Настольная книга судебного пристава-исполнителя

Такая должностная (служебная) обязанность должна помогать работодателю и правоохранительным органам в пресечении и раскрытии коррупционных правонарушений, одновременно она призвана воздействовать на служащих превентивно. Она способствует не только выявлению коррупционных правонарушений, но и выработке у государственного (муниципального) служащего нетерпимого отношения к проявлениям коррупции. С помощью уведомлений обеспечивается механизм внутреннего самоконтроля служащих, которые предупреждены в рамках требований закона о том, что любые случаи склонения должны обязательно получить огласку и соответствующую форму реагирования. Несмотря на неоднозначное отношение к указанной обязанности в России[175 - См.: Хлонова Н.В. Сообщения о коррупционных правонарушениях: перспективы совершенствования с учетом зарубежного опыта // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. № 1. С. 273–274.], она способствует выявлению коррупционных правонарушений, оказывает реальную помощь правоохранительным органам в борьбе с преступлениями коррупционной направленности.

Невыполнение государственным служащим должностной (служебной) обязанности, каковой выступает обязанность уведомления о склонении к коррупционному поведению, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с российским законодательством (ч. 3 ст. 9 Закона о противодействии коррупции). Данное требование следует рассматривать в сочетании с определяемыми федеральным законодательством о государственной гражданской службе основными обязанностями служащих. В соответствии с положениями ст. 15 Закона о государственной гражданской службе обязанности государственных гражданских служащих в контексте рассматриваемой меры предупреждения коррупции включают: исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению; воздержание от нарушения запретов, которые установлены названным и другими федеральными законами. Сообщение о склонении к коррупционному поведению является одной из обязанностей государственного служащего, и поэтому ее невыполнение рассматривается как нарушение законодательства о государственной службе.

Порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателя). В ФССП России такой порядок установлен приказом от 6 сентября 2010 г. № 410 «Об утверждении Положения о порядке уведомления федеральным государственным гражданским служащим Федеральной службы судебных приставов о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, регистрации такого уведомления и организации проверки содержащихся в уведомлении сведений»[176 - СПС «КонсультантПлюс».].

Следует отметить, что ст. 9 Закона о противодействии коррупции является одной из немногих, не подвергшихся изменениям и дополнениям с момента принятия Закона. Ее нормы распространяются исключительно на государственных и муниципальных служащих, в отличие от положений Закона, касающихся предоставления сведений о доходах, расходах и активах, порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов, однако на практике они подвергаются расширительному толкованию. Так, приказом ФССП России от 30 сентября 2015 г. № 464 был утвержден Порядок уведомления работодателя работниками ФГКУ «Санаторий ФССП России «Зеленая долина» о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов[177 - Там же.], в соответствии с которым на работника санатория возложена обязанность уведомить начальника ФГКУ «Санаторий ФССП России «Зеленая долина» обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка (п. 2).

Такая инициатива представляется чрезмерной и не основанной на законе. Другое дело, что с учетом общей тенденции, связанной с расширением сферы действия Закона о противодействии коррупции, можно внести предложения по дополнению ст. 9 указанием на иных (помимо государственных и муниципальных служащих) лиц, как это сделано применительно к ситуации, связанной с урегулированием конфликта интересов. Подходить к решению этого вопроса нужно крайне осторожно с учетом того, что нормой, обязывающей сообщать о коррупционных правонарушениях, законодатель по сути установил правовую ответственность за недонесение, только ограничил ее случаями, непосредственно затрагивающими государственного и муниципального служащего[178 - См.: Мирошниченко Д.В. Уголовно-правовое воздействие на коррупцию. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 164.].

С особой деликатностью нужно подходить к формированию конкретных способов стимулирования государственных служащих сообщать о фактах склонения их к совершению правонарушений коррупционной направленности. Представляется, что принятие нормативных правовых актов, в которых прямо оговариваются дифференцированные размеры вознаграждения за подобные сообщения и тем более публичное объявление об этом, не вполне соответствует этике служебных отношений и нормам корпоративной морали[179 - См., например, приказ УФССП по Липецкой области от 11 декабря 2014 г. № 693 «Об утверждении порядка стимулирования федеральных государственных гражданских служащих УФССП по Липецкой области, уведомивших представителя нанимателя о попытках склонения их к совершению коррупционных правонарушений, а также государственных гражданских служащих, предоставивших информацию о коррупционных правонарушениях, нарушениях требований к служебному поведению и конфликте интересов» // http://r48.fssprus.ru/files/48/693_20151171458.]. Практика выявила многие сложные аспекты применения ст. 9 Закона о противодействии коррупции. Наиболее трудным является вопрос о понятии коррупционного правонарушения. В самых общих чертах понятие «коррупция» определено в ст. 1 Закона о противодействии коррупции. Для понимания деталей «коррупционного преступления» необходимо обратиться к указанию Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 1 февраля 2016 г. № 65/11/1 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности»[180 - СПС «КонсультантПлюс».] и постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»[181 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 9.].

Непростым представляется соотношение между нормами, содержащимися в ч. 1 и 2 ст. 9 Закона о противодействии коррупции. Согласно ч. 1 обязанностью государственного или муниципального служащего является уведомление представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. В ч. 2 статьи содержится норма, фактически ограничивающая пределы действия ч. 1, поскольку должностной (служебной) обязанностью указанных лиц является «уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка». Следовательно, можно заключить, что все правовые последствия несообщения служащим о «коррупционных предложениях» ограничиваются теми из них, по которым соответствующая проверка не проведена или не проводится. Такое же соотношение вытекает из сравнительного анализа п. 2 и 4 Положения о порядке уведомления федеральным государственным гражданским служащим Федеральной службы судебных приставов о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, регистрации такого уведомления и организации проверки содержащихся в уведомлении сведений.

Определенные сложности возникают в связи с определением адресата уведомления. В частности, возникает как минимум три вопроса: во-первых, требуется ли направлять уведомления помимо представителя работодателя (нанимателя) в обязательном порядке в прокуратуру или иной государственный орган; во-вторых, в какие именно органы помимо прокуратуры можно направлять уведомление; в-третьих, обязательно ли направлять уведомление нанимателю (работодателю), если оно уже направлено в прокуратуру или иной государственный орган?

На основании буквального толкования закона на первые два вопроса следует ответить отрицательно. Части 1, 2 ст. 9 Закона о противодействии коррупции предлагают служащему выбор в части реагирования на предложение коррупционного характера. Адресатом является как представитель работодателя (нанимателя), так и прокуратура либо иной государственный орган. Представляется, что такая позиция законодателем сформулирована исходя из понимания задач противодействия коррупции как вектора государственной политики. Если по тем или иным причинам служащий не доверяет представителю работодателя (нанимателя), он вполне может ограничиться направлением уведомления (заявления) в определенный государственный орган. В таком случае правовые претензии к нему исключены. Государственный служащий – слуга государства, а не ведомства. Поэтому следует категорически отказаться от иных трактовок ситуации, ориентирующих на обязательный характер уведомления нанимателя (работодателя) и альтернативный (информационный) – прокуратуры или иных государственных органов[182 - См.: Шерстобоев О.Н. Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях склонения к коррупционному правонарушению: некоторые проблемы реализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 71–74.]. Вполне понятно, что подзаконные нормативные правовые акты ведомственного характера ориентированы в первую очередь на разъяснение порядка уведомления представителя нанимателя (работодателя), но это отнюдь не означает, что государственный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя обо всех случаях склонения его к совершению коррупционного правонарушения и имеет лишь право одновременно проинформировать органы прокуратуры или иные государственные органы.

К числу государственных органов, которые упомянуты в ст. 9 Закона о противодействии коррупции, следует относить прежде всего правоохранительные органы (МВД России, ФСБ России, Следственный комитет России). Вместе с тем уведомление может быть направлено и в иные государственные органы, которые, по мнению служащего, способны принять действенные меры по предупреждению и пресечению коррупционных правонарушений (Счетная палата РФ, Правительство РФ и Администрация Президента РФ).

При этом оптимальным вариантом развития ситуации при доверии служащего к представителю нанимателя (работодателя) является следующий: руководитель, получивший от подчиненного сведения о склонении последнего к коррупции, должен сообщить об этом прокурору. Развитие событий в таком русле позволит освободить служащих от излишних долженствований при сохранении общей профилактической цели регулирования. Этого вполне достаточно, чтобы «сократить случаи совершения коррупционных преступлений и тем самым минимизировать усилия репрессивной части государственного аппарата»[183 - Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Современное право. 2010. № 11. С. 7.]. Не исключено в таком случае и совместное обращение в государственные, прежде всего правоохранительные, органы.

Имеющие большое значение ведомственные процедурные аспекты, связанные с определением порядка уведомления о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений, перечня сведений, содержащихся в уведомлениях, организацией проверки таких сведений и регистрацией уведомлений, регламентированы отмеченным выше приказом ФССП России от 6 сентября 2010 г. № 410.

Согласно утвержденному этим Приказом Положению уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений подается гражданским служащим лично в произвольной письменной форме или по рекомендуемому образцу не позднее рабочего дня, следующего за днем обращения к гражданскому служащему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. В случае нахождения гражданского служащего в командировке, в отпуске, вне места прохождения гражданской службы он обязан в течение суток с момента прибытия к месту прохождения службы письменно уведомить представителя нанимателя о факте склонения к совершению им коррупционных правонарушений.

Поскольку уведомление – это официальный документ, в нем должны быть отражены сведения о заявителе и его служебном положении в структурном подразделении ФССП России, изложены обстоятельства обращения к нему конкретных лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, описан способ склонения к коррупционным правонарушениям, а также отражена информация об отказе (согласии) принять предложение лица о совершении коррупционных правонарушений и указаны известные сведения о физическом (юридическом) лице, склоняющем к коррупционным правонарушениям.

Адресатом уведомления является представитель нанимателя – директор Федеральной службы судебных приставов – главный судебный пристав РФ (или лицо, его замещающее) или руководитель территориального органа Федеральной службы судебных приставов – главный судебный пристав субъекта РФ. В центральном аппарате ФССП России уведомление подается через отдел информационного обеспечения Управления противодействия коррупции, обеспечения работы с кадрами и вопросов безопасности, в территориальных органах ФССП России – через подразделение противодействия коррупции.

После регистрации уведомления гражданскому служащему выдается талон-уведомление с указанием данных о лице, принявшем уведомление, даты и времени его регистрации. Отказ в регистрации уведомления, а также невыдача талона-уведомления не допускаются. Конфиденциальность полученных сведений обеспечивается структурными подразделениями, осуществляющими прием, регистрацию и рассмотрение уведомления.

По фактам, изложенным в уведомлении, проводится служебная проверка. В соответствии с п. 17 упомянутого Положения по окончании проверки уведомление с приложением материалов проверки представляется отделом информационного обеспечения (подразделением противодействия коррупции) представителю нанимателя для принятия решения о направлении информации в 10-дневный срок с момента регистрации уведомления в органы прокуратуры или другие государственные органы (их территориальные органы). Не исключено в таком случае и совместное обращение в государственные, прежде всего правоохранительные, органы.

Реализация положений, закрепленных в ст. 9 Закона о противодействии коррупции, имеет большое значение в случаях шантажа или насилия, которыми вполне могут сопровождаться предложения об участии в коррупционных схемах. Отказ от поведения коррупционного характера может создавать угрозу жизни, здоровью, чести и достоинству или имуществу служащего или его близких. Следует знать, что гражданский служащий, уведомивший представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы о факте обращения к нему в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, о факте совершения другими гражданскими служащими коррупционных правонарушений, в соответствии с положениями ст. 9 Закона о противодействии коррупции находится под защитой государства. Государственную защиту служащих в связи с сообщением о фактах коррупционных преступлений надлежит обеспечивать в соответствии с положениями ч. 3 ст. 11 УПК РФ, определяющими основания к принятию мер безопасности в уголовном судопроизводстве.

С учетом того, что коррупционные правонарушения – это не только преступления, меры обеспечения безопасности государственных служащих, подвергшихся воздействию с целью склонения их к коррупционным правонарушениям, необходимо определять в соответствии с положениями Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[184 - СПС «КонсультантПлюс».] (далее – Закон о государственной защите судей). В соответствии с п. 4, 9, 13 ст. 2 указанного Закона судебные приставы (дознаватели, судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов, и судебные приставы-исполнители), а также их близкие отнесены к лицам, в отношении которых осуществляется государственная защита.

Порядок уведомления (заявления) в государственные органы следует связывать прежде всего с полномочиями должностных лиц этих правоохранительных органов и служебными обязанностями принять и проверить сообщение о готовящемся преступлении в пределах своей компетенции. Такие полномочия дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа предусмотрены ст. 144 УПК РФ. Заявитель должен знать, что, обращаясь в правоохранительные органы, он фактически передает информацию о совершенном или готовящемся преступлении, и быть готовым выступить в качестве свидетеля по уголовному делу. Оценка действий лиц, склонявших его к поведению коррупционного характера, должна содержать ссылку на норму, установленную в ч. 4 ст. 33 УК РФ, определяющую подстрекательство к преступлению. Согласно сложившейся практике действия лица, склонившего к совершению преступления путем подкупа, угрозы, обещания или иным способом другое лицо, но не сумевшего достичь своей цели, квалифицируются как неудавшееся подстрекательство в совершении конкретного преступления (должностного злоупотребления, получения взятки, должностного подлога и пр.). При этом склонением может быть признано и однократное предложение коррупционного характера.

В заключение следует отметить, что дискуссионным остается вопрос о целесообразности отнесения к обязанностям по государственной службе уведомления государственным служащим о ставших ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей случаях совершения коррупционных правонарушений другими государственными и муниципальными служащими либо непредставлении ими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также обо всех случаях обращения каких-либо лиц к другим государственным и муниципальным служащим в целях склонения их к совершению коррупционных или иных правонарушений. Идея рассматривать неисполнение указанной обязанности в качестве служебного правонарушения не нова, она обсуждалась в период подготовки и в процессе принятия Закона о противодействии коррупции и была в конечном счете отвергнута. Можно констатировать, что с общеправовой точки зрения введение такой обязанности существенно и неоправданно расширило бы сферу ответственности за «недоносительство» и привело бы к значительному ограничению прав государственных и муниципальных служащих. Поэтому законодатель отказался от закрепления данной обязанности, но, вместе с тем предусмотрев возможность государственной защиты тех лиц, которые сообщили о фактах коррупционных правонарушений, совершенных другими лицами, фактически признал за служащими право на такие действия.

Раздел III

Основы исполнительного производства

Глава 1

Принципы исполнительного производства

Принципами права (от лат. principium – основа, начало) именуются общие, стержневые начала, ключевые идеи, пронизывающие все правовые нормы и отражающие сущность права как общественного регулятора.

1. Общие положения

Принципами исполнительного производства являются выраженные в правовых нормах, регулирующих порядок исполнительного производства в РФ, исходные положения, образующие основу всей отрасли исполнительного права, отражающие ее сущность, ключевые начала и идеи, закономерности строения и развития.

С другой стороны, будучи нормативно закрепленными, принципы определяют сущность и содержание правоотношений в сфере исполнительного производства. Между тем необходимо отметить, что далеко не все принципы в установленной сфере деятельности получили свое прямое легальное закрепление.

Такая значимая черта принципа, как нормативность, без сомнения, может проявляться и опосредованно, когда принцип логически, лексически или иным путем выводится из одной (или нескольких) правовой нормы. Однако данное положение создает серьезное неудобство при практическом применении, существенно подрывая его императивность, поскольку сложно требовать четкого исполнения тех принципов, которые явно в законе не выражены и соответственно создают в известной степени возможность для различного толкования и усмотрения судебным приставом-исполнителем.

Принципы имеют не только сугубо теоретическое, но и практическое значение, которое состоит в том, что они должны гарантировать своевременное, правильное и эффективное исполнение юрисдикционных актов, защиту прав участников исполнительного производства и показывать роль государства в регулировании установленной сферы.

Принципы исполнительного производства классифицируются по различным основаниям.

В зависимости от сферы своего действия принято различать: обще-правовые (общие) принципы, межотраслевые принципы, отраслевые (специальные) принципы и принципы отдельных институтов (внутриотраслевые принципы).

Существует и иная классификация, в основе которой лежит форма закрепления принципа. Исходя из этого основания можно выделить: принципы, получившие прямое легальное закрепление в правовом акте; принципы, не получившие прямого легального закрепления, но выводимые из норм или смысла правового акта.

В соответствии с данной классификацией к первой группе принципов можно отнести те общие, исходные начала, которые получили свое закрепление в ст. 4 Закона об исполнительном производстве:

– принцип законности;

– принцип своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения;

– принцип уважения чести и достоинства гражданина;

– принцип неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи;

– принцип соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения.

2. Принцип законности

Данный принцип является общеправовым принципом. Согласно ст. 15 Конституции РФ все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, а также общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры РФ.

Законность представляет собой такое состояние жизни общества, при котором в этом обществе действует качественное, непротиворечивое законодательство, законы уважаются, точно и неуклонно исполняются всеми членами этого общества, а за нарушение требований законодательства с неотвратимостью следуют меры государственного принуждения.

Содержание законности имеет свое преломление в исполнительном производстве.

При этом в объективном смысле исполнительное законодательство должно быть непротиворечивым и иметь стройную систему. В случае возникновения коллизий в сфере исполнительного производства они должны разрешаться исходя из преимущества международного договора над российскими нормами, Конституции РФ над другими законодательными актами, в том числе законами об исполнительном производстве, о судебных приставах, федеральных законов над правовыми актами Правительства РФ.

В субъективном смысле принцип законности предполагает положение, при котором судебный пристав-исполнитель в своей деятельности руководствуется законами, в том числе правильно применяет нормы исполнительного и иных отраслей права. Кроме того, следует отметить, что исходя из принципа законности все акты юрисдикционных органов, вынесенные на территории РФ, должны быть надлежащим образом исполнены. К названным актам относятся исполнительные документы. Таким образом, принцип законности предполагает безусловную обязанность судебного пристава-исполнителя по надлежащему исполнению исполнительных документов.

Кроме того, принцип законности проявляется также в том, что участники исполнительного производства обязаны подчиняться закону и согласовывать свои поступки с действующим законодательством под страхом применения к ним штрафных и иных мер ответственности, содержащихся в санкциях норм исполнительного права.

3. Принцип своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения

Названный принцип означает, что исполнительные действия и меры принудительного исполнения должны быть совершены в установленные сроки. Так, по общему правилу исполнительные действия должны быть исполнены судебным приставом-исполнителем в двухмесячный срок со дня возбуждения исполнительного производства.

Важное значение в уяснении сути названного двухмесячного срока имеют правовые позиции Верховного Суда РФ. Так, в соответствии с п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»[185 - Российская газета. 2015. 30 ноября. № 6841(270).] неисполнение требований исполнительного документа в срок, предусмотренный Законом об исполнительном производстве, само по себе не может служить основанием для вывода о допущенном судебным приставом-исполнителем незаконном бездействии. При этом бездействие судебного пристава-исполнителя может быть признано незаконным, если он имел возможность совершить необходимые исполнительные действия и применить необходимые меры принудительного исполнения, направленные на полное, правильное и своевременное исполнение требований исполнительного документа в установленный законом срок, однако не сделал этого, чем нарушил права и законные интересы стороны исполнительного производства. Например, незаконным может быть признано бездействие судебного пристава-исполнителя, установившего отсутствие у должника каких-либо денежных средств, но не совершившего всех необходимых исполнительных действий по выявлению другого имущества должника, на которое могло быть обращено взыскание, в целях исполнения исполнительного документа (в частности, не направил запросы в налоговые органы, в органы, осуществляющие государственную регистрацию имущества и (или) прав на него, и т.д.).