Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)

– о назначении местного референдума (ч. 8 ст. 239);

– об оспаривании решения о проведении местного референдума, решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 239);

– об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов (ч. 11 ст. 239);

– об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума (ч. 15 ст. 239);

– о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд (ч. 4 ст. 270).

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи в соответствии с правилами субординации в рамках системы прокуратуры Российской Федерации обращение в суд соответствующего звена судебной системы возможно только прокурором определенного уровня.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи административное исковое заявление прокурора должно соответствовать специальным требованиям. В частности, в ч. 6 ст. 125 КАС установлено, что в случае обращения прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в административном исковом заявлении также должны быть указаны причины, исключающие возможность предъявления административного искового заявления самим гражданином. Об этом могут свидетельствовать возраст, состояние здоровья (наличие группы инвалидности), недееспособность лица и т.д. Наличие указанных обстоятельств будет оцениваться судьей при решении вопроса о возбуждении административного дела.

4. Согласно сложившемуся в доктрине толкованию прокурор является особым истцом, поскольку не является субъектом спорного материального правоотношения, а обращается в суд в чужом или публичном интересе. Следовательно, прокурора правильнее характеризовать как процессуального истца, разграничивая понятие стороны в процессуальном и материально-правовом смысле[22 - См.: Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 295.].

Поэтому согласно ч. 4 комментируемой статьи прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска. Однако прокурор не имеет права на заключение соглашения о примирении, он освобожден от обязанности по уплате судебных расходов. Кроме того, согласно ч. 5 и 6 комментируемой статьи отказ прокурора от поданного им административного иска не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Решение вопроса о прекращении производства по делу или продолжении судебного разбирательства в соответствии с ч. 5 и 6 комментируемой статьи зависит от самой стороны в материально-правовом смысле, в интересах которой и был предъявлен административный иск прокурором, а также от оценки судом степени общественной значимости и отсутствия нарушения закона таким отказом прокурора от его иска.

По этой же логике к прокурору не может быть предъявлено встречное административное исковое заявление (ст. 131 КАС). Хотя об этом прямо не сказано в законе, такое решение данного вопроса связано с особым статусом прокурора как стороны в процессуальном смысле и основано на практике применения норм ГПК и АПК об участии прокурора в гражданском и арбитражном процессах.

5. Второй формой участия в административном деле прокурора является вступление в уже начатый по инициативе других лиц процесс с целью дачи заключения. Использование данного полномочия прокурором по его инициативе невозможно, поскольку согласно ч. 7 комментируемой статьи прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных КАС.

Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления, поскольку в таком случае он выступает в качестве административного истца и его процессуальный статус определяется иначе.

В КАС определен ряд оснований для дачи заключения прокурором, например:

– административное дело о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 3 ст. 268);

– административное дело по вопросу, связанному с административным надзором (ч. 3 ст. 272);

– административное дело о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке (ч. 3 ст. 277);

– административное дело о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280).

Хотя неявка в судебное заседание прокурора не является препятствием для рассмотрения и разрешения административного дела, такие случаи должны носить исключительный характер в силу установленной законом обязательности участия прокурора для защиты публичных интересов.

Статья 40. Обращение в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц

1. В случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим Кодексом и другими федеральными законами, государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов.

2. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.

3. Общественное объединение может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.

4. Административное исковое заявление, поданное на основании части 1, 2 или 3 настоящей статьи, должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 125 настоящего Кодекса.

5. Органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного в интересах гражданина административного иска.

6. В случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае, если отказ от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.

7. В случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, в интересах которого было подано соответствующее исковое заявление, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит о том, что он поддерживает административный иск. В случае отказа указанных гражданина, представителя или законного представителя поддержать административный иск суд принимает отказ органов, организаций и граждан, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

1. Комментируемая статья предусматривает право разных лиц на обращение в суд в порядке административного судопроизводства в защиту «чужих» интересов.

В качестве лиц, которые обладают правом на обращение в суд в защиту «чужих» интересов, названы государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, органы, организации, включая общественные объединения, и граждане.

При этом каждая группа субъектов вправе обратиться в суд в защиту прав и интересов других лиц, членов объединения, неопределенного круга лиц или публичных интересов. Комментируемая статья КАС, как и ст. 53 АПК (в отличие от ст. 47 ГПК), не предусматривает такой формы участия государственных органов и органов местного самоуправления, как дача заключения по делу.

В отличие от участия прокурора обращение всех лиц, перечисленных в комментируемой статье, в защиту «чужих» интересов возможно только в случаях, предусмотренных федеральными конституционными и (или) федеральными законами. Субъекты, названные в данной статье, не наделены полномочием по обращению в суд только исходя из выявленной ими необходимости защиты «чужих» интересов. Обязательным условием является наделение их законом правом на обращение в суд в порядке административного судопроизводства. В этом смысле основания, указанные в рассматриваемой статье, носят бланкетный характер, поскольку необходимо правовое основание иска в виде наделения истца правом на обращение в суд в защиту «чужих» интересов.

2. В ч. 1 комментируемой статьи предусмотрено право государственных органов, должностных лиц, уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней на обращение в суд в порядке административного судопроизводства в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц либо публичных интересов.

Защита прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц предполагает отсутствие конкретного выгодоприобретателя по иску и будущему судебному решению, поскольку защищается потенциально большой круг лиц, оказавшихся в одинаковой юридико-фактической ситуации, например лиц, права которых нарушены изданием не соответствующего закону акта органа местного самоуправления. Таким образом, иском о защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц защищается только их общий интерес, интересы отдельных лиц должны защищаться с помощью отдельных исков каждого гражданина, входящего в неопределенный круг лиц.

При обращении в защиту публичных интересов государственные органы, должностные лица, уполномоченные по правам человека разного уровня реализуют свою компетенцию и полномочия. При этом обратившиеся в суд лица не являются непосредственными выгодоприобретателями по решению суда, поскольку предъявленный ими административный иск направлен на защиту публичных интересов. Однако защита публичных интересов вполне может совпасть с защитой интересов конкретного истца как участника спорного материального правоотношения (который и будет в данном случае выгодоприобретателем в случае удовлетворения иска), однако для данных лиц предъявление иска может быть обусловлено только защитой публичных интересов.

Понятие публичного интереса является оценочным, но не тождественным понятию публичного права. Речь идет о защите публичного интереса, выражающегося в необходимости защиты интересов всего общества, определенных групп граждан и организаций исходя из различных признаков – территории, места проживания, рода занятий и т.д.

Например, согласно ч. 1 ст. 286 КАС органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, другие органы, наделенные в соответствии с федеральным законом функциями контроля за уплатой обязательных платежей, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о взыскании с физических лиц денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций, если у этих лиц имеется задолженность по обязательным платежам, требование контрольного органа об уплате взыскиваемой денежной суммы не исполнено в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты денежной суммы и федеральным законом не предусмотрен иной порядок взыскания обязательных платежей и санкций.

В данном случае защищаются публичные интересы всего общества, связанные с необходимостью исполнения налогового законодательства и принуждением к исполнению обязанностей по уплате платежей и санкций.

3. Согласно ч. 2 комментируемой статьи в случаях, предусмотренных КАС и другими федеральными законами, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Право организаций и граждан на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц может быть реализовано при наличии специального указания в федеральных законах, но без специального уполномочения со стороны лиц, в интересах которых подается административный иск.

Такой порядок связан с тем, что в силу принципа диспозитивности правом на обращение в суд обладают только сами заинтересованные лица, а иные лица – только в случаях, предусмотренных КАС (ч. 1 ст. 4 КАС). Поэтому согласно ч. 2 ст. 128 КАС в принятии административного искового заявления будет отказано, если оно подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

4. В отношении административных исков общественных объединений в ч. 3 комментируемой статьи установлены два ограничения. Общественные объединения могут обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов, во-первых, только в отношении всех членов этого общественного объединения и, во-вторых, также только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Поэтому общественное объединение не вправе предъявить административный иск в защиту интересов части членов объединения либо в отношении лиц, которые не являются его членами.

5. Согласно ч. 4 комментируемой статьи административное исковое заявление субъектов, указанных в ч. 1–3 данной статьи, должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 6 ст. 125 КАС. В частности, для указанных субъектов нет требования об указании в исковом заявлении сведений о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, если данный порядок установлен федеральным законом, а также сведений о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась.

В остальном ведение дела в суде происходит по общим правилам КАС с учетом особенностей, установленных в ч. 5–7 комментируемой статьи. На заявителя возлагается бремя доказывания заявленных требований. Лицо, предъявившее административное исковое заявление, несет обязанности и пользуется правами истца. Отказ административного истца из числа лиц, указанных в ч. 1–3 комментируемой статьи, от предъявленного им административного иска не всегда влечет окончание рассмотрения дела, поскольку в делах о защите прав, свобод и законных интересов других лиц фактически два истца – истец в процессуальном смысле, возбудивший дело, и истец в материально-правовом смысле, чьи интересы защищаются в суде, так как именно он и является субъектом спорного материального правоотношения.

Статья 41. Участие в административном деле нескольких административных истцов или нескольких административных ответчиков

1. Административное исковое заявление может быть подано в суд совместно несколькими административными истцами или к нескольким административным ответчикам (процессуальное соучастие).

2. Процессуальное соучастие допускается, если:

1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков;

2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;

3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.

3. Каждый из административных истцов или административных ответчиков по отношению к другой стороне выступает в судебном процессе самостоятельно. Соучастники могут поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (административных соистцов или административных соответчиков).

4. Административные соистцы могут вступить в административное дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу.

5. В случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.