Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования

– кардинальное упрощение налоговой системы, сокращение общего числа налогов и установление исчерпывающего перечня налогов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации;

– выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот;

– расширение базы налогообложения за счет распространения реального налогового бремени на сферы, в которых больше всего практикуется уклонение от налогов;

– выравнивание фактического уровня налогообложения заработной платы и других видов доходов (с учетом отчислений во внебюджетные фонды);

– установление предельных ставок для региональных и местных налогов;

– снижение ставок штрафов и пеней;

– кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и налоговых органов с целью устранения противоречий гражданского и налогового законодательства, обеспечения защиты прав налогоплательщиков[18 - См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С. 40.].

Реализация этих направлений на практике означала, что налоговая реформа в России вступает в новый этап.

1.2. Налоговый процесс начался: изменение налогового законодательства начала 1990-х годов

В целом, как показывает анализ, в Российской Федерации кодификация налогового законодательства осуществлялась в рамках налоговой реформы и в своем развитии прошла три этапа. До рыночных реформ регулирование налоговой сферы не признавалось важнейшей государственной задачей и осуществлялось подзаконными актами, в том числе множеством ведомственных инструкций. Чисто фискальная функция налогов выражалась в прямом их изъятии и накоплении в центре с последующим распределением средств «сверху-вниз». Проведение рыночных реформ в России привело к коренному изменению налоговых отношений[19 - См.: Концепция развития Российского законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М, 1994. С. 120.].

Как уже говорилось, в 1991 г. начинается первый этап реформирования правового регулирования налоговых отношений. Принимается целый комплекс законов.

В целом главный результат первого этапа был связан со сломом старой налоговой системы советского образца и формированием системы налогов, характерных для рыночной экономики. Но до эффективного функционирования этой системы, как было показано выше, дело так и не дошло.

Второй этап изменения налогового законодательства начинается с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г. К этому времени все острее назревали потребности обновления и дальнейшего развития налогового законодательства, которое впервые приобретает значение подотрасли финансового законодательства.

Нормы Конституции РФ, касающиеся защиты прав и свобод человека и гражданина, установлены, чтобы на практике реализовать конституционную защиту частной собственности при осуществлении налоговых отношений, подтвердить приоритетность защиты прав налогоплательщика при толковании и коллизии правовых норм, обеспечить законность в налоговых правоотношениях.

Конституционные нормы и принципы, по которым построены налоговая система, можно разделить на две группы. Первая – принципы, определяющие основы налоговой политики и налоговых отношений между Федерацией и субъектами. Вторая – принципы, определяющие основы поведения и правовой статус участников налоговых отношений[20 - См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. Ст. 1686.].

Рассмотрим конституционные основы налоговой системы Российской Федерации подробнее.

Права человека неотделимы от его обязанностей. Конституция РФ содержит норму об обязанности каждого платить налоги (ст. 57). Это положение соответствует ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, которая признает, что каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие личности, а также принципам Декларации прав и свобод человека и гражданина.

Налог представляет собой обязательный безвозмездный взнос денежных средств органам государства или местного самоуправления в законодательно установленных размерах и в заранее указанные сроки. Во всех странах налоги являются мощным инструментом государственного регулирования экономики. Самым массовым налогом является подоходный налог. Он используется, как и все налоги и сборы, в качестве источника формирования бюджета, а также регулятора доходов разных социальных групп.

Налогоплательщик обязан своевременно и в полном размере уплачивать налоги, вести бухгалтерский учет, представлять налоговым органам отчеты, документы, сведения, выполнять требования налоговых органов и др. Обязанность по уплате налога прекращается, как правило, уплатой налога. Граждане платят разнообразные налоги и сборы в зависимости от размеров получаемых доходов, наличия у них в собственности земли, строений, совершения сделок и др.

Налоги и сборы возвращаются в конечном счете населению в виде бесплатного образования, бесплатного здравоохранения, материальной помощи и других видов социальной помощи.

Статья 57 Конституции РФ защищает интересы всех налогоплательщиков. Впервые в Конституцию России введена норма, защищающая от необоснованного увеличения тяжести налогообложения. Законы, вводящие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков (например, повышающие ставки налогов, отменяющие льготы), обратной силы не имеют.

Защите материальных интересов налогоплательщиков в значительной степени служат ст. 104 Конституции и ряд законодательных актов. Так, в законодательном порядке с целью реализации прав граждан на достойный жизненный уровень для составления проекта бюджета введено понятие средней обеспеченности в расчете на одного жителя территории.

Уплата налогов и сборов обеспечивается рядом государственных органов. К ним относятся Федеральная налоговая служба Российской Федерации (далее – ФНС), Минфин. Их деятельность служит целям своевременного и правильного взыскания налогов, неналоговых платежей и сборов. Обеспечению законности содействуют судебные и арбитражные органы. В стране введен судебный порядок принудительного взыскания налогов с физических лиц и административный порядок – с юридических лиц.

За уклонение от налогов, сокрытие доходов и за другие нарушения налогового законодательства плательщики несут ответственность, подразделяющуюся на финансовую (уплата пени, взыскание сумм сокрытого или заниженного дохода), административную (уплату штрафов) и в некоторых случаях – уголовную ответственность.

Налогоплательщик вправе пользоваться установленными льготами, знакомиться с материалами проверок, производимыми налоговыми органами, обжаловать их решения и пользоваться другими правами, установленными законодательными актами.

Исходные положения налоговой системы закреплены в Конституции (ст. 57, п. «з» ст. 71, п. «и» ч. 1 ст. 72, ст. 74). Н.С. Бондарь, судья КС РФ, считает, что «речь идет о комплексе конституционных норм, имеющих прямое или опосредованное отношение к налоговому праву: а) институты экономических (ст. 8) и социальных (ст. 7) основ конституционного строя; б) институты правового положения человека и гражданина в системе налоговых отношений, где центральное место принадлежит ст. 57 Конституции РФ; в) институты общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, конституционным ориентиром для которых является ст. 75 (ч. 3); более конкретное же нормативное содержание отдельных принципов выводится из многих других конституционных положений; г) институт разграничения предметов ведения в области налогообложения и сборов между отдельными «этажами» публичной власти – Российской Федерации, ее субъектами и органами местного самоуправления (п. «з» ст. 71, п. «и» ст. 72, ч. 1 ст. 132): компетенционные институты органов власти в сфере налогов и сборов (ч. 3 ст. 80, ст. 106, п. «б» ст. 114)»[21 - Налоговое право России / Отв. ред. Ю.А. Крохина. М., 2003. С. 129.]. Толкуя их, КС РФ сформулировал ряд уточняющих конституционные нормы правовых позиций по данному вопросу. В частности, он определил:

– основные признаки налога, рассматривая его как индивидуальный безвозмездный платеж, последствием неуплаты которого является принудительное изъятие соответствующих денежных средств[22 - См.: Постановление КС РФ от 17 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3800.];

– что установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными[23 - См.: Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.];

– что федеральные налоги и сборы следует считать законно установленными, если они установлены федеральным законодательным органом в надлежащей форме, т. е. законом, в предусмотренном порядке и введены в действие в соответствии с действующим законодательством[24 - См.: Постановление КС РФ от 18 февраля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 8. Ст. 1010.];

– что конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, защиту прав и законных интересов налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти. Только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке[25 - См.: Постановление КС РФ от 11 ноября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5339.];

– что налог или сбор могут считаться законно установленными только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, т. е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства[26 - Там же.];

– что законы о налогах должны быть конкретными и понятными. Неопределенность норм в законах о налогах может привести к произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом[27 - См.: Постановление КС РФ от 8 октября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4901.];

– что принципы налогообложения и сборов находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Принцип равного налогового бремени в сфере налоговых отношений означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований[28 - См.: Постановление КС РФ от 21 марта 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.];

– что принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным[29 - См.: Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.];

– что обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, – оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публичноправовой обязанности. Бесспорный порядок взыскания налоговых платежей при наличии последующего судебного контроля как способа защиты прав юридического лица не противоречит требованиям Конституции РФ. Сочетание бесспорного и судебного порядка взыскания налоговых платежей обеспечивает права личности и государства в целом, отвечает интересам общества и не противоречит принципам демократического правового социального государства[30 - См.: Постановление КС РФ от 17 декабря 1996 г. // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 197.];

– что к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж – пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. Бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика – юридического лица вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона[31 - Там же.];

– что конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться друг другу, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации, а следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует также ч. 2 ст. 55 Конституции РФ[32 - См.: Постановление КС РФ от 23 декабря 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5930.];

2) применительно к налогам и сборам субъектов Федерации:

– что они не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией РФ и федеральным законом. Установление налогов и сборов (субъектом Федерации) в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции РФ целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека[33 - См.: Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.];

– что законно установленными могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определяемыми федеральным законом. Регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Федерации. Установление налога субъектом означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление же регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т. д.[34 - См.: Постановление КС РФ от 21 марта 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602; Постановление КС РФ от 30 января 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 701.];

– что одним из принципов налогообложения и сборов является принцип, согласно которому перечень региональных налогов и сборов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Федерации, носит исчерпывающий характер[35 - См.: Постановление КС РФ от 8 октября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4901.];

– что конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Федерации. Недопустимо не только придание таким законам обратной силы путем прямого указания об этом в самом законе, но и принятие законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания об этом в тексте закона. В равной степени недопустимо придание таким законам обратной силы в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой[36 - Там же.].

В последующем положения, сформулированные КС РФ о системе налогов, об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации, получили закрепление в НК РФ, в котором нормативно изложены основные начала законодательства о налогах и сборах, правила действия актов о налогах и сборах во времени, понятия, виды налогов и сборов (федеральных, региональных и местных), а также общие условия их установления.

Важная особенность второго этапа налоговой реформы заключалась в том, что впервые в истории России на конституционном уровне была закреплена норма, устанавливающая право вводить налоги только для законодателя.

В связи с принятием Конституции РФ 1993 г. возникла острая потребность обновления налогового законодательства. Однако на практике формирование законодательства, обеспечивающего эффективное функционирование налоговой системы, шло весьма противоречиво.

Реформирование налогового законодательства, осуществляемое до принятия НК РФ, не позволило преодолеть тенденции, которые сложились еще на первом этапе налоговых преобразований. Никаких существенных изменений в налоговое законодательство не вносилось, основная работа велась по совершенствованию действующего законодательства и приведению его в соответствие с Конституцией РФ.

В рамках первого направления – частичной модернизации действующего законодательства и введения новых налогов – были приняты следующие законы.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 120-ФЗ «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте»[37 - СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3592.] установил, что в случае покупки иностранной валюты покупатели – физические лица уплачивают 1 % с суммы в российских рублях. В период осенней сессии 2002 г. был принят Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. № 193-ФЭ «О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации по налогу на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте»[38 - СЗ РФ. 2003. № 1.Ст. 8.].

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 142-ФЗ «О налоге на игорный бизнес»[39 - СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3820.] освободил казино и другие организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность в области игорного бизнеса, от обложения налогом на прибыль организаций. Данная ситуация благотворно отразилась на игорном бизнесе, так как до этого они отдавали до 90 % своей прибыли. Закон ввел твердые ставки, кратные МРОТ, на каждый объект игорного бизнеса: игровые столы, игровые автоматы и т. д.

Введение в действие Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»[40 - Там же. Ст. 3826.] позволило некоторые виды деятельности, такие как розничная торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения и т. д., вынести за рамки классической схемы налогообложения. Вне зависимости от получаемой налогоплательщиками прибыли им вменялся потенциально возможный доход, зависящий от ряда факторов, влияющих на получение данного дохода. Схема расчета налога была запутанной и корректировалась на основе большого числа коэффициентов.