Участие прокурора в административном судопроизводстве

Категории административных дел, для которых установлены особенности производства

Впрочем, приведенные в ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ перечни соответствующих категорий дел не являются исчерпывающими и потому для установления пределов административного судопроизводства законодателем дополнительно в ч. 4 и 5 указанной статьи применен метод исключения:

– не подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства дела, которые отнесены к ведению Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, а также рассматриваемые Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке. Например, Московский городской суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет» (ч. 2 ст. 20 КАС РФ), а в порядке гражданского судопроизводства – дела, связанные с защитой авторских и (или) смежных прав (кроме прав на фотографические произведения и произведения, полученные способами, аналогичными фотографии, в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», и по которым им приняты в установленном порядке предварительные обеспечительные меры), а также разрешает вопрос о постоянном ограничении доступа к сайту в сети «Интернет», на котором неоднократно и неправомерно размещалась информация, содержащая объекты авторских и (или) смежных прав, или информация, необходимая для их получения с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (ч. 3 ст. 26 ГПК РФ);

– по общим правилам положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Признаки, позволяющие выявить наличие административного спора, установлены Пленумом Верховного Суда РФ уже при первом разъяснении вопросов судебного рассмотрения административных дел: к таким относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Исключением признаны ситуации, когда исполнение актов государственных органов и органов местного самоуправления привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (в этих случаях споры о признании таких актов недействительными (незаконными) подлежат рассмотрению в порядке, например ГПК РФ)[9 - Абзац 5 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (далее – Постановление № 36) // СПС «КонсультантПлюс».]. Это уточнение не распространяется на требование о компенсации морального вреда, причиненного оспариваемым решением, действием (бездействием), которое может содержаться в административном исковом заявлении как дополнительное требование (ч. 1

ст. 124 КАС РФ[10 - Введена Федеральным законом от 24 июля 2023 г. № 349-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (далее – Закон № 349-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».]). Принятая законодателем формулировка позволяет сделать вывод о том, что не заявленное в административном иске требование о компенсации морального вреда в дальнейшем может быть рассмотрено только в порядке гражданского судопроизводства (в этом прослеживается аналогия с порядком рассмотрения гражданского иска в уголовном деле – ч. 2 ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; далее – УПК РФ).

Такие критерии отграничения административных дел раскрывают специфику процессуальной формы судебной защиты прав граждан и организаций по публичным спорам, которая предопределена особенностями предмета рассмотрения – преимущественно вопросов права и правовых последствий, затрагивающих интересы лиц[11 - Определение Конституционного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 1782-О // СПС «КонсультантПлюс».]. Но даже этих критериев недостаточно для определения правильного вида судопроизводства по отдельным требованиям.

Отсутствие единообразного правоприменения на протяжении длительного времени было характерно, например, для признания прокурорами информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению (далее также – административные дела о признании информации запрещенной). С момента действия административного судопроизводства прокуроры при реализации своих полномочий столкнулись с проблемой правильного выбора надлежащей судебной процедуры – между КАС РФ и ГПК РФ, так как редакция п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ позволяла до 1 октября 2019 г. отказать в принятии заявления, не подлежащего рассмотрению и разрешению судом с нарушением судопроизводства[12 - Редакция п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ до ее корректировки Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 451-ФЗ) позволяла судье отказать в принятии административного искового заявления в случае, когда оно не подлежало рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского судопроизводства // СПС «КонсультантПлюс».] (в настоящее время ст. 16

КАС РФ предусмотрен переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства).

В Определении Судебной коллегии по административным делам[13 - Далее по тексту монографии ссылки на Верховный Суд РФ и иные суды приводятся, по общему правилу, без конкретизации судебных коллегий.] Верховного Суда РФ от 20 апреля 2018 г. № 78-КГ17-101, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июля 2018 г.), была сформирована позиция по делам этой категории, которая в дальнейшем законодательно оформлена в самостоятельной главе раздела IV КАС РФ – гл. 27

, закрепившей особенности производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (особенности участия прокурора по таким административным делам раскрыты в § 3.1 настоящей монографии).

Отсутствие единых подходов в правоприменении в целом характерно для новых категорий дел, по которым практика нарабатывается в условиях пробельности законодательства.

За время действия КАС РФ принято уже более 40 федеральных законов для его корректировки: дополнен нормами, регламентирующими не только особенности производства по новым категориям административных дел (например, об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами[14 - Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов» (далее – Закон № 18-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».]; о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения их жизни[15 - Федеральный закон от 28 июня 2016 г. № 223-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».]; об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису[16 - Федеральный закон от 1 мая 2017 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».]; о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, и о признании информационных материалов экстремистскими[17 - Закон № 451-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».]; о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении[18 - Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 494-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».]), но и новый вид производства (приказное)[19 - Закон № 103-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».], а также предусматривающими электронный документооборот[20 - Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 220-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти» (далее – Закон № 220-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».] и возможность ведения судебного разбирательства посредством систем видеоконференц-связи и веб-конференции либо иных технических средств[21 - Федеральные законы от 30 декабря 2021 г. № 440-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 29 июля 2017 г. № 223-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».], индексацию присужденных денежных сумм[22 - Закон № 349-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».].

Неоднократно положения КАС РФ подвергались оценке Конституционным Судом РФ[23 - См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 марта 2020 № 12-П; от 15 июля 2021 г. № 37-П; от 13 января 2022 г. № 2-П // СПС «КонсультантПлюс».] и совершенствовались благодаря его правовым позициям.

Такое динамичное совершенствование административного судопроизводства не могло не затронуть и процессуальный статус прокурора, определенный в ст. 39 КАС РФ (прокурор в этом кодифицированном акте упоминается 145 раз – в полтора раза чаще, чем в ГПК РФ). Например, уже в 2018 г. ч. 7 названной статьи дополнена указанием, позволившим прокурорам вступать в судебный процесс и давать заключение по административному делу в случаях, предусмотренных не только этим кодексом, но и другими федеральными законами. Одновременно прокурор включен в число лиц, правомочных подать административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях[24 - Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».].

В целом активное применение прокурорами возможностей административного судопроизводства[25 - Вопрос о самостоятельном учете результатов такой работы был поставлен Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации уже в письме от 27 ноябре 2015 г. № 11-16-2015/Ип1063 «О предоставлении статистических данных» и впервые скорректирован с учетом первого опыта правоприменения в его письме от 14 июля 2016 г. № 11-16-2016/Ип7250 «О предоставлении статистических данных» // СПС «КонсультантПлюс».] можно объяснить тем, что соответствующая правоприменительная практика формировалась еще в период рассмотрения таких категорий споров по правилам ГПК РФ. Административным процессом восприняты без каких-либо существенных изменений не только особенности рассмотрения отдельных категорий дел (что является логичным, поскольку уже апробировано практикой), но и процессуальный статус прокурора определен почти так же, как и в гражданском процессе.

Под процессуальным статусом прокурора традиционно[26 - См.: Афанасьева Т.И. О некоторых проблемах правового обеспечения участия прокурора в административном судопроизводстве // Российский судья. 2021. № 8. С. 43–48; Колюка Н.Н., Басов А.В. К вопросу определения процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Серия: Юридические науки. 2019. Т. 5. № 4. С. 173; Егорова Л.Ю. Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном судопроизводстве: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 26; и др.] понимается совокупность предусмотренных законом полномочий, направленных на достижение целей, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) и процессуальным законодательством. Такой статус обусловлен назначением и современным положением прокуратуры в Российской Федерации, определяется не только целями и задачами, но и, конечно, формами участия прокурора в судопроизводстве.

Из текстуального содержания ст. 39 КАС РФ следует, что прокурор реализует предоставленные ему процессуальные полномочия в двух формах[27 - Традиционно учеными эти формы именуются инициативная и обязательная (см., напр.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2017. С. 310–318).] – инициируя обращением в суд административное дело (ч. 1) и вступая в судебный процесс для дачи заключения по административному делу (ч. 7). При этом участие прокурора в административном деле одновременно в двух формах не допускается в силу прямого запрета (на невозможность прокурора выступать в процессе одновременно в двух различных формах ранее уже указывал Конституционный Суд РФ, придя к выводу[28 - Определение Конституционного Суда РФ от 20 июня 2006 г. № 176-О // СПС «КонсультантПлюс».], что иное означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон).

Впрочем, имеются также суждения[29 - См., напр.: Отческая Т.И., Володина Д.В., Отческий И.Е. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел: Курс лекций / Отв. ред. Т.И. Отческая. М., 2023. С. 62.], что прокурор участвует в административном процессе в трех формах: а) обращается в суд с административным иском; б) вступает в процесс и дает заключение по делу; в) приносит представления на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты.

Разумеется, прокурор участвует в рассмотрении административных дел как в первой, так и в последующих инстанциях, а также по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (особенности такой работы прокурора раскрыты в гл. 4 монографии) как следствие продолжения реализации им процессуальных полномочий при инициативной или обязательной форме участия.

Вместе с тем с приведенной точкой зрения о трех формах участия прокурора в административных делах следует согласиться с учетом разъяснений Верховного Суда РФ согласно которым, прокурором может быть принесено кассационное представление в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом[30 - Пункт 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2020 г. № 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» (далее – Постановление № 17) // СПС «КонсультантПлюс».]. Условием вступления прокурора в административный процесс в таких случаях служит нарушение прав тех лиц, которые не участвовали в рассмотрении дела, а необходимость принесения кассационного представления в защиту указанных лиц должна быть мотивирована применительно к требованиям ч. 1 ст. 39 КАС РФ – невозможностью гражданина самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам.

Из буквального толкования этих положений можно сделать вывод о наличии у прокурора права принесения кассационного представления в интересах конкретных лиц на судебный акт по административному делу, не инициированному прокурором и не отнесенному к делам, рассматриваемым с участием прокурора, т.е. такое процессуальное полномочие не ограничено рамками общепризнанных оснований его участия в административном судопроизводстве и может расцениваться как самостоятельная форма вступления в административное дело.

Однако следует обратить внимание на отсутствие аналогичных разъяснений применительно к судам апелляционной инстанции[31 - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 июня 2020 г. № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» (далее – Постановление № 5) // СПС «КонсультантПлюс».], тогда как по гражданским делам прокурор наделен подобными полномочиями и в апелляционной[32 - Пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 июня 2021 г. № 16 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» // СПС «КонсультантПлюс».], и в кассационной[33 - Пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 июня 2021 г. № 17 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» // СПС «КонсультантПлюс».] инстанциях, а такие различия должны быть резонно обоснованы.

На недопустимость создания предпосылок для отступления от принципа правового равенства указал Конституционный Суд РФ, отметив, что право лица на пересмотр несправедливого судебного акта не должно ставится в зависимость лишь от того, по правилам какого судопроизводства разрешено дело[34 - Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2020 г. № 9-П // СПС «КонсультантПлюс».].

В связи с этим представляется целесообразным не только расширить полномочия прокурора по принесению как кассационных, так и апелляционных представлений на состоявшиеся судебные акты по любой категории административных дел в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены судебным актом (в случае обращения к нему таких лиц), но и отразить это полномочие в ст. 39 КАС РФ.

Реализация данного предложения будет способствовать повышению качества правосудия по административным делам. Надо отметить, что в обществе уже сформировался запрос на отстаивание прокуратурой интересов законности при пересмотре судебных актов – по имеющимся данным[35 - Выборочные статистические данные из формы ОЖ «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений» за 2021–2022 гг. (утв. приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 8 июля 2020 г. № 362 // СПС «КонсультантПлюс»).], только в 2022 г. прокурорами разрешено 1997 обращений по вопросам законности и обоснованности судебных постановлений по административным делам, из которых удовлетворено 60 (в 2021 г. – 1465 и 53 соответственно, а ранее отдельный учет этих показателей в статистической отчетности не предусматривался).

От формы участия прокурора в административном деле непосредственно зависит порядок его вступления в процесс, а также объем тех процессуальных прав и обязанностей, которые перечислены в ст. 45 КАС РФ, тогда как его процессуальный статус, на наш взгляд, должен оставаться неизменным.

Отнесение прокурора, как и других субъектов, к группе лиц, участвующих в деле (ст. 37 КАС РФ), обусловлено наличием юридической заинтересованности в исходе дела, которая имеет различный вид и степень интереса у таких субъектов. Между тем выделяют материально-правовую и процессуальную юридическую заинтересованность, а, соответственно, участвующие в деле лица обладают либо материальной и процессуальной заинтересованностью одновременно, либо только процессуальной. В свою очередь, процессуальный интерес порождает для участника тот процессуальный результат, наступления которого он ожидает, вступая в процесс – для истца процессуальный интерес состоит в ожидании судебного решения об удовлетворении заявленных требований, для ответчика – в ожидании решения об отказе в этом, для прокурора – в ожидании такого решения, которое является законным и обоснованным[36 - См.: Викут М.А. Проблема правового регулирования процессуального положения и деятельности сторон в советском гражданском судопроизводстве: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1971. С. 9.].

При этом процессуальная заинтересованность прокурора носит не личный, а исключительно государственно-правовой характер, поэтому Конституционный Суд РФ называет прокурора особым субъектом процессуальных правоотношений[37 - Определения Конституционного Суда РФ от 5 октября 2000 г. № 202-О; от 21 апреля 2005 г. № 193-О // СПС «КонсультантПлюс».]. Такая исключительность статуса прокурора определяется совокупностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры. Задачи прокурора, участвующего в административном деле, также проистекают из общих целей, закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Реализация прокурором предоставленных ему КАС РФ процессуальных прав и исполнение возложенных обязанностей должна способствовать решению поставленных в ст. 3 этого Кодекса задач, среди которых следующие: обеспечение доступности правосудия; защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений; мирное урегулирование споров.

В то же время эти общие задачи административного судопроизводства актуальны для прокурора при любой форме участия.

Диспозиция ст. 37 КАС РФ носит общий характер, поэтому применительно к лицам, участвующим в деле, их процессуальное положение конкретизировано отдельными нормами (определяют фактический объем их процессуальных прав и обязанностей, правильное распределение судом бремени доказывания и т.д.), например:

– для сторон (ст. 38 КАС РФ);

– для взыскателя и должника по административным делам о вынесении судебного приказа (ст. 123

КАС РФ);

– для заинтересованных лиц (лица права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела) (ст. 47 КАС РФ);

– для органов, организаций и лиц, которые обращаются в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц либо привлекаемые к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу (ст. 40 КАС РФ).

Анализ вышеприведенных статей показывает, что прокурор не может быть отнесен ни к одной из перечисленных групп процессуальных участников и это порождает дискуссии о его местоположении среди них. В юридической литературе нет единства по вопросу процессуального статуса прокурора. Некоторые ученые считают, что прокурор, обратившийся с административным иском в суд, является в процессе стороной особого рода, и обосновывают свое мнение тем, что административный иск всегда предполагает наличие административного истца и административного ответчика[38 - См., напр.: Винокуров А.Ю. О некоторых вопросах участия прокурора в административном судопроизводстве // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 178.]. Другим исследователям прокурор в административном судопроизводстве видится стороной только в процессуальном смысле (процессуальным истцом), поскольку он не имеет своего материального интереса при рассмотрении дела, материально-правовые последствия решения суда на него не распространяются[39 - См., напр.: Участие прокурора в административном судопроизводстве: правовое регулирование и правоприменительная практика: пособие / Ю.Г. Насонов и др.; Генеральная прокуратура Российской Федерации; Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2017. С. 17.]. Полагаем, для полноты анализа следует иметь в виду и позиции, высказанные по вопросу определения статуса прокурора в гражданском процессе:

1) прокурор всегда является представителем государства, выступающим в защиту закона, и не может рассматриваться ни в качестве стороны, ни в качестве процессуального истца, ни в качестве особого рода представителя истца[40 - См.: Чечот Д.М. Участники гражданского процесса // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 225–226.];

2) прокурор в судопроизводстве является самостоятельным истцом и стороной в деле, действующей от имени и в интересах государства[41 - См.: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 143.];

3) прокурор должен быть исключен даже из состава лиц, участвующих в деле, ввиду его особого правового статуса, с учетом которого его правовое положение должно быть закреплено только в отдельной самостоятельной норме права[42 - См.: Казарина Т.Н. Прокурор как субъект цивилистических процессуальных правоотношений в контексте унификации процессуального законодательства Российской Федерации // Российский судья. 2021. № 2. С. 6.];

4) статус прокурора носит сложный комплексный характер, элементы статуса представителя государства сочетаются с элементами статуса истца[43 - См.: Иванов А.Л. Защита прокурором прав и законных интересов граждан в российском гражданском судопроизводстве: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 26.].

Отсутствие единообразного понимания процессуального положения прокурора в административном судопроизводстве демонстрирует и законодатель. Так, в ч. 2 ст. 38 КАС РФ его статус в административном процессе трактуется двояко в зависимости от субъекта зашиты – если прокурор обратился в суд за защитой частного интереса, то административным истцом остается то лицо, в интересах которого подано заявление, а если затрагиваются публичные интересы, то прокурор становится административным истцом.

Отдельные авторы[44 - См.: Павлова М.С. Законные и публичные интересы в административном судопроизводстве в России: проблемы толкования // Сравнительное конституционное обозрение. 2022. № 5. С. 63–77.] не соглашаются с такой юридической конструкцией, полагая, что публичные интересы неразрывно связаны с частным интересом, нарушение которого ведет к неблагоприятным последствиям и для публично-правовых образований и для общества в целом. Другие ученые[45 - См.: Опалев Р.О. К вопросу о единстве и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. № 9. С. 56–60.] видят причину такого подхода в использовании понятийного аппарата гражданско-процессуальной отрасли права без должного их переосмысления применительно к теории административного судопроизводства. Но практически все процессуалисты отмечают крайне неудачное изложение вышеприведенной нормы, в которой законодателем не дано определение административного истца, а реализован более легкий путь – «перечисление всех возможных случаев»[46 - Алехина С.А. К вопросу о правоспособности публично-правовых образований в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 5. С. 3–10.].

Кроме того, на наш взгляд, ч. 2 ст. 38 КАС РФ не учитывает того обстоятельства, что прокурор, обратившийся в интересах гражданина, также реализует предоставленные ему публичные функции, наличие которых возлагает на прокурора, обратившегося с административным иском, дополнительную обязанность – направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом (ч. 7 ст. 125 КАС РФ).

Таким образом, системный анализ взаимосвязанных положений ст. 37, 38 и 39 КАС РФ позволяет сделать вывод, что участвующий в целях реализации своих полномочий прокурор в административном деле имеет единый процессуальный статус – прокурора, это позволяет провести различия от его участия в защиту интересов органов и организаций прокуратуры (особенности раскрыты в гл. 5 настоящей монографии). Такой вывод подтверждается и положениями ч. 1 ст. 149 КАС РФ, согласно которой после открытия судебного заседания и проверки явки участников процесса, председательствующий объявляет состав суда и сообщает, кто участвует в судебном заседании в качестве прокурора.

При этом следует учитывать, что применяемое в процессуальном законодательстве наименование «прокурор» – это обобщающее понятие (как это указано в абз. 2 ст. 54 Закона о прокуратуре) – Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, его заместители, их помощники по особым поручениям, все нижестоящие прокуроры как руководители органа прокуратуры соответствующего уровня, их заместители, старшие помощники и помощники прокуроров, а также старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов), действующие в пределах своей компетенции.

Обращение прокурора в суд с административным иском – это не только способ реагирования на выявленные правонарушения, но и защита нарушенных прав и свобод гражданина, а также интересов общества или государства (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре). Именно поэтому субъектами такой защиты выступают: граждане, неопределенный круг лиц и публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования).

Классифицировать этот круг лиц возможно:

1. По характеру защищаемого интереса: