Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования

Вторая особенность этого кодекса заключалась в установлении федеральных налогов, имеющих жесткую, мало изменяемую в пространстве и во времени базу налогообложения. Предполагалось ввести территориальный и подушный налоги, зависящие от размера территории административно-территориальной единицы и численности зарегистрированного населения. От размера территории зависели обеспеченность материально-сырьевыми ресурсами, а от численности населения зависела обеспеченность интеллектуальными и трудовыми ресурсами. Уплата этих налогов в фиксированных величинах ставила в равное положение субъекты Федерации, возлагала равные обязанности по содержанию Федерации.

Проект налогового кодекса должен был побудить к творческой заинтересованной деятельности несколько тысяч ныне «спящих» руководителей местного самоуправления, поскольку они будут сами создавать свой бюджет и будут заинтересованы в работе предприятий и получении доходов. Ныне, по утверждению авторов проекта, они просто распределяют то, что им выделяют сверху. Поскольку отчисления вверх должны будут производиться в фиксированных суммах, весь рост доходов от роста производства и улучшения использования территории и кадров останется на местах.

По мнению авторов, все действовавшие налоги и ставки носили характер рекомендуемых, их примерный перечень давался в общей части. Глава администрации и представительные органы местного самоуправления сами должны были решить, какие из них более подходят для местных условий, какие ставки принять, какие льготы кому дать, чтобы стимулировать деятельность предприятий. Авторы предлагали предоставить право губернаторам использовать на разные стимулирующие цели только те суммы, которые оставались бы после передачи налогов в федеральный бюджет.

Интересно, что одним из основополагающих принципов проекта было убеждение, что налоговая система должна опираться в первую очередь на условно постоянные налоги. Налогоплательщик извещается о сумме, которую ему предстоит внести в качестве налогового платежа. Если же при этом он сумеет повысить эффективность использования имеющихся у него ресурсов, то эффект от его предпринимательских усилий достанется ему, а не будет изъят государством, как это происходит в условиях действия условно переменных налогов. Именно этот принцип лежал в основе предложений, представленных ассоциацией «Налоги России», а несколько позже и ассоциацией «Черноземье»[53 - Формирование современной налоговой системы России // http://chel.ru/ practice/10751.html].

Проект был отвергнут межфракционной комиссией без обсуждения деталей на том основании, что для его реализации потребуется в дополнение к уже существующей Федеральной налоговой службе создавать местные налоговые органы; территориально-подушное налогообложение несовместимо с действующими принципами организации бюджетного процесса, проект слишком явно демонстрирует «секрет полишинеля» – наличие регионов-доноров и регионов-реципиентов.

* * *

7. Другой альтернативный кодекс назывался «Об универсальной налоговой системе Российской Федерации» (законопроект № 97060946-2) и был представлен депутатом И.М. Братищевым (член КПРФ). Проект состоял из 82 статей. Авторы предлагали создать универсальную налоговую систему, которая не только выполняла бы фискальную функцию, но и обладала бы мощными стимулирующими свойствами, одновременно обеспечивая регулирование и строгий контроль.

Характерной особенностью универсальной налоговой системы была обратная связь между развитием производства и налоговым бременем: с увеличением уровня производства налоговая ставка понижалась. Налоговая система задумывалась разработчиками из двух блоков: блока рент и блока налогов.

Блок рент состоял из ресурсно-материальной ренты, ресурсно-социальной ренты, социальной ренты, земельной ренты I и земельной ренты II. Блок налогов состоял из НДС, налога на продажу в розничном обороте, налога на прибыль, налога на предпринимательский доход, подоходного налога на физических лиц, налога на недвижимость и имущество физических лиц и административного налога.

Базой НДС, в отличие от существовавшего НДС, являлась действительно добавленная стоимость, получаемая как разница между валовым доходом и издержками, включающими ресурсные ренты I и II, исключая фонд оплаты труда, за определенный календарный период времени. НДС должен был взиматься автоматически после достижения налоговой базой определенной величины, гарантировавшей хозяйствующему субъекту определенную норму прибыли при соответствующей доле оплаты труда в издержках.

Ренты задумывались главным источником доходов бюджета любого уровня. Они должны были формировать целевые фонды, определяющие направления их использования с учетом распределения полномочий между уровнями власти.

Ресурсно-материальная рента I предназначалась для наполнения фонда выживания: средства, поступающие в этот фонд, предназначены для финансирования формирований и структур противостояния силам природы и внешним силам, участия в международном сотрудничестве развития фундаментальной науки, создания и развития экономического потенциала общества и базы социальной защиты и т. п.

Ресурсно-социальная рента II представляла собой возмещение обществу расходов по подготовке ресурса, используемого хозяйствующими субъектами для получения прибыли. Рента II наполняла фонд образования и социально-культурного развития общества. Средства, поступавшие в этот фонд, предназначались для воспроизводства ресурса, являющегося главной производственной силой общества, и должны были служить источником финансирования расходов государства, связанных с образованием и социально-культурным развитием общества.

Социальная рента предоставляла обществу, в качестве страховки, средства для финансирования учреждений и структур охраны здоровья и социальной защиты ресурса, используемого хозяйствующими субъектами для получения прибыли. Социальная рента предназначалась для наполнения фонда здравоохранения и социальной защиты.

В состав рент входил административный налог, направленный на выполнение распределительно-ограничительной функции. Назначением этого инструмента являлось формирование доли фонда оплаты в общей сумме рентных поступлений для финансирования бюджетных организаций из соответствующих фондов.

В законопроекте также предусматривался отдельный алгоритм для расчета сумм налогов и рент, поступающих в тот или иной бюджет.

В завершение докладчик предложил снять проект с голосования, что, хотя с некоторым недоумением, и было сделано.

* * *

8. Проект федерального закона «Об основах налогообложения и сборов в Российской Федерации» (законопроект № 98008446-2), внесенный Законодательным Собранием Свердловской области, разрабатывался с участием двух институтов Екатеринбурга – Института философии и права УрО РАН и Уральского института регионального законодательства. Проект включал 39 статей. Сами авторы не называли проект своего закона налоговым кодексом, а позиционировали его как «альтернативный подход к проблемам становления налоговой системы в Российской Федерации». Более того, само принятие Налогового кодекса они считали преждевременным, так как убедительными экспериментальными данными, подтверждающими, что в результате введения какого-либо из предложенных кодексов станет лучше, а не хуже, авторы проекта не располагали.

Основная идея законопроекта заключалась в предоставлении прав субъектам Федерации самостоятельно устанавливать налоги в своих регионах. Некоторые из этих налогов устанавливаются в обязательном порядке, некоторые – в зависимости от ситуации в регионе. Таким образом, предусматривалась «не система жесткой регламентации всех налогов сверху, а возможность создания в перспективе саморегулирующейся системы».

Обсуждение проекта налогового кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении, а также ознакомление с альтернативными проектами налоговых кодексов Российской Федерации, говорится в Пояснительной записке к этому проекту, убеждает в том, что попытка осуществить реформу налоговой системы в Российской Федерации путем принятия кодекса является преждевременной по двум основным причинам.

Во-первых, в соответствии со сложившейся традицией кодекс упорядочивает устоявшееся, подтвердившее свою эффективность законодательство путем сведения содержащихся в нем норм в цельный, согласованный в своих частях нормативный акт.

Действовавшее в то время налоговое законодательство не могло служить основой для кодекса в силу неэффективности, запутанности и противоречивости указанного законодательства. Вряд ли могла быть признана эффективной налоговая система, содержавшая более сотни установленных налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей (включая платежи за выдачу различных лицензий) и насчитывавшая несколько сотен нормативных правовых актов, не всегда соответствовавших друг другу, но при которой основными налоговыми источниками доходов бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов являлись налог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий и организаций, акцизы, таможенная пошлина, налог на имущество предприятий, подоходный налог с физических лиц.

Неэффективность существовавшей налоговой системы была признана Правительством Российской Федерации, которое отмечало, что «каково бы ни было стремление улучшить сбор налогов, любые попытки будут иметь ограниченную эффективность в рамках существующей налоговой системы. Единственный способ наладить стабильное поступление налоговых сборов – это провести реформу налоговой системы» (см. Программу Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 1997 г. № 360).

Вторая основная причина, из-за которой принятие кодекса представлялось преждевременным, пишет Э. Россель, заключалась в том, что он воспроизводил такой тип налоговой системы, который был определен Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Этот тип налоговой системы характеризовался существенным ограничением прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере правового регулирования налогообложения и сборов.

Так, вышеназванный Закон предоставлял субъектам Российской Федерации право:

1) самостоятельно устанавливать сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц (ч. 2 п. 2 ст. 20);

2) устанавливать ставки налога на имущество физических лиц, земельного налога и регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью (п. 2 ст. 21);

3) предоставлять дополнительные льготы по налогообложению в пределах сумм налогов, зачисляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджеты (ч. 2 ст. 1).