Судебное административное право

Тот факт, что в судебном административном праве используются многие юридические конструкции, выработанные в рамках гражданского процесса, не дает оснований в современных условиях рассматривать его в качестве подотрасли гражданского процессуального права. Исторически гражданский процесс служил референтной моделью для судебно-административного процесса, что обусловило известное сходство отдельных принципов и институтов этих процессов. Более того, в судебно-административном процессе многих государств прямо допускается возможность применения положений ГПК, если принципиальные отличия обоих видов судопроизводства не исключают этого. Например, в ФРГ в административном судопроизводстве применяется целый ряд положений Гражданского процессуального уложения, в частности, об отводах участников процесса, о процессуальной правоспособности, о процессуальном соучастии, о порядке собирания процессуальных доказательств и др. Однако это не лишает административно-процессуальное право значения самостоятельной отрасли в правовой системе этой страны.

В предлагаемом вниманию читателя учебнике авторы исходят из трактовки судебного административного права как самостоятельной отрасли судебного права, равноценной по своему значению другим отраслям, регулирующим осуществление судебной власти, и его служебной роли по отношению к административному праву, которое рассматривается как материально-правовая основа административной юстиции. Значительное место в учебнике отводится теоретическим вопросам административной юстиции, раскрываются ее основные функции и формы, описываются ее основные модели в современном мире.

Судебное административное право представлено в учебнике как сложно структурированная система правовых норм, включающая составные части, подотрасли и институты. При изложении материала авторы ориентируются на разграничение двух основных частей этой системы – судоустройственного и судопроизводственного административного права. При этом основное внимание (в силу отсутствия в России специальных судебных органов административной юстиции) уделяется проблематике и институтам судопроизводственного права – судебного административно-процессуального права. Составной частью этого права является комплекс норм, регулирующих административное судопроизводство в арбитражных судах (ст. 29 АПК РФ). В учебнике освещаются принципиальные вопросы, связанные с местом и ролью этого комплекса норм, однако основное внимание концентрируется на правовом регулировании административного судопроизводства в общих судах и тех новациях, которые были введены КАС РФ. При этом многие институты судебного административного права в целях их углубленного понимания освещаются в тесной привязке к материальному праву и с использованием метода сравнительного правоведения.

Часть I. Общее судебное административное право

Раздел I. Теоретические основы судебного административного права (САП)

Глава 1. Судебное административное право как право административной юстиции

1.1. Административное право – материально-правовая основа административной юстиции

Социальное предназначение судебного административного права (САП) определяется целями материального административного права и юридической природой судебной власти. Материально-правовые предпосылки очерчивают круг спорных вопросов, на разрешение которых направлена судебная деятельность, связанная с применением норм административного права. Это право определяет предметную сферу административного правосудия и саму потребность в административной юстиции как специальном механизме защиты прав и законных интересов частных лиц посредством контроля за законностью в сфере публичного управления.

В сфере публичного управления административное право придает исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти характер подзаконной деятельности: она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т. е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение. Отсюда исполнительная власть – это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий.

Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции, отправление которых регулируется административным правом. В число этих функций входят:

– осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;

– административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);

– административное правоприменение, осуществляемое в двух формах: а) оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов; б) юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;

– административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование, проведение проверок и расследований);

– осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация, аккредитация);

– непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция).

В правовом государстве властные полномочия публичной администрации, осуществляющей исполнительную власть, не беспредельны. Во имя подчинения общему благу они должны быть ограничены правовыми нормами, определяющими рамки свободы административных действий в отношении прав и законных интересов частных лиц, т. е. граждан и организаций, не осуществляющих публичные полномочия и функции. Такие ограничения устанавливаются посредством административного права, определяющего правовые процедуры осуществления исполнительной власти и гарантии прав и законных интересов частных лиц. Оно не позволяет публичной администрации при осуществлении властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать рамки предоставленной частному лицу законом свободы действий в сфере исполнительной власти.

Административное право выступает одновременно как средство реализации государственной воли в отношениях «орган исполнительной власти – частное лицо» и как средство защиты частных лиц (граждан и организаций) от возможного произвола публичной администрации. В его задачу входит обеспечить справедливый баланс интересов в повседневных отношениях «государство – частное лицо», включая те из них, которые приобретают конфликтную форму. Административное право призвано установить определенные формы и процедуры реализации властной административной деятельности и способы защиты прав граждан от неправомерных действий публичной администрации. Тем самым оно придает административной деятельности юридический характер. Это означает, что исполнительная власть облекается в правовую форму и осуществляется под эгидой закона, порождающего права и обязанности как для самой публичной администрации, так и для частных лиц.

Социальная и юридическая ценность административного права состоит в том, что оно превращает властеотношения в сфере публичного управления в административные правоотношения. Оно определяет порядок взаимоотношений публичной администрации и частных лиц, их взаимные права, обязанности и ответственность за неисполнение обязанностей и нарушение запретов, способы защиты нарушенных прав и гарантии беспристрастного и справедливого осуществления исполнительной власти в процессе публичного управления. В административно-правовом отношении публичная администрация в лице ее органов при осуществлении управленческой деятельности является в первую очередь субъектом права, т. е. субъектом прав, обязанностей и ответственности, определяющих ее определенный юридический статус. Точно так же правовым субъектом выступает частное лицо в отношении к публичной администрации. Требованиям публичной администрации как субъекта права оно может противопоставить приобретенные им на основании закона субъективные публичные права. Нормы административного права являются источником не только публичных полномочий (прав) публичной администрации и публичных обязанностей частного лица, но также субъективных публичных прав частного лица и публичных обязанностей администрации.

В процессе реализации и применения норм административного права неизбежно возникновение различного рода конфликтных ситуаций, которые юридически опосредуются в административно-правовых спорах. Возникновение спора о праве административном – это всегда показатель двух взаимосвязанных в публичном управлении явлений.

Во-первых, в повседневной деятельности органов публичной администрации неизбежно возникают ситуации, когда велика вероятность принятия неправильных по содержанию или форме решений либо решений, основанных на ошибочных данных или на неверном, ошибочном понимании закона, его целей, буквы или духа, на неверной оценке пределов властных полномочий, что ведет к административному произволу, нарушению субъективных прав частных лиц.

Во-вторых, возникновение спора о праве административном может свидетельствовать о незнании частными лицами в их отношениях с публичной администрацией своих прав, об их ошибочных либо неполных представлениях об объеме этих прав и публично-правовых обязанностей. Специфика споров, возникающих из административно-правовых отношений, предполагает необходимость адекватного механизма их разрешения, каковым является институт административной юстиции.

Административная юстиция представляет собой особый организационно-правовой механизм, предназначенный для устранения конфликтных ситуаций в сфере публичного управления и обеспечения стабильности функционирования административной системы посредством судебного контроля за ее возможными отклонениями от заданных нормами административного права параметров. Этот механизм может быть представлен как система организационных институтов, судебных и квазисудебных форм и отношений, функциональных инструментов (административный иск, меры предварительной защиты, способы контроля, властно-принудительное юрисдикционное решение и т. д.), используемых для обеспечения законности административной деятельности и защиты субъективных прав и законных интересов в процессе разрешения административных споров.

Административно-правовой спор как конфликт, возникающий из административно-правовых отношений, – это прежде всего спор о субъективном публичном праве, т. е. о праве, которое считается принадлежащим определенному лицу в правоотношениях с участием частных лиц и административных органов, действующих как публичная власть, и (или) о законности использования этими органами публичных полномочий в отношениях с частными лицами.

1.2. Субъективное публичное право и законный интерес как предмет правовой защиты

Главное направление юридической регламентации в сфере административной юстиции законодатель выделяет посредством определения круга общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования КАС РФ. Эта регламентация включает (ст. 1 КАС РФ) установление порядка осуществления административного судопроизводства при разрешении общими судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Нарушенные или оспариваемые права и законные интересы, защищаемые в рамках административной юстиции, так же как и властные полномочия, отличаются тем, что определяются нормами публичного правопорядка и носят публично-правовой характер. Все субъективные публичные права, гарантируемые этими нормами и реализуемые в сфере государственного и муниципального управления, можно подразделить на две категории: права властвования, представляющие собой властные полномочия органов публичной власти, и права свободы, характеризующие субъективные публичные права частных лиц. Из такого разграничения прав государственных органов и прав частных лиц в сфере публичного управления отечественное правоведение стало исходить еще в конце XIX – начале XX в.[3 - См., напр.: Тарановский О.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917. С. 265–267.]

Права властвования суть такие права, которыми наделено государство и его органы по отношению к частным лицам. Эти права предстают как властные полномочия и сопряжены с обязанностью их осуществления: они не даются органам власти в свободное распоряжение (за исключением случаев предоставления дискреционных полномочий), а подлежат обязательному осуществлению, содержат в себе обязанность их исполнения. Властное полномочие носит императивный и неотчуждаемый характер. При этом носитель данного полномочия (права) в конкретном правоотношени не может освободить обязанное законом частное лицо от осуществления его обязанностей, как это вправе сделать по своему усмотрению управомоченный субъект в отношении обязанного в частном праве. Обязательность осуществления властных прав исключает возможность освобождения частных лиц от их публично-правовых обязанностей, корреспондирующих этим полномочиям.

Права свободы – это субъективные публичные права частных лиц по отношению к государству и его органам. Субъективное публичное право частного лица – это установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них. Как мера и вид юридической свободы частных лиц в отношениях с публичной администрацией эти права существуют только в том случае, если правовая норма накладывает на администрацию определенную юридическую обязанность, исключающую возможность применения ею дискреционных полномочий.

Категория «мера» выражает, с одной стороны, свободу лица, его личное усмотрение в поведении, с другой – ограничение этого усмотрения, т. е. обязанность соблюдать установленные нормой публичного права границы этой свободы. Следовательно, субъективное публичное право частного лица выступает как обремененная юридической обязанностью возможность притязания, которое не может быть реализовано вне публично-правовых отношений, опосредующих управленческое взаимодействие в сфере публичной власти. Частное лицо обладает этим правом, когда в соответствии с публично-правовой нормой реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязанностью носителей публичной власти совершить в отношении него определенные действия.

Категория «вид» возможного поведения применительно к субъективному публичному праву частного лица характеризует его определенную направленность и способ реализации. Исходя из этого критерия в отечественной науке еще в начале XX в. стали выделяться три вида субъективных публичных прав:

1) права на участие во власти;

2) права на свободу от власти, или права личной свободы;

3) права на содействие власти.

Эта классификация субъективных публичных прав частных лиц опирается на ставшую классической систему субъективных публичных прав, построенную Г. Еллинеком[4 - См.: Еллинек Г. Система субъективных публичных прав. М., 1905.]. Она не потеряла своей актуальности и значения и сегодня, являясь одной из наиболее известных и популярных в теории административного права. Все правоотношения между индивидом и государством Г. Еллинек подразделяет на четыре категории, характеризующиеся специфическим статусом частного лица и соответствующими ему правами:

1) права на участие в организации и деятельности публичной власти, в формировании государственной воли – избирательные права, право петиций, свобода союзов, собраний и т. д. (status activus);

2) обязанности частных лиц в отношении государства (status passivus). Этот статус характеризуется состоянием подчинения частного лица публичной власти, при котором частное лицо несет только обязанности. Это – состояние несвободы частного лица и свободы публичной власти, ограниченной объективным правом. Всякое притязание государства к частному лицу должно иметь правовое основание[5 - См.: Еллинек Г. Право современного государства. СПб., 1908. С. 273–274.]. Обременение частного лица публично-правовыми обязанностями имеет свои правовые пределы, и выход за эти пределы (незаконное возложение обязанности) является правовым основанием для правопритязания к публичной власти и оспаривания ее действий;

3) права частных лиц на свободу от государства, от вмешательства органов публичной власти в сферу предоставленной им свободы – право на неприкосновенность личности, жилища, имени, свободу передвижений и т. д. (status libertatis). Статус свободы означает свободное от вмешательства государства состояние частного лица. В силу такого положения частное лицо может притязать на отмену всех нарушающих его свободу распоряжений публичной власти, всех ущемляющих его права или создающих препятствия их осуществлению административных актов;

4) права на содействие, помощь и положительные услуги со стороны государства (status civitatis). Сам Г. Еллинек к этой группе прав относил лишь права на судебную защиту. Следуя логике его теоретической конструкции, к этому виду субъективных публичных прав впоследствии стали относить также право на содействие в обеспечении безопасности имущества частных лиц, право на социальное обеспечение и иные социально-экономические права.

Наряду с понятием «субъективное публичное право» в одном категориальном ряду стоят понятия «свобода» и «законные интересы» частных лиц, которые также могут выступать в качестве предмета административно-правового спора. Так, отечественный законодатель к числу дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, относит «административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов» (ч. 2 ст. 1 КАС РФ). В теории права общепризнано, что юридические свободы суть те же субъективные права, которым корреспондируют определенные юридические обязанности. Использование термина «свобода» для обозначения определенных прав подчеркивает более широкие возможности индивидуального выбора лица, не очерчивая его конкретных действий и их результата (например, свобода совести в отличие от права избирать и быть избранным).

В данном случае лицу предоставляется возможность свободно определить свое поведение в некоторых сферах общественной жизни и гарантируется в этой связи невмешательство как со стороны государства, так и иных субъектов права. Тем не менее четкое разграничение между правами и свободами провести достаточно трудно, ибо зачастую все политические права с четко определенными правомочиями также именуют свободами. Различие в терминах обусловлено скорее историческими традициями, сложившимися еще в XVIII–XIX вв.

Законные интересы отличаются от субъективных прав прежде всего тем, что им не корреспондируют прямые юридические обязанности соответствующих лиц и они не имеют конкретного перечня и юридических гарантий. Субъективное право носит индивидуально-определенный характер (определены носитель права, обязанное лицо, мера и вид поведения, пределы во времени и пространстве). Пределы правомочий законного интереса четко не сформулированы в конкретных правовых нормах, а вытекают из совокупности правовых норм, правовых дефиниций, общих принципов права, буквы и духа закона, кодифицированных актов и т. д.

Законные интересы частных лиц в сфере публичного управления – это феномен той сферы административной деятельности, где законодатель предоставляет органам публичной власти дискреционные полномочия, свободу в выборе вариантов поведения исходя из принципа целесообразности. Основными юридическими предпосылками существования законных интересов частных лиц являются три обстоятельства:

а) норма публичного права устанавливает возможность свободного усмотрения органа публичной власти;

б) норма права не определяет обязанностей этих органов, которые обеспечивали бы возможность частных лиц потребовать от них соответствующих действий и решений;

в) не устанавливая обязанности администрации удовлетворять законный интерес частных лиц, закон в то же время запрещает осуществлять связанный с ним публичный интерес в незаконной форме.

В случае нарушения или оспаривания субъективных прав и законных интересов в сфере публичного управления у их обладателя возникает право на защиту. Это – самостоятельное субъективное публичное право. По своему содержанию оно выражает возможность управомоченного лица в установленной законом форме с помощью предусмотренных законом правовых средств использовать не противоречащие закону правовые способы воздействия на правонарушителя с целью:

– устранения препятствий в осуществлении своих субъективных прав и законных интересов;

– пресечения, предупреждения их нарушения или оспаривания;

– восстановления нарушенных или оспоренных прав и компенсации понесенного ущерба.