Участие прокурора в административном судопроизводстве

Практика показывает, что при установлении соответствующего срока суды учитывают продолжительность проведения публичных слушаний, согласований, утверждения и иных процедур при принятии нормативных актов, нередко требующих значительного времени[169 - Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 1 августа 2019 г. № 75-АПА19-9 // СПС «КонсультантПлюс».]. При этом фактическое исполнение возложенной судом обязанности также требует внимания прокуроров[170 - Определение Верховного Суда РФ от 22 августа 2019 г. № 73-АПА19-3 // СПС «КонсультантПлюс».], что в некоторых случаях осложняется необходимостью обладать познаниями не только в области права, но и в сфере экономики (применение формул, оценка обоснованности выводов экспертов и т.д.).

Для упреждения попыток восстановить действие оспоренного акта в ч. 3 ст. 216 КАС РФ указано, что соответствующее решение суда не может быть преодолено повторным принятием такого же акта[171 - Определение Конституционного Суда РФ от 20 сентября 2018 г. № 2053-О // СПС «КонсультантПлюс».].

Важно правильно понимать последствия, связанные с решением суда по анализируемой категории административных дел, которое принимается в порядке, предусмотренном гл. 15 КАС РФ, и должно содержать в резолютивной части сведения, изложенные в ч. 4 ст. 215 этого Кодекса (в том числе указание на опубликование судебного решения или сообщения о его принятии в печатном издании, определенном законом).

По итогам рассмотрения таких административных дел суд принимает одно из решений, указанных в ч. 2 ст. 215, ч. 5 ст. 217

КАС РФ. В случае установления судом обстоятельства, что применение на практике оспариваемого акта или его отдельных положений не соответствует их истолкованию, выявленному с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, процессуальное законодательство предписывает суду также отражать это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу (ч. 3 ст. 215 КАС РФ).

При отказе в удовлетворении соответствующего административного иска последствия достаточно понятны – оспариваемый акт сохраняет свою юридическую силу, последствия такого судебного решения имеют в основном процессуальный характер, хотя возможна и корректировка правоприменения с учетом судебного толкования[172 - См. подробнее: Минникес И.А., Пирхаев Е.В. Судебное толкование: основные теоретические характеристики // Академический юридический журнал. 2016. № 3. С. 13–20.] оспариваемого акта при рассмотрении и разрешении административного дела.

Значительно более многосложен вопрос о последствиях признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Специфика в том, что решение о признании нормативного правового акта недействующим выносится судом в процессе правоприменительной по своей природе деятельности, и в этом смысле в некоторых доктринальных исследованиях рассматривается как форма индивидуального правового регулирования[173 - См.: Минникес И.А. Вопросы взаимодействия нормативного и индивидуального правового регулирования // Академический юридический журнал. 2009. № 3. С. 12–17.], что по своему значению сопоставимо с исходным нормативным регулированием общественных отношений[174 - См.: Петров А.А. Некоторые вопросы правовых последствий судебных актов по делам о судебном административном нормоконтроле // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. № 3. С. 54–58.]. Сущность подобного решения состоит в том, что суд преодолевает возникшую коллизию между актами различных уровней в пользу акта, обладающего большей юридической силой[175 - См.: Ермаков Э.Ю. Юридические последствия судебного нормоконтроля требуют дальнейшего совершенствования // Российский судья. 2020. № 7. С. 30–35.]. Тем самым судебные решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов могут позиционироваться как акты правотворчества, поскольку этот термин характеризует процесс создания или изменения правил поведения, выраженных в правовой форме[176 - См.: Минникес И.В., Парфенова Т.А. Правотворчество: понятийный ряд (теоретико-правовые и конституционно-правовые аспекты) // Академический юридический журнал. 2020. № 2. С. 13–21.] (признание определенных нормативных предписаний недействующими влечет изменение в правовом регулировании).

Согласно ст. 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты (ч. 1), не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают (ч. 2). При этом в пп. 38–40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50 изложены подробные разъяснения по определению судами момента, с которого акты признаются не действующими полностью или в части.

В контексте настоящего исследования привлекает внимание гл. 37 КАС РФ (регламентирует процедуру пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам), где в качестве основания для пересмотра по новым обстоятельствам указано признание Верховным Судом РФ, судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт (п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ).

Конституционным Судом РФ определены следующие правовые позиции, которые требуют внимания по этому вопросу применительно к настоящему исследованию:

– признание судом не действующим полностью или в части нормативного правового акта является частным случаем утраты такого рода актом его юридической силы[177 - Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2020 г. № 9-П // СПС «КонсультантПлюс».] (этот вывод актуален для гражданского и арбитражного судопроизводства, поскольку в ст. 392 ГПК РФ и в ст. 311 АПК РФ соответствующее основание как новое обстоятельство для целей пересмотра судебных актов не конкретизировано[178 - Актуальные проблемы гражданского и административного судопроизводства / Под ред. В.В. Яркова. М., 2021. С. 214.]);

– абстрактный нормоконтроль, т.е. вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя недопустим[179 - Определение Конституционного Суда РФ от 26 ноября 2018 г. № 3073-О // СПС «КонсультантПлюс».];

– к лицу, прибегнувшему к параллельному использованию различных средств правовой защиты своих интересов и подтвердившему посредством правосудия правоту своей позиции о противоречии нормативного правового акта меньшей юридической силы нормативному правовому акту большей юридической силы, оспоренный акт применяться не может вне зависимости от того, с какого момента он признан недействующим[180 - Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 2018 г. № 29-П // СПС «КонсультантПлюс».].

С учетом этого Верховный Суд РФ в настоящее время придерживается позиции[181 - Определения Верховного Суда РФ от 22 февраля 2019 г. № 306-ЭС18-15575; от 28 апреля 2020 г. № 309-ЭС20-4652; от 12 августа 2022 г. № 305-ЭС22-5569 // СПС «КонсультантПлюс».], что если лицо не являлось инициатором признания недействующим нормативного правового акта, то отсутствуют основания для отмены по новым обстоятельствам принятых в отношении его судебных актов.

Надо отметить, что возникновение соответствующих правовых оснований нередко обусловлено результатами судебного нормоконтроля, инициированного прокурорами после обращения в прокуратуру лиц, ранее пытавшихся самостоятельно в судебном порядке защитить свои права, свободы и законные интересы, но безуспешно, в том числе из-за игнорирования судами положений ч. 2 ст. 15 КАС РФ о неприменении в конкретном деле нормативного правового акта, противоречащего акту большей юридической силы[182 - Определение Верховного Суда РФ от 14 октября 2020 г. № 32-КАД20-2-К1 // СПС «КонсультантПлюс».].

В связи с этим в ходе мероприятий по правовому просвещению важно разъяснять взаимосвязь результативного оспаривания прокурорами нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, на последующую судебную защиту конкретными лицами своих прав, свобод и законных интересов. Это позволит гражданам более квалифицированно определять возможности прокуроров при направлении в органы прокуратуры обращений по вопросам законности и обоснованности судебных постановлений, принятых в отношении этих лиц, а прокурорам – снизить случаи отказов в удовлетворении соответствующих обращений по причине отсутствия процессуальных полномочий (а значит, и имиджевые потери).

Населению необходимо разъяснять[183 - Рассмотрение судами с участием прокурора административных исковых заявлений об оспаривании правовых актов нормативного характера: Научный доклад // Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2022 году: Сб. науч. докл. Вып. 11 / М.В. Маматов, Е.В. Кремнева, И.А. Маслов; науч. ред. К.И. Амирбеков; Университет прокуратуры Российской Федерации. М., 2023. С. 30–58.], что право на судебную защиту включает не только право на обращение в суд, но и возможность эффективно пользоваться теми полномочиями стороны, которые предусмотрены процессуальным законодательством. Осуществляемая судом по каждому делу оценка нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативному правовому акту большей юридической силы (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ) не только выступает частью процедуры выбора подлежащих применению норм права (присуще принятию любого судебного решения), но и служит еще одним способом защиты нарушенных прав (абз. 13 ст. 12 ГК РФ), имеющим процессуально-правовое содержание.

В ч. 2 ст. 15 КАС РФ закреплено, что если при разрешении административного дела суд общей юрисдикции установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (если только суд не пришел к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции РФ[184 - Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. № 37-П // СПС «КонсультантПлюс».] – в этом случае согласно ч. 3 ст. 15, п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ он обязан приостановить производство по административному делу и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона).

При этом праву лица, участвующего в деле, самостоятельно поставить перед судом вопрос о неприменении нормативного правового акта, противоречащего акту большей юридической силы, и о принятии решения в соответствии с последним корреспондирует безусловная обязанность суда рассмотреть этот вопрос, отразив в решении мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (п. 4 ч. 4 ст. 180, п. 5 ч. 1 ст. 199, п. 5 ч. 2 ст. 311 КАС РФ). Исполнение данной обязанности обеспечивается, кроме прочего, возможностью отмены или изменения судебного решения вышестоящим судом в связи с неприменением закона, подлежащего применению (п. 1 ч. 3 ст. 310 КАС РФ).

Между тем, в отличие от признания судом нормативного правового акта не подлежащим применению в конкретном деле (как противоречащего акту большей юридической силы), последствием признания судом нормативного правового акта недействующим будет его полное или частичное исключение из системы правового регулирования (абз. 3 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50), что позволяет пересматривать в установленных случаях основанные на этом акте состоявшиеся судебные решения (п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ). Тем самым удовлетворяется как индивидуальный интерес лица в защите принадлежащих ему прав (уже нарушенных применением этого акта или находящихся под непосредственной угрозой нарушения в будущем), так и общественный интерес в поддержании законности и правопорядка в целом[185 - Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 2018 г. № 29-П // СПС «КонсультантПлюс».]