Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования

В общем отношение к проекту оказалось двойственным. С одной стороны, «члены комиссии считают, что есть нормальные, принципиальные вещи в этом налоговом кодексе, представленном ассоциацией», а с другой – «…мы сегодня стоим перед дилеммой: либо мы двигаемся дальше и все просто полностью как бы отодвигаем, либо мы находим компромиссный вариант и в специальной части Налогового кодекса отрабатываем те детали, которые сегодня есть». За этой несколько туманно сформулированной фразой просматривается явное желание двигаться дальше по пути, предложенному в правительственном кодексе[50 - Формирование современной налоговой системы России // http://chel.ru/ practice/10751.html].

* * *

2. Еще один проект налогового кодекса Российской Федерации (законопроект № 98800246-2), внесенный членом Совета Федерации Е.С. Савченко, был разработан ассоциацией «Черноземье». Он включал 537 статей, общую и особенную части налогового кодекса.

Концепция налогообложения, заявленная в этом проекте, состояла в полном отказе от налогообложения результатов труда, выручки и прибыли и предполагала переход к налогообложению производственных ресурсов. Любая производственная деятельность рассматривалась как взаимодействие производственных ресурсов, структурно состоящих из: «а) основных производственных фондов, предметов труда; б) живого труда в виде заработной платы; в) природных ресурсов (земля, недра, вода, леса и тому подобное)». Так как валовой внутренний продукт является результатом этого взаимодействия, то «остается только определить долю влияния каждого вида ресурсов, чтобы перейти к построению налоговой системы. Расчет налоговых ставок представляется чисто технической операцией».

В пояснительной записке к этому проекту подчеркивалось, что представляемый проект налогового кодекса Российской Федерации является творческой переработкой налогового кодекса, предложенного к обсуждению Правительством РФ.

Необходимость серьезных дополнений и изменений, которые требовалось внести в правительственный вариант налогового кодекса, обусловлена, по мнению авторов проекта, следующими соображениями.

1. Общая часть правительственного проекта была разработана до принятия Гражданского кодекса Российской Федерации и не выдерживает проверки на соответствие Конституции Российской Федерации и действующей в стране правовой системе. В проекте ассоциации «Черноземье» общая часть предложена в редакции В.В. Похмелкина, только изменен перечень налогов и сборов в соответствии со структурой налогового кодекса, предлагаемого ассоциацией.

2. Части II, III и IV проекта налогового кодекса, предложенного Правительством Российской Федерации, по мнению разработчиков, во многом не соответствовали требованиям, предъявляемым к налоговым системам:

– не было обеспечено требование «справедливости» по отношению к налогоплательщику, как находящемуся в равном положении (горизонтальная), так и в неравном положении (вертикальная);

– невозможно было выполнить требование «эффективности» – собираемости налогов, о чем свидетельствует действующая практика раздувания аппарата принуждения (инспекция, полиция и тому подобные органы) и довольно низкий уровень собираемости налогов (менее 60 %);

– совершенно не выполнялось требование «платежеспособности» налогоплательщика, который был не в состоянии выдержать все возрастающий налоговый пресс, хронический дефицит бюджета;

– утверждения авторов проекта налогового кодекса (вариант правительства) о якобы имеющем место значительном сокращении налогового бремени на производителя, подчеркивается в проекте, по мнению ассоциации «Черноземье», не находят подтверждения, что показывает апробация налогового кодекса на предприятиях Черноземья и в целом по субъектам Федерации;

– фискальный характер налоговой системы не только не ослабевал, но и еще более усиливался повышением налоговых ставок по НДС, налогу на имущество, вводом налога с розничных продаж (с оборота, включая НДС), отменой налоговых льгот и т. п.;

– отсутствовала какая-либо логика (кроме фискальной) в налогообложении объемов капитального строительства НДС, особенно объектов, возведенных хозяйственным способом за счет собственных или иных источников финансирования и т. д., и т. п.;

– практически отсутствовала какая-либо обоснованность как структуры налоговой системы, так и размера налоговых ставок.

Ассоциация «Черноземье», учитывая, что в правительственном проекте налогового кодекса Российской Федерации налогообложение природных ресурсов (земля, лес, вода, недра, минералы и т. п.) было проработано хорошо, приняло его в правительственной редакции.

Акцизы, таможенные и государственные пошлины, лицензионные сборы как резервный объем налоговых поступлений, регулируемых непосредственно Правительством Российской Федерации, также приняты были в правительственной редакции.

По мнению ассоциации «Черноземье», наиболее слабым звеном в системе налогообложения являлось налогообложение сельскохозяйственных товаропроизводителей. Поэтому по аналогии с упрощенной налоговой системой субъектов малого предпринимательства она предложила раздел, учитывающий положительный опыт Белгородской области по замещению всех налогов единым продовольственным налогом.

При анализе проекта правительственного варианта налогового кодекса в пояснительной записке отмечалась необоснованность таких налогов, как сбор за использование символики России, региона или местности. Казалось бы, необходимо поощрять предпринимателей, реализующих свою продукцию за пределами региона производства, а не наоборот. Не менее абсурдным выглядит налогообложение наследства и дарения, где при нотариальном переоформлении уплачивается госпошлина, а затем наступает период платы налога на имущество.

К такого же рода налогам разработчики относили курортный сбор, налог на рекламу, гостиничный налог и тому подобные платежи. К тому же затраты, связанные с обслуживанием такого рода платежей, вряд ли могли себя окупить, так как их общий удельный вес составляет всего 0,145 % от предусмотренных поступлений в бюджет.

Главным аргументом межфракционной комиссии против правительственного варианта кодекса стало то, что предлагаемый проект фактически перекладывал всю налоговую нагрузку на российскую промышленность.

* * *

3. Третий проект налогового кодекса Российской Федерации (законопроект № 98008956-2), внесенный депутатом И.Д. Грачевым, представлялся от фракции «Яблоко» и включал 386 статей. В нем предусматривалось резкое ограничение прав налоговых органов по нормотворчеству, а самих налоговых органов – даже в доступе к налогоплательщику. Проектом не предусматривалось большинство из действовавших на тот момент времени прямых налогов, в том числе налог на прибыль. Предлагалось вывести из списка подакцизных товаров нефть и газ. Видимо, предчувствуя возражения оппонентов о том, что российская экономика не выдержит потрясения при единовременном переходе на предлагаемую систему налогообложения, авторы кодекса предложили поэтапный пятилетний период перехода на новую систему.

Проект предполагал снижение формального налогового пресса в РФ в среднем в 2 раза до уровня США и ОЭСР. Проект содержал законодательное ограничение допустимых в РФ налогооблагаемых баз пятью с жестким ограничением суммарных ставок по ним. С целью исключения конкуренции федерального, регионального и местного уровней при налоговых сборах проект предлагал долевое распределение всех базисных федеральных налогов.

Проект рассматривал бухгалтерский учет как необходимый и достаточный для исчисления и изъятия налогов и исключал обязательное ведение особого налогового учета. В связи с этим проект запрещал ведение «двойной бухгалтерии» по ценам и «ценам для налогообложения», отсылая в спорных ситуациях к Закону «Об оценочной деятельности».

Проект рассматривал налоги (сборы, пошлины) как единственную узаконенную форму изъятия государством части собственности у собственников и, следовательно, запрещал любые варианты внесудебного изъятия штрафов и т. д.

Проект предполагал симметрию во взаимоотношениях налогоплательщика и налоговых органов и, в частности, предполагал полную компенсацию государством налогоплательщику убытков, понесенных вследствие неправомерных действий налоговых органов.

В целом разработчики считали, что проект был направлен на построение предельно простой и удобной для промышленников и предпринимателей налоговой системы.

* * *

4. Следующим обсуждался проект налогового кодекса Российской Федерации (законопроект № 98009601-2), внесенный депутатом А.Г. Головым. Он также был подготовлен фракцией «Яблоко», включал 71 статью и объединял сразу общую и особенную часть налогового права. Он имел сильную правовую составляющую, разработчики уделили особое внимание минимизации возможных правовых коллизий с Гражданским кодексом. Экономическая программа кодекса была весьма радикальна. Предлагалось оставить пять (или немногим больше) налогов. Основным из них должен был стать минимальный налог на доход предприятий (по сути, оборотный налог). НДС предлагалось упразднить, а широкий список льгот, наоборот, оставить. Предусматривалось ввести социальные сборы без ограничения их количества, но с установлением суммарного предельного уровня в размере 75 % от ставки подоходного налога, что было в несколько раз меньше, чем действующие отчисления в государственные социальные внебюджетные фонды. Проект предусматривал введение открытого перечня налогов и сборов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации. Это положение, правда, вступало в противоречие с решением Конституционного Суда, делало налогоплательщиков заложниками органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления и могло привести к появлению различных режимов налогообложения. Существенно меньше вопросов и больше одобрения вызвала часть кодекса, касающаяся налогообложения малого и среднего бизнеса. Авторы проекта не отрицали, что серьезных расчетов последствий введения налоговой системы, предусмотренной кодексом, они не проводили, объяснив свою позицию тем, что «цифры, которые дает Министерство финансов, не позволяют провести нормальные расчеты»[51 - Формирование современной налоговой системы России // http://chel.ru/ practice/10751.html].

* * *

5. Проект «Общей части Налогового кодекса Российской Федерации» (законопроект № 97812026-2), представленный депутатом В.В. Похмелкиным (не состоящим в депутатском объединении), заметно выделялся на фоне остальных проектов кодекса. Сформулированный как альтернативный, он довольно быстро трансформировался, по сути, в правительственный вариант кодекса. Сам В.В. Похмелкин считал, что «концепция, которая была альтернативной правительственному варианту, сегодня на 70 %… воспринята в новом проекте, представленном Правительством Российской Федерации».

Проект состоял из 230 статей. Принципиальными его особенностями заключались в следующем:

– разграничивались понятия «налоговое законодательство» и «иные акты, содержащие нормы налогового права». К последним были отнесены указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты представительных органов местного самоуправления;

– были четко разграничены предметы регулирования налогового и таможенного законодательства;

– в специальной статье формулировались конкретные критерии несоответствия законов субъектов Российской Федерации и иных актов, содержащих нормы налогового права, налоговому кодексу;

– устанавливалось правило о том, что акты налогового законодательства, устраняющие или смягчающие ответственность за совершение налоговых правонарушений, имеют обратную силу;

– закреплялась презумпция добросовестности налогоплательщика, в соответствии с которой бремя доказывания факта и обстоятельств совершения налогового правонарушения возлагается на налоговые органы. Одновременно формулировалось положение, согласно которому презюмировалось доказанным знание налогоплательщиком предусмотренных законом обязанностей и порядка их исполнения;

– разграничивалась компетенция налоговых и правоохранительных органов. При этом последние должны были не подменять первых, а сосредоточиться на производстве дознания и предварительного следствия по делам о налоговых преступлениях, осуществлении оперативно-розыскной деятельности, обеспечении безопасности должностных лиц других налоговых органов и пресечении в них коррупции;

– понятие «налоговое обязательство» было заменено категорией «обязанность по уплате налога (сбора)». При этом исключались случаи перехода указанной обязанности к другим лицам, кроме реорганизации юридического лица и поручительства банка при изменении в установленном порядке срока ее исполнения;

– право бесспорного взыскания денежных средств со счета налогоплательщика ограничивалось только суммами недоимок по налогам (сборам) и соответствующих пеней. Все остальные меры имущественных взысканий предлагалось осуществлять исключительно на основании решения суда;

– применение принудительных мер к налогоплательщикам и другим лицам со стороны должностных лиц налоговых органов допускалось только в рамках производства по делу о налоговом правонарушении;

– разграничивались понятия «нарушение налогового законодательства» и «налоговое правонарушение»;

– был предусмотрен упрощенный порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц, предусмотрена возможность обращения с жалобой (иском) непосредственно в суд.

На заседании 16 апреля 1998 г., с мотивировкой «учитывая, что душа моего законопроекта уже присутствует в теле ряда других законопроектов и не желая осложнять сегодняшнее голосование», В.В. Похмелкин снимет свой проект с закрытого рейтингового голосования[52 - Формирование современной налоговой системы России // http://chel.ru/ practice/10751.html].

* * *

6. Проект налогового кодекса Российской Федерации, внесенный депутатами В.В. Жириновским и Ю.Н. Паршаковым (законопроект № 97091276-2), заметно отличался от других предложений. Он включал 1176 статей, общую и особенную часть налогового права. Причем отличия носили концептуальный, а не косметический характер. Суть предложений состояла в следующем: какой именно будет действовать кодекс – значения не имеет (ЛДПР, кстати, отталкивалась от правительственного варианта).

По мнению авторов, поскольку от ответственности за сбор налогов освобождены полностью главы районов, главы городов и главы субъектов Федерации, сбор налогов составлял всего 60–67 % в год.

Ответственность предлагалось возложить на губернаторов, а Федеральной налоговой службе спрашивать за исполнение налоговой дисциплины не с 2,5 млн предприятий и 100 млн физических лиц, а с 89 губернаторов. Поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, все субъекты Федерации равны как по правам, так и по ответственности, по мнению авторов, сразу будет видно, какой субъект Федерации выполняет свои обязательства перед государством и кто конкретно ответственен.

Реализовывать эту ответственность предлагалось через введение двух «отчетных» налогов – территориального и подушного. На федеральном уровне устанавливались, строго говоря, всего две ставки: за 1 кв. км и за одного человека. Сумма соответствующих произведений и являлась той величиной налоговых сборов, которую регион должен был внести в федеральный бюджет. При этом будет ли введен в конкретном субъекте федерации налоговый кодекс, предложенный ассоциацией «Налоги России», правительственный вариант или какой-нибудь другой, принципиального значения, с точки зрения ЛДПР, не имело.