Настольная книга судебного пристава-исполнителя

Учитывая, что предупреждение конфликта интересов является мерой профилактики коррупционного правонарушения, практичной мерой может выступать предупреждение служащего о недопустимости осуществления с его стороны тех или иных действий, которые могут способствовать возникновению или развитию конфликта интересов. Такие действия могут быть выражены в различной форме (устной беседы, получения письменного объяснения или разъяснения правовых последствий существующего конфликта интересов для служащего). В некоторых случаях действенным будет и установление для служащего прямого запрета определенного поведения.

Представитель нанимателя может принять и более жесткие меры с учетом конкретной ситуации. Согласно ч. 4 ст. 11 Закона о противодействии коррупции процесс урегулирования конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего (работника), являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Аналогичная норма содержится и в ч. 3.1 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является служащий (работник), осуществляются путем отвода или самоотвода указанного лица в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ (ч. 5 ст. 11 Закона о противодействии коррупции). Процедура отвода или самоотвода служащего (работника) законодательно урегулирована в недостаточной мере. Представляется, что применительно к ситуации конфликта интересов в целом представитель нанимателя (работодателя) имеет право инициировать отвод или принять самоотвод служащего (работника) по аналогии с процессуальным законодательством РФ. Вместе с тем порядок специального отвода или самоотвода применительно к разрешению конфликта интересов в действующем законодательстве определен в ст. 63 Закона об исполнительном производстве, устанавливающей процедуру отвода (самоотвода) судебного пристава-исполнителя.

Соблюдение требований, касающихся фактического свидетельства об отказе государственного служащего от выгоды, следует рассматривать с учетом ситуации, складывающейся в каждом конкретном случае. Следует иметь в виду, что отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, как способ предотвращения и урегулирования конфликта возможен в случае, если указанная выгода носит одномоментный характер. Данный способ может эффективно применяться только при наличии добровольного волеизъявления служащего на совершение отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Его реализация осуществляется посредством представления служащим в письменной форме на имя представителя нанимателя (работодателя) и непосредственного руководителя обязательства воздержаться от совершения определенных действий или возврата полученного имущества, денег, определенных привилегий, если выгода уже получена.

Если сторона конфликта интересов владеет ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), она обязана в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ей ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством (ч. 7 ст. 11 Закона о противодействии коррупции).

Практика применения данной нормы свидетельствует о том, что передача ценных бумаг, акций осуществляется, как правило, родственникам служащего (работника), что не позволяет утверждать о достижении целей правового регулирования в этой части. Незаинтересованность в использовании должностного или служебного положения для управления активами может быть достигнута только в том случае, когда такие активы будут переданы в управление независимому доверительному управляющему. Вместе с тем следует констатировать, что механизмы передачи ценных бумаг незаинтересованным, не аффилированным лицам в настоящее время не отработаны в должной мере, уровень доверия к ним как управляющим также невысок.

В части ответственности за несоблюдение требований к урегулированию конфликта интересов законодательством используется принцип симметричности: если основанием для увольнения служащего (работника) в связи с утратой доверия является невыполнение им требований по урегулированию конфликта интересов, то аналогичные последствия наступают и для представителя нанимателя. Согласно ч. 4.1 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе «непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы».

Конфликт интересов рассматривается как ранняя стадия предупреждения коррупционных проявлений, имеющих характер гражданско-правового деликта, административного правонарушения или дисциплинарного проступка. Предотвращению возможности появления конфликта интересов призваны способствовать комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее – комиссии). Создание и порядок деятельности комиссий предусмотрены Законом о государственной гражданской службе и указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821.

В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемых органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов.

Порядок формирования и организации работы соответствующих ведомственных комиссий утвержден приказом ФССП России от 6 октября 2015 г. № 477 «Об утверждении Положения о Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой судебных приставов, и урегулированию конфликта интересов»[166 - СПС «КонсультантПлюс».], а также приказом ФССП России от 24 мая 2011 г. № 239 «Об утверждении порядка формирования и деятельности Комиссии территориального органа ФССП России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»[167 - Там же.]. В состав таких комиссий по решению руководителя территориального органа ФССП России могут быть включены представители общественной организации ветеранов, созданной в территориальном органе ФССП России, профкома территориального органа ФССП России (по согласованию).

Основной задачей комиссий является содействие руководству ФССП России в обеспечении соблюдения федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной службы судебных приставов и иными работниками обязанностей по соблюдению требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.

В целом в предмет комиссионного рассмотрения входят различные вопросы, касающиеся соблюдения требований к службе, трудовой занятости государственного служащего после увольнения с государственной службы в коммерческой или некоммерческой организации либо выполнению работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности.

Самостоятельную сферу интересов комиссии образует исследование достоверности (полноты) представленных государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также фактов и причин непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Порядок представления и проверки сведений установлен приказом ФССП России от 12 ноября 2015 г. № 527 «Об утверждении Порядка представления гражданами Российской Федерации, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы в Федеральной службе судебных приставов, и федеральными государственными гражданскими служащими, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы в Федеральной службе судебных приставов, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»[168 - СПС «КонсультантПлюс».].

В части, касающейся деятельности по выявлению и урегулированию конфликта интересов, основанием для проведения заседания комиссии является представление директора о проверке достоверности и полноты сведений о несоблюдении государственным служащим (работником) требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.

Самостоятельным основанием для комиссионного рассмотрения является представление директора или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения государственным служащим (работником) требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в ФССП России мер по предупреждению коррупции.

Информация, свидетельствующая о конфликте интересов, представляется в комиссию в письменном виде и содержит: фамилию, имя, отчество гражданского служащего и замещаемую им должность; описание нарушения требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов; данные об источнике информации.

Председатель комиссии при поступлении к нему информации, содержащей основания для проведения заседания комиссии:

а) в трехдневный срок назначает дату заседания комиссии. При этом дата заседания комиссии не может быть назначена позднее семи рабочих дней со дня поступления информации, за исключением случаев, когда материалы о недостоверных сведениях поступили в Управление противодействия коррупции, обеспечения работы с кадрами и вопросов безопасности ФССП России (УПК). В этих случаях заседание комиссии, как правило, проводится не позднее одного месяца со дня истечения срока, установленного для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

б) не позднее чем за два рабочих дня до заседания комиссии организует ознакомление государственного служащего (работника), в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, его представителя, членов комиссии и других лиц, участвующих в заседании комиссии, с информацией, поступившей в УПК, и с результатами ее проверки;

в) рассматривает ходатайства о приглашении на заседание комиссии других гражданских служащих (работников), замещающих должности гражданской службы (должности в подведомственных организациях), специалистов, которые могут дать пояснения по вопросам гражданской службы (трудового законодательства) и вопросам, рассматриваемым комиссией, должностных лиц других государственных органов, представителей заинтересованных организаций, представителя гражданского служащего (работника), в отношении которого комиссией рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, принимает решение об их удовлетворении (об отказе в удовлетворении) и о рассмотрении (об отказе в рассмотрении) в ходе заседания комиссии дополнительных материалов.

Заседание комиссии проводится в присутствии государственного служащего (работника), в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. По итогам рассмотрения вопроса принимается одно из следующих решений:

а) установить, что государственный служащий (работник) требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов соблюдал;

б) установить, что государственный служащий (работник) требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов не соблюдал. В этом случае комиссия рекомендует директору (руководителю организации) указать государственному служащему (работнику) на недопустимость нарушения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо применить к государственному служащему (работнику) конкретную меру ответственности в соответствии с законодательством РФ. Решение комиссии может быть детализировано за счет констатации факта наличия или отсутствия личной заинтересованности лица, которая привела или могла привести к конфликту интересов.

При возможном возникновении конфликта интересов у членов комиссии в связи с рассмотрением вопросов, включенных в повестку дня заседания комиссии, они обязаны до начала заседания заявить об этом. В подобном случае соответствующий член комиссии не принимает участия в рассмотрении указанных вопросов.

Решения комиссии принимаются тайным голосованием (если комиссия не примет иного решения) простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. Они оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в ее заседании. Практически все решения комиссии носят рекомендательный характер, за исключением решения о разрешении или об отказе гражданину в замещении должности в коммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности. Это решение носит обязательный характер. Член комиссии, не согласный с ее решением, вправе в письменном виде изложить свое мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания комиссии и с которым должен быть ознакомлен гражданский служащий.

Следует отметить, что комиссия не рассматривает самостоятельно материалы, в которых содержатся сведения об административных правонарушениях или преступлениях. В случае установления факта совершения гражданским служащим (работником) действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, председатель комиссии передает информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоприменительные органы в трехдневный срок, а при необходимости – немедленно.

С учетом тенденции расширения компетенции комиссии и придания ей статуса органа, контролирующего большинство механизмов, предусмотренных антикоррупционным законодательством, следует поддержать предложения о ее переименовании в «Комиссию по противодействию коррупции в органах государственной власти» и придании всем решениям комиссий статуса обязательных[169 - См.: Чаннов С. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2011. № 5.].

3. Служебная проверка

Служебная проверка представляет собой этап процедуры привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности. Согласно ст. 58 Закона о государственной гражданской службе применению дисциплинарного взыскания должна предшествовать дисциплинарная проверка. Вместе с тем право на служебную проверку имеет и государственный гражданский служащий (п. 14 ч. 1 ст. 14 Закона о государственной гражданской службе).

Нормативно-правовое регулирование процедуры проведения служебной проверки регулируется ст. 59 упомянутого Закона. Содержащиеся в ней правовые нормы могут выступать и в качестве общих правовых механизмов отвода или самоотвода государственного служащего в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов. В соответствии с федеральным законом принят ряд ведомственных правовых актов, детализирующих порядок проведения служебных проверок государственных служащих в отдельных ведомствах. Процессуальные и организационные вопросы служебных проверок (их инициирование, проведение, а также подготовка заключения) в связи с задачами по профилактике правонарушений коррупционной направленности и недопущению их совершения гражданскими служащими ФССП России нашли отражение в Методических рекомендациях по проведению служебных проверок в Федеральной службе судебных приставов и ее территориальных органах[170 - Утверждены ФССП России 20 июня 2011 г. № 12-6 // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2011. № 1 (с послед. изм.).].

В нормативных правовых актах, упоминающих понятие «служебная проверка», не дается его определение. В научной литературе под служебной проверкой понимают процессуальный институт, дающий возможность по его окончании принять установленные законом меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные взыскания) или, напротив, опровергнуть какие-либо сведения, которые порочат честь, достоинство, деловую репутацию служащего (сотрудника)[171 - Овчинников Н.А. Служебная проверка как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности сотрудников органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 53.], либо комплекс действий должностных лиц, уполномоченных на ее проведение, направленный на полное, всестороннее, объективное исследование обстоятельств, имевших место, с внесением предложений об ответственности виновных либо прекращении проверки за отсутствием признаков нарушения, а также осуществление профилактических мер с устранением причин и условий, им способствующих[172 - Сухинин А.В. Служебная проверка. М., 1997. С. 19.].

В целом служебная проверка определяется как административно-правовая процедура, представляющая собой определенный комплекс мероприятий уполномоченных на то должностных лиц по своевременному, всестороннему, полному и объективному сбору и анализу материалов по факту совершения дисциплинарных проступков либо при наличии сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего.

Задачами и одновременно содержанием служебной проверки можно считать поиск ответов на вопросы, которые послужили поводом для проверки и должны быть рассмотрены во время ее проведения: имеется ли факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка, есть ли в нем вина служащего; каковы причины и условия, способствовавшие совершению дисциплинарного проступка; каковы характер и размер вреда, причиненного в результате дисциплинарного проступка; имеются ли обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки (ч. 2 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе).

В административно-правовой доктрине выделяют фактические и правовые основания для назначения служебной проверки. Фактические основания – событие правонарушения (дисциплинарного, нанесения материального ущерба), его наличие, требующее юридической оценки. Правовые основания – нормы права, предусматривающие дисциплинарное правонарушение, устанавливающие материальную ответственность, предписывающие осуществление юридической оценки события или происшествия.

Поводами для назначения служебной проверки признаются:

– непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным назначить служебную проверку, достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;

– поступившие из других государственных органов и общественных объединений материалы, свидетельствующие о наличии события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;

– сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;

– заявление государственного служащего о проведении служебной проверки[173 - См.: Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 14–15.].

В соответствии с ч. 1 ст. 59 указанного Закона служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. Контроль своевременности и соблюдения процедуры служебной проверки осуществляет представитель нанимателя, назначивший проверку (п. 3 ст. 59), а ее проведение поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа (п. 4 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе).

Согласно ч. 5 ст. 59 упомянутого Закона гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в результатах проверки, не может участвовать в ней. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Месячный срок проведения служебной проверки необходимо исчислять со дня регистрации приказа о проведении служебной проверки в отношении гражданского служащего. Сроки проведения служебной проверки не приостанавливаются и не продлеваются.

В соответствии с ч. 8 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

– давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

– обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

– ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

В законе закреплена процедура временного отстранения гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы (ч. 7 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе). Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.

Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. Письменное заключение по результатам служебной проверки приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка (ч. 10 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе), а заверенная копия заключения направляется в подразделение противодействия коррупции и приобщается к материалам служебной проверки[174 - См. Методические рекомендации по проведению служебных проверок в Федеральной службе судебных приставов и ее территориальных органах.].

4. Исключение необоснованного вмешательства в деятельность государственных служащих в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений

Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, введенная ст. 9 Закона о противодействии коррупции, является абсолютным новшеством российского законодательства.