Участие прокурора в административном судопроизводстве

Участие прокурора в административном судопроизводстве
Коллектив авторов

Юридическая библиотека профессора М. К. Треушникова
В коллективной монографии исследуются теоретико-правовые основы современного статуса прокурора в административном судопроизводстве, освещаются вопросы организации его работы (в том числе при доказывании), особенности участия прокуроров в рассмотрении судами отдельных категорий административных дел, а также при пересмотре судебных актов по административным делам. Не остались без внимания и ключевые аспекты защиты интересов прокуратуры в административном судопроизводстве.

Для широкого круга читателей, в том числе практических и научных работников прокуратуры, атакжедля использования в учебном процессе при подготовке кадров для органов прокуратуры.

Ключевые слова: прокурор; суд; административное судопроизводство; судебный контроль; прокурорская деятельность, административное дело; судебные инстанции.

Участие прокурора в административном судопроизводстве

Университет прокуратуры Российской Федерации

Участие прокурора в административном судопроизводстве

Издательский дом «Городец» благодарит за оказанную помощь в выходе издания независимую частную российскую производственную компанию «Праймлайн» (www.prime-l.ru)

ПРАЙМЛАЙН: КОМПЛЕКСНЫЕ ЕРС-ПРОЕКТЫ

Рецензенты:

Кардашова И.Б. – профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Мелехин А.В. – профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Отческая Т.И. – заведующий кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2024

© Коллектив авторов, 2024

© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2024

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

@ Электронная версия книги подготовлена ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)»

Авторский коллектив

Маматов М.В. – заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (введение; § 1.2 главы 1 совместно с И.А. Масловым, § 1.3 главы 1 совместно с Е.В. Кремневой, § 1.4 главы 1 совместно с И.А. Масловым; § 2.1 главы 2 совместно с И.А. Масловым; § 3.1 главы 3, § 3.3 главы 3 совместно с И.А. Масловым; § 4.2–4.4 главы 4 совместно с И.А. Масловым; литература).

Кремнева Е.В. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.1 главы 1, § 1.3 главы 1 совместно с М.В. Маматовым; § 2.3 главы 2 совместно с И.А. Масловым, § 2.4 главы 2; приложение).

Маслов И.А. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.2 и 1.4 главы 1 совместно с М.В. Маматовым; § 2.1 главы 2 совместно с М.В. Маматовым, § 2.3 главы 2 совместно с Е.В. Кремневой; § 3.3 главы 3 совместно с М.В. Маматовым, § 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, М.Н. Екимцовым и Ф.А. Нишоновой; § 4.2–4.4 главы 4 совместно с М.В. Маматовым; заключение).

Гришин А.В. – заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент (§ 2.2 главы 2; § 4.1 главы 4).

Симонова И.С. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 3.2 главы 3).

Басов А.В. – заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Крымского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (§ 3.4 главы 3 совместно с М.Н. Екимцовым, И.А. Масловым и Ф.А. Нишоновой).

Екимцов М.Н. – старший прокурор третьего отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Краснодаре, г. Сочи Краснодарского края, г. Пятигорске Ставропольского края) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации (§ 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, И.А. Масловым и Ф.А. Нишоновой).

Нишонова Ф.А. – прокурор шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Владивостоке Приморского края) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации (§ 3.4 главы 3 совместно с А.В. Басовым, М.Н. Екимцовым и И.А. Масловым).

Мирошниченко М.Н. – старший помощник Московского межрегионального транспортного прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, кандидат юридических наук (глава 5).

Введение

В ст. 2 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Сегодня именно эти безусловные приоритеты выступают фундаментальной основой, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность органов власти, обеспечиваются правосудием.

Прокурор как гарант соблюдения законности особенно востребован в административном судопроизводстве, что во многом обусловлено особым характером соответствующих споров, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и где применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к значительному ухудшению его правового положения вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан[1 - См., напр.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ) от 13 декабря 2016 г. № 28-П; от 10 марта 2017 г. № 6-П; от 11 февраля 2019 г. № 9-П  // СПС «КонсультантПлюс».].

Государственно-правовой характер процессуальной деятельности прокурора состоит в том, чтобы не были нарушены права, свободы и интересы граждан, организаций, общества и государства; чтобы были обеспечены верховенство закона, единство и укрепление законности, а также охраняемые законом интересы общества и государства. Именно это определяет уникальность фигуры прокурора в процессе по сравнению с другими его участниками.

Учитывая существующие потребности, прокуроры активно участвуют в административном судопроизводстве, предъявляя административные исковые заявления с различными требованиями или вступая в судебный процесс, инициированный другими лицами, что позволило органам прокуратуры наработать значительный опыт применения процессуальных средств защиты в широком спектре категорий административных дел – среди которых не только связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, но также другие административные споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, при осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных или иных публичных полномочий.

В связи с этим для формирования целостного представления о правовых возможностях и статусе прокурора в административном судопроизводстве в Университете прокуратуры Российской Федерации проведен предметный научно-прикладной анализ законодательства и правоприменения в целях разработки теоретического базиса, а также выявления возникающих сложностей и совершенствования в соответствующей сфере как прокурорской деятельности, так и в целом судебной защиты государственных и общественных интересов. Эмпирическую базу составляют прежде всего материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (далее – Верховный Суд РФ), а также практика прокуратур[2 - При подготовке монографии использованы информационно-аналитические материалы прокуратур республик Дагестан, Ингушетия, Коми, Саха (Якутия), Тыва, Алтайского, Забайкальского, Краснодарского, Красноярского, Ставропольского краев, Астраханской, Иркутской, Костромской, Мурманской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Ростовской, Свердловской, Тверской, Тульской, Ярославской областей, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.] и судов[3 - В монографии проанализированы материалы судебной практики Второго апелляционного суда общей юрисдикции, Первого, Восьмого, Девятого кассационных судов общей юрисдикции, Верховного суда Республики Бурятия, Верховного Суда Республики Татарстан, Пермского краевого суда, Архангельского областного суда, Московского городского суда, Новгородского областного суда, Самарского областного суда, Ульяновского областного суда, а также районных судов Республики Калмыкии, Чеченской Республики, Липецкой, Мурманской, Самарской областей, Москвы, Санкт-Петербурга.] нижестоящего уровня, информация о которой специально запрашивалась или получена на официальных сайтах этих органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В отдельных случаях выводы исследования опираются также на результаты социологического опроса прокурорских работников (размещены в приложении), подтвердивших востребованность методических и научных исследований в анализируемой сфере.

Актуальность исследования обусловлена и необходимостью поиска новых эффективных методов работы, направленных на активизацию использования предоставленных прокурорам процессуальных полномочий. А потому трудно переоценить значимость полученных в ходе исследования результатов для расширения кругозора и упорядочения накопленных знаний, что важно для совершенствования профессионального мастерства прокуроров.

Заявленная тема отличается широтой, что нашло отражение в тексте работы, оформленном сбалансированными между собой главами и параграфами монографии, в которых исследователи сосредоточили внимание на ключевых аспектах: разработке теоретико-правовых и организационных основ статуса прокурора в административном судопроизводстве, анализе особенностей участия прокурора в рассмотрении судами (за исключением военных судов) различных категорий административных дел, а также пересмотре судебных актов по административным делам. При этом дается общая характеристика вопросам организации соответствующей работы прокурора. Авторы обращаются и к проблемам доказательств, и в целом доказывания по административным делам. Особый интерес и новизну представляют проблематика применения положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) для защиты интересов самих органов прокуратуры.

Такой масштабный формат научного исследования позволил соединить фундаментальные построения, прикладные решения и концептуальные идеи, обеспечить комплексный характер и глубокую проработку излагаемого материала, удачный подбор примеров практики.

Не претендуя на исчерпывающий характер исследования всех существующих проблем, связанных с участием прокурора в административном судопроизводстве, авторами предпринята попытка выявить и исследовать наиболее магистральные вопросы как с теоретической, так и с прикладной точек зрения. Насущная необходимость активного развития института участия прокурора в административном судопроизводстве, очевидно, потребует дальнейшей апробации обоснованных в монографии выводов и предложений, что будет способствовать решению стоящих перед прокуратурой задач, дальнейшему развитию теории прокурорской деятельности.

Глава 1

Теоретико-правовые и организационные основы статуса прокурора в административном судопроизводстве

1.1. Общая характеристика правового положения прокурора в административном судопроизводстве

Право на судебную защиту, являясь универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод и реализуется в том числе посредством судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти.

Это основополагающее право, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ[4 - Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2011 г. № 5-П; от 27 декабря 2012 г. № 34-П; от 22 апреля 2013 г. № 8-П; от 31 марта 2015 г. № 6-П; от 15 июля 2021 г. № 37-П // СПС «КонсультантПлюс».], предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить восстановление в правах эффективным образом с помощью правосудия. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом необходимые правовые механизмы устранения любых нарушений, особенно допущенных его органами и должностными лицами.

Соответствующие механизмы предусмотрены и положениями КАС РФ, принятие которого стало логичным результатом реализации постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-I «О Концепции судебной реформы в РСФСР», где предусматривалось создание административной юстиции – специального порядка обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, причем разрешение таких вопросов предполагалось специализированными судами (административными, ювенальными и др.).

Принятая в 1993 г. Конституция РФ закрепила, что судебная власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Это и предопределило необходимость наличия отдельного кодифицированного акта[5 - Указ Президента Российской Федерации (далее – Президент РФ) от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (утратил силу); постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 сентября 2000 г. № 29 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов “О федеральных административных судах в Российской Федерации”, «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” и «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон “О военных судах Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».], регламентирующего рассмотрение споров, возникающих из административных и иных публичных отношений, а до его разработки – включение соответствующих норм в принятые в 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ).

Введенный в действие (с некоторыми исключениями)[6 - Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».] в сентябре 2015 г. КАС РФ урегулировал порядок осуществления процесса при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, а в последующем и мировыми судьями[7 - Федеральный закон от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 103-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».] административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Это нашло отражение в ч. 1 ст. 1 КАС РФ, но не устранило конкуренцию процессов (административного, гражданского, арбитражного), поскольку не исключило необходимости законодательного определения правовой природы тех дел, которые подлежат рассмотрению только в порядке КАС РФ. К сожалению, законодатель не пошел по пути закрепления характерных признаков административных споров, или так называемых позитивных правовых конфликтов[8 - См.: Кардашова И.Б. Роль прокуратуры в урегулировании административно-правовых конфликтов // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2022. № 3. С. 41–50.], позволяющих цивилизованным способом разрешить несовпадение взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями.

Законодатель ограничился включением в предмет регулирования КАС РФ двух групп административных дел, для которых установлены особенности производства, – о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а также об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (табл. 1.1.1).

Таблица 1.1.1