разбирательстве дела суд проверяет лишь вопросы права и действует как контролер за законностью административных актов, устанавливая их соответствие правовым нормам большей юридической силы. Действия суда как контролера за законностью могут завершиться лишь восстановлением законности, а не прямым восстановлением нарушенных административным актом субъективных прав.

6. Модель контроля за законностью – это образец урезанной, ограниченной административной юрисдикции, непосредственно направленной на защиту объективного права от неправомерных актов публичной администрации. Компетенция судьи является неполной: его полномочия ограничиваются лишь тем, чтобы объявить оспариваемый акт законным или незаконным.

Модель контроля за законностью, в основе которой лежит концепция «процесса над актом», в течение двух веков являлась господствующей не только в тех странах, которые избрали путь специализированной административной юрисдикции, организованной на французский манер. Она оказывала значительное воздействие и на доктрину тех стран романо-германской правовой семьи, в которых разрешение административных споров было передано в компетенцию судов общей юрисдикции. В число таких стран до принятия КАС РФ входила Россия.

Модель защиты субъективных прав исходит из того, что обращение в суд, судебный административный процесс и содержание решения суда, призванного высказаться по спорному вопросу, фокусируются на том, чтобы выяснить, нарушены ли права частного лица. Причинен ли этим правам ущерб незаконными актами (действиями или решениями) публичной администрации. Ключевым элементом этой модели является иск в защиту субъективного публичного права. Этот иск в современной зарубежной доктрине называют «субъективным иском». Соответственно, модель защиты субъективных прав обозначается также как «субъективная модель» (система) административной юстиции. В ее рамках внимание суда концентрируется на защите субъективных прав от неправомерных актов администрации и анализе правового статуса сторон, спорный характер которого вызван этими актами.

Модель защиты субъективных прав начала формироваться в XIX в. в немецких государствах, где первоначально складывалось две системы административной юстиции: в северных землях под французским влиянием акцент делался на модели контроля за законностью, в доктрине южных земель – на защите субъективных публичных прав. В настоящее время господствующая в Германии доктрина в качестве главной миссии административной юстиции и конечной цели юрисдикционного контроля рассматривает всестороннюю и полную защиту субъективных публичных прав.

В конце XX – начале XXI в. происходит изменение приоритетов в концептуальных схемах административной юстиции, в том числе под влиянием немецкой модели всесторонней защиты субъективных публичных прав. Этот процесс охватывает в первую очередь страны, относящиеся к французской модели административной юстиции. В самой Франции с помощью иска о превышении власти стало возможно добиться не только аннулирования оспариваемого акта, но и осуждения публичной администрации, устанавливая для нее определенные обязанности. Она стала рассматриваться как сторона процесса по проверке законности акта. В ходе реформы 2000 г. и принятия Кодекса административной юстиции в административный процесс были включены обеспечительные меры (rеfеrеs). Это имело своим следствием возможность прямой защиты прав частных лиц и преодоление характерной для этого процесса схемы простого декларирования незаконности акта.

Эти и другие изменения были вызваны широким признанием в европейских странах фундаментального права на эффективную судебную защиту, установленного ст. 6 Европейской конвенции о правах человека. Административная юстиция стала все больше приобретать значение особого судебного механизма защиты прав частных лиц. Это выразилось в тенденции придания судебно-административному процессу столь же развитой и демократичной формы и того же юридико-технического уровня, каким характеризуется гражданский процесс по разрешению споров между частными лицами.

Эволюция французской модели административной юстиции от строго объективной модели «процесса над актом» в сторону расширения юрисдикции по административным спорам и обеспечения прав частных лиц нашла отражение во всех странах, воспринявших в ходе исторического развития ее концептуальные схемы и юридические конструкции (Испания, Италия, Португалия, латиноамериканские государства и т. д.). Административная юстиция, констатировал на рубеже веков известный в Европе ученый Э. Гарсия де Энтеррия, будучи традиционно средством публичного порядка по защите административной законности, превращается в конце XX в. в ряде стран Европейского сообщества, и даже в самой Франции, в систему защиты прав и законных интересов частных лиц[7 - См.: Garcia de Enterria E. Contencioso-administrativo objetivo y contencioso-administrativo subjetivo a fnales del siglo XX. Una vision historica y comparativista // Revista de Administracion Publica. 2000. № 152. Р. 93.].

В рамках этой тенденции в качестве основополагающих элементов новой теоретической модели административной юстиции обозначаются два таких фундаментальных принципа, как:

– эффективная судебная защита и

– полная административная юрисдикция, т. е. полноценный судебно-административный процесс.

Судья в административном судопроизводстве перестает быть ограниченным в полномочиях, «маленьким судьей», т. е. меньшим по значимости в сравнении с гражданским судьей, как это было в течение двух веков со времени возникновения первой структурированной системы административной юстиции во Франции. Административная юстиция превращается из ограниченной административной юрисдикции в полную административную юрисдикцию, в настоящий, полноценный судебный процесс по административным спорам.

Включение в судебно-административный процесс мер предварительной защиты (обеспечительных мер), которые суд способен применять в отношении публичной администрации, выступающей в качестве административного ответчика, порывает с догмами традиционной модели о непреложной исполнимости ее актов как безоговорочного веления публичной власти, перед которой юридическая позиция частного лица всегда должна быть приниженной и второстепенной. В новой теоретической модели, находящей отражение в новом законодательстве европейских стран, в том числе во французском Кодексе административной юстиции, правовая позиция частного лица, не согласного с действиями и решениями публичной администрации, перестает рассматриваться как простое, допускаемое в управлении отклонение от заданных параметров. Она превращается в достойную гражданина позицию носителя права на эффективное правосудие, предполагающее его равенство с публичной администрацией в использовании процессуальных средств.

Новые концептуальные схемы в теории административной юстиции, реализуясь в законодательстве, повышают юридическое значение частного лица, преодолевающего статус управляемого, пассивного перед публичной администрацией, наделенной привилегиями публичной власти. Он становится способным на равных в рамках полноценного судебно-административного процесса защищать от административного произвола пространство своей свободы, обозначенное его субъективными публичными правами.

В России принятие в 2015 г. КАС РФ обозначило переход от модели защиты объективного права к системе защиты субъективных прав.

До принятия этого Кодекса судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, регулировалось в рамках небольшого подраздела ГПК РФ. В господствующей процессуальной доктрине оно определялось как неисковое, в котором отсутствует спор о праве, среди участников процесса не выделялись стороны и не определялись как истец и ответчик и т. д. При этом утверждалось, что основная цель суда в этом судопроизводстве – «не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов»[8 - См.: Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012. Комментарий к ст. 245.]. Если лицо обжаловало те или иные решения и действия (бездействие), то по ГПК РФ оно имело права заявителя, а не истца, а орган власти рассматривался как заинтересованное лицо и не считался ответчиком по делу. А priori доминировала установка на то, что государство в лице своих органов власти и должностных лиц не может ошибаться. Такой подход к построению системы защиты прав граждан и организаций не мог не противоречить принципам правового государства.

КАС РФ в отличие от ГПК РФ строит систему защиты субъективных публичных прав и законных интересов на других принципах и подходит к правовому регулированию административного судопроизводства как полноценного судебного административного процесса, исходящего из модели защиты прав, установленной ст. 18 Конституции РФ. Современная модель судебно-административного процесса в общих судах базируется на принципиально новых основах:

1) административное судопроизводство получает в КАС РФ свое определение как судопроизводство в полном смысле этого слова, а спор о праве административном как предмет судебной деятельности;

2) административный судебный иск приобретает легальный статус средства правовой защиты нарушенного публичного права, точно такой же, как гражданский иск в частном праве;

3) споры о праве административном рассматриваются в состязательном судебном процессе, цель которого – восстановление нарушенного субъективного права в полном объеме и всеми доступными для этого процессуальными средствами. Конституционный принцип состязательности реализуется с учетом особенностей спора, возникающего из административно-правовых отношений;

4) КАС РФ в отличие от ГПК РФ четко определил статус сторон судебно-административного процесса как административного истца и административного ответчика и предоставил им возможность использовать весь арсенал средств искового производства, в том числе совершать распорядительные действия (отказ от иска, изменение либо признание иска, заключение соглашения о примирении сторон и др.);

5) в обоих видах административного судопроизводства в общем суде, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ, на первый план выдвигается вопрос защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от неправомерных административных актов органов публичной власти. В ст. 3 КАС РФ на приоритетное место по сравнению с защитой объективного права ставится задача защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Таким образом, можно констатировать, что теория административного судопроизводства в России ориентируется на два базовых принципа современной парадигмы административной юстиции:

1) эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов и

2) полноценный судебно-административный процесс в исковом производстве с участием равноправных сторон.

1.6. Функции административной юстиции

В современном обществе функция административной юстиции как института правового государства состоит в разрешении административных споров с целью защиты субъективных прав, законных интересов частных лиц и обеспечения законности в публичном управлении. Эта базовая функция административной юстиции конкретизируется и структурируется в определенной системе функций, которые характеризуют ее назначение и роль в современном государстве. Среди ее наиболее важных функций, осуществляемых в форме судебной юрисдикции по административным делам, можно выделить следующие:

1. Функция разрешения административно-правовых споров, которая является основополагающей и вытекает из целевого предназначения самой судебной власти. До недавнего времени в процессуальной доктрине России доминировало устаревшее теоретическое положение об отсутствии спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений. Такой подход, по сути дела, сводил роль суда к банальной роли контролера, занимающегося поиском правовых несоответствий и ошибок, а не «суждением о праве» в процессе разрешения реальных правовых конфликтов в сфере публичного управления. В плане процессуальной формы этот подход означал отказ от признания административного судопроизводства как искового, от придания статуса сторон административному истцу и ответчику и т. д.

В рамках современной модели в качестве предмета административного судопроизводства определяется спор о праве административном, который в своих различных разновидностях предопределяет специфику его процессуальной формы, особенности системы административных исков и т. д. Исходя из этого в качестве фундаментальной функции административной юстиции должна рассматриваться функция разрешения споров о праве административном.

Эта функция является главной – системообразующей – функцией административной юстиции: она служит основой для всех иных ее функций, осуществляемых в форме правосудия.

2. Функция защиты субъективных публичных прав и законных интересов при разрешении административных споров. Это – функция защиты именно субъективных публичных прав, т. е. прав, предусмотренных нормой административного права и возникающих у граждан и организаций в плоскости их отношений с органами государственной администрации, действующими как публичная власть. Гарантированность этих прав и законных интересов судебной защитой обеспечивает юридическую безопасность граждан и организаций в их отношениях с государством, создает основу общественного спокойствия и социального мира. При реализации этой функции административная юстиция призвана обеспечить взаимность прав и обязанностей частных лиц и публичной администрации и в качестве судьи в спорных ситуациях гарантировать их защиту. Исходной правовой основой, определяющей конкретное юридическое содержание этой функции в системе общих судов, являются положения ч. 2 ст. 1 КАС РФ.

3. Функция судебного административного контроля имеет своим содержанием контрольные действия суда, которые направлены на устранение конфликтных ситуаций, вызванных несоответствием правовых норм, коллизией правовых актов, затрагивающих права и законные интересы частных лиц, государства и общества. При отправлении этой функции также имеет место спор о праве – спор о праве объективном, об объективной законности. Контрольная функция в отличие от правозащитной в первую очередь связана с охраной объективного права от нарушений, вызванных управленческими ошибками, неверным пониманием закона, его целей, буквы или духа.

Цель судебного административного контроля двуедина: состоит в том, чтобы, с одной стороны, защитить граждан и общество в целом от любых злоупотреблений властными административными полномочиями, а с другой – способствовать совершенствованию деятельности административных органов путем устранения правовых дефектов в содержании и форме издаваемых ими актов управления, в процедуре их принятия и реализации.

4. Функция судебного санкционирования административных мер, применение которых связано с ограничением прав, свобод и законных интересов частных лиц. Судебное санкционирование является одним из важнейших направлений судебной защиты, призванной не допустить незаконное и необоснованное ограничение прав личности в административном процессе. Юридическое содержание этой функции определяется положениями ч. 3 ст. 1 КАС РФ.