Экономические и социальные проблемы России №2 / 2015

Поэтому стоит согласиться, что «сколько бы значительными ни были результаты, полученные в осмыслении информационной (телекоммуникационной, цифровой, сетевой и т.п.) революции академическим сообществом, концепция информационного общества оказалась в фокусе внимания как мировой общественности, так и политиков только после своеобразной “политической отмашки”, инициированной США и поддержанной ЕС» [Паршин П., 2009, с. 4–6]. Основными эпизодами этого процесса стали:

1. Принятие в США в 1991 г. закона, известного как High Performance Computing and Communication Act, а также публикация в 1993 г. Меморандума У.Дж. Клинтона и А. Гора «Технология экономического роста Америки. Новое направление, которое предстоит создать» и принятие «Плана действия администрации США в области национальной информационной инфраструктуры». Эти документы положили начало созданию новой информационной инфраструктуры, в том числе высокоскоростных сетей – «цифровой магистрали» (digital highway) и «супермагистрали» (superhighway) [Черный Ю. Ю, 2014, с. 50].

2. Публикация в 1994 г. доклада «Европа и глобальное информационное общество. Рекомендации Европейскому совету», а также разработка конкретного плана действий для объединенной Европы по построению информационного общества – «Европейский путь в информационное общество: план действий», которые были подготовлены экспертными группами под руководством комиссара ЕС М. Бангманна [Черный Ю.Ю., 2014, с. 51].

В дальнейшем концепция информационного общества получила признание на международном уровне. В 2000 г. на саммите «Большой восьмерки», проходившем на о. Окинава (Япония), была принята Хартия глобального информационного общества. В ее первой статье зафиксировано, что «информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействия касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества» [Окинавская Хартия.., 2000].

В 2002 г. начала действовать программа ЮНЕСКО «Информация для всех», целью которой является содействие внедрению ИКТ в социальных сферах. Всемирный банк начал участвовать в финансировании проектов построения информационного общества.

Наконец, под эгидой ООН была проведена Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества (WSIS или ВВИУО, в два этапа: в 2003 г. – в Женеве, в 2005 г. – в Тунисе), по итогам которой был принят целый ряд важных документов («Декларация принципов. Построение информационного общества – глобальная задача в новом тысячелетии» и «План действий», Женева, 2003; «Тунисская программа для информационного общества» и «Тунисское обязательство», Тунис, 2005), очертивших некоторые рамки глобального информационного порядка [Черный Ю.Ю., 2014, с. 54]. В 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 17 мая Международным днем информационного общества (резолюция A/RES/60/252).

В настоящее время во многих странах мира приняты и реализуются национальные программы развития информационного общества, базирующиеся на определенных универсальных принципах, в том числе [Вершинская О.Н., 1999, с. 53]:

– содействие развитию конкуренции в области телекоммуникаций;

– поощрение частных капиталовложений в развитие информационной инфраструктуры;

– разработка гибкого, способного к адаптации законодательства в сфере информатизации;

– обеспечение открытого доступа к информационным сетям;

– содействие предоставлению гражданам эффективных и доступных информационных услуг.

Были введены международные измерения достижений в развитии различных составляющих информационного общества. В общем виде они оцениваются по уровню распространения ИКТ и уровню готовности к их использованию в бизнесе, домохозяйствах, государственном управлении. К наиболее авторитетным относятся измерения ООН (составляет рейтинг развития электронного правительства – E-government development rank); Международного союза электросвязи (МСЭ или International Telecommunication Union – ITU – специализированного подразделения ООН, которое рассчитывает Индекс развития ИКТ – ICT Development Index или IDI); Всемирного экономического форума (рассчитывает Индекс сетевой готовности – Networked Readiness Index)[17 - Кроме того, Всемирный банк с 2000 г. определял Индекс экономики знаний – Knowledge Economy Index или KEI. Но после 2012 г. его расчеты, очевидно, не проводились, так как последняя публикация датируется 2013 г.]. В последние годы лидерами в данных направлениях признаются Ю. Корея, Сингапур, Скандинавские страны, Австралия и Новая Зеландия, Франция, Великобритания, Нидерланды, Дания, США и Япония. Россия последовательно улучшает свои показатели, но пока занимает (в лучшем случае) место в третьем десятке стран [Аксенов А., 2014; Всемирный экономический форум.., 2015; E-Government.., 2014; Measuring.., 2014].

Однако вскоре выяснилось, что каждая страна реализует определенные на глобальном и транснациональном уровнях принципы по-разному. Более того, происходит «национализация» самого Интернета, в том числе за счет расширения его «незападного» сектора (Рунета, Узнета, Казнета и т.д.). «Национальные участки единого информационного пространства носят культурно-обусловленный характер и связаны с ментальностью, системой ценностей и мировоззрением носителей конкретного языка» [Авдеев И.А., 2014, с. 41]. Таким образом, универсальные, казалось бы, принципы и идеи преобразуются на национальных уровнях, что позволяет сохранить разнообразие как источник развития социума.

Соответственно, исследователи стали выделять национальные модели построения информационного общества. Например, модель «Силиконовой долины» (США), сингапурскую и финскую модели [Кастельс М., Химанен П., 2002]. Или западную модель (подразделяющуюся на континентальную и англо-американскую) и восточные модели (в том числе японскую, китайскую, индийскую, развивающихся государств Юго-Восточной Азии) [Вершинская О.Н., 1999]. Было признано, что успешность внедряемых принципов зависит от того, насколько они отвечают базовым ценностям того или иного сообщества.

Социализация идеи (достигается тогда, когда продукты массовой ее реализации становятся привычными и необходимыми компонентами образа жизни) [Соколов А.В., 2012, с. 36]. Представляется, что в настоящее время мы находимся именно на этой стадии. В докладе Генеральной Ассамблеи ООН от 16 мая 2011 г. доступ к сети Интернет уже отнесен к базовым (или неотъемлемым) правам человека. Ограничение доступа к сети Интернет и распространению информации признано нарушением основных прав человека.

Скоро персональные компьютеры, Интернет и связанные с ними ИКТ станут таким же обыденным явлением, каким в XX в. стали электрические приборы. Хотя хозяйственные системы еще долгое время будут представлять собой смесь из разных используемых технологий. Но, по некоторым оценкам, превышение количества постоянных пользователей сети Интернет – 20% от численности населения, может служить пороговым значением для того, чтобы считать страну перешедшей к современному информационному обществу.

В развитых странах доступ в Интернет уже имеют 78% домашних хозяйств, тогда как в развивающихся странах этот показатель составляет 31%, а в 48 странах, отнесенных ООН к числу наименее развитых, – всего 5%. Использование Интернета стабильно растет, в том числе в 2014 г. на 6,6% в мировом масштабе (3,3% в развитых странах и 8,7% в развивающемся мире). В конце 2014 г. к Глобальной сети будут подключены 44% домашних хозяйств [Measuring the information.., 2014, с. 25, 29]. Однако главные преобразования следует ждать уже в недалеком будущем, когда произойдет смена поколений и в активной (экономической и политической) деятельности будут участвовать преимущественно «цифровые аборигены» (т.е. те, кто начал пользоваться ИКТ с 12 лет) и «поколение Next» (те, кто с детства привык пользоваться современными ИКТ).

Ожидается, что количественные изменения (в том числе расширение информационно-коммуникационной инфраструктуры, увеличение количества пользователей ИКТ, проникновение ИКТ в различные виды деятельности и т.д.) приведут к качественным трансформациям общества. В том числе к следующим [Алдошенко Е.В., 2014, с. 20; Литвак Н.В., 2008]: 1) преобразованию структуры общества и формированию нового авангардного социального класса – интеллектуалов, которые постепенно «забирают пальму первенства» у традиционной собственнической буржуазии; 2) превращению информации, знания в основной экономический товар, продукцию, определенный эквивалент денег, позволяющий обладание информацией быстро трансформировать в материальное богатство; 3) революционным преобразованиям в самой системе управления государством и обществом – организации электронных или виртуальных органов власти и управления.

Относительно первых двух позиций прогресс пока сомнителен. Хотя в последнее время всё больше распространяются представления о переходе к «обществу знания» («обществу, основанному на знании»), в котором на первый план выходит развитие социальной сферы (образования, науки, здравоохранения) и использование творческого потенциала людей. Но, например, А.И. Ракитов еще в начале 1990-х годов рассматривал идею общества, основанного на знании, в качестве усиленной версии информационного общества [Ракитов А.И., 1991, с. 31]. А «многие из отечественных исследователей склонны придерживаться гибкого подхода, при котором представления об информационном обществе плавно “перетекают” в рассуждения об обществе знаний» [Ефременко Д.В., 2010, с. 77]. Одни считают, что движение от машинного «информационного общества» к ориентированному на развитие человека «обществу знания» в перспективе позволяет вернуть информационным процессам гуманистическое измерение [Черный Ю.Ю., 2014, с. 57]. Другие напоминают о «революционизирующей роли знания, которое плохо приспособлено к тому, чтобы служить товаром и находится в частной собственности», что ведет к росту неустойчивости и рискованности современного общественного устройства [Ефременко Д.В., 2010, с. 96]. Некоторые специалисты предлагают рассматривать концепцию информационного общества лишь как гипотезу / миф о будущем постиндустриальном обществе, основанном на информационных процессах. А другие считают информационное общество реальностью и пытаются найти эмпирические подтверждения этому.

Так, Дж.Б. Рул и Я. Безен искали связь между ростом расходов на патентование, образование, исследования и разработки, развитие инфраструктуры и показателями экономического роста в США в период с 1954 по 2001 г. Но они не получили убедительных подтверждений связи между ростом инвестиций в эти сферы и ответным повышением производительности труда. Проведенный Дж.Б. Рулом и Я. Безен анализ показал, что информатизация способствовала экономическому росту в период с 1954 по 2001 г., но не оказала существенного влияния на повышение производительности труда. Какого-то перелома, свидетельствующего об изменении качества экономики или общества в связи с информатизацией, на рубеже 1970-х годов отмечено не было [Рул Дж.Б., Безен Я., 2010, с. 175]. Напротив, по данным Е.Н. Клочковой и О.В. Леденевой, с 2000 по 2012 г. вклад информационных технологий в рост ВВП развитых стран составил в среднем 20–40%, причем именно они определяют 70–80% положительной динамики совокупной факторной производительности. В России этот показатель составляет 2,9%. Ежегодный темп роста (глобальных) расходов на информационные технологии составляет 5–6% [Клочкова Е.Н., Леденева О.В., 2014, с. 49].

Теоретические дискуссии о направлении современных социальных трансформаций продолжаются. При этом на практике активно идет процесс реорганизации государственного управления на основе внедрения новых ИКТ. И можно говорить о заметных сдвигах в этом направлении.

Изменение подходов к организации государственного управления в конце XX – начале XXI в

В начале ХХ в. в организации государственного управления господствовала рационально-бюрократическая теория. Ее основные положения были сформулированы независимо М. Вебером и В. Вильсоном и включали в себя следующее [Соболев Н.А., 2014, с. 33]:

– профессиональный характер службы (предпочтение отдается работникам, получившим специальное образование и имеющим опыт государственной службы);

– «обезличенный» характер службы (полномочиями обладает не личность, а должность, которую данная личность замещает);

– «формальный» характер управления (регламентированная деятельность на основе закрепленных в правовых актах процедур);

– способ организации системы управления – иерархичный, вертикально интегрированный, с четким разграничением полномочий и соподчиненностью органов и должностных лиц;

– способ управления – прямой (административный), с акцентом на государственный контроль;

– подбор и продвижение кадров по карьерной лестнице на основе системы заслуг и достоинств.

Следует отметить, что именно практика управления, используемая в Германии и в США в конце XIX в., явилась эмпирической базой для формирования этой теории. При этом между веберовским и вильсоновским взглядом на государственное управление существовали значительные различия, прежде всего, в начальных условиях и в плане отношения авторов к государственному аппарату, который они описывали. Однако у М. Вебера и В. Вильсона был один предшественник – Г.В.Ф. Гегель, – труды которого (в том числе взгляды на государство и на отношения между государством и гражданами) прямо или косвенно послужили основой для сформулированных ими принципов [Соболев Н.А., 2014, с. 34].

Однако уже во второй половине XX в. в системе государственного управления многих стран обозначился ряд негативных явлений, обусловленных низкой эффективностью бюрократической организации и выразившихся в снижении доверия населения к системе управления. Данная ситуация получила название «кризис бюрократического государства» [Оболонский А.В., 2012, с. 12–32]. По мере его осознания появились новые подходы к организации государственного управления, которые включали изменение взглядов на государство и переход к концепции New Public Management (NPM), а также внедрение новых ИКТ в систему государственного управления.

Возникновение концепции NPM принято относить к 70-м годам ХХ в., а ее истоки – к теории общественного выбора в целом и трудам У. Нисканена в частности. Предтечей теории NPM, по мнению некоторых исследователей, являются работы Г. де Молинари, а теоретической основой – труды А. Смита и Дж. Локка (в том числе их взгляды на государство и рынок), а также идеи анархо-капитализма [Соболев Н.А., 2014, с. 39, 43, 44]. С этим в целом согласен и профессор политических наук Калифорнийского университета в Беркли (США) М. Бевир: «Неоклассическая экономика, теория принципала-агента и неолиберализм сыграли решающую роль в проведении приватизации [государственной собственности в ряде стран], продвижении аутсорсинга и маркетизации [государственного управления], модели NPM» [Бевир М., 2015, с. 148]. Развитие же эти идеи получили в конце 80-х – середине 90-х годов ХХ в. в работах П. Данлеви. К. Худа, Д. Осборна, Т. Геблера, К. Поллитта, О. Хьюса, Б. Питерса и др.

В рамках NPM государство рассматривается как поставщик определенных услуг населению и бизнесу. А для того чтобы избавить государственный аппарат от причин, делающих его экономически неэффективным, предлагается заимствовать управленческие технологии из частного сектора. Выделяют следующие типичные принципы NPM [Соболев Н.А., 2014, с. 40,41]:

– специальное выделение узкоспециализированных органов власти, в чью задачу входит оказание государственных услуг;

– предпочтительная передача функций, связанных с непосредственным оказанием услуг, в частный сектор на конкурентных началах (это означает, во-первых, конкуренцию государственных, частных и квази-негосударственных организаций за право оказывать государственные услуги; во-вторых, конкуренцию данных организаций за конечного потребителя этих услуг);

– ориентация на результат (для органов власти это означает управление по результатам; для должностных лиц – оплату труда, поощрения и взыскания на основе достижения требуемых результатов);

– клиентоориентированность (удовлетворение нужд граждан, предоставление услуг в необходимом объеме и с надлежащим качеством);

– способ организации управления рыночный или контрактный – в том смысле, что, во-первых, клиенты могут выбирать, в какую организацию из множества обратиться за получением услуги; во-вторых, организации общественного сектора свободно взаимодействуют друг с другом через системы взаимных договоров и общих правил;

– уменьшение государственного вмешательства даже в общественный сектор, использование саморегулирования и рыночного (квазирыночного) регулирования для всех организаций (даже для тех, которые оказывают государственные и социально значимые услуги); децентрализация полномочий государственных органов и организаций, ответственных за оказание государственных услуг;

– внимание к «человеческому капиталу» (совокупности качеств работника, способных принести организации определенную выгоду) в целом. Иными словами, профессиональные государственные служащие с достаточным стажем работы не имеют приоритета, если кандидат на замещение должности, ранее работавший в частном секторе, обладает большим «человеческом капиталом» для данной конкретной организации.

Одновременно распространение персональных компьютеров, развитие соответствующего программного обеспечения и возникновение Интернета стимулировали расширение использования ИКТ в государственном управлении [Сморгунов Л.В., 2007, с. 25]. Считается, что пионерами в этом направлении выступили США со своей программой «обновления правительства» (reinventing government). В 1993 г. вице-президент США А. Гор в критическом обзоре состояния государственного управления («National Performance Review») призвал «изменить саму культуру государственного управления», назвав залогом успеха «оптимизм» и «эффективные коммуникации». Если за оптимизм отвечали менеджеры нового типа, то эффективные коммуникации были призваны обеспечить информационные технологии. Предполагалось, что с их помощью удастся резко повысить эффективность управления и сократить расходы. В основе этих представлений лежала «калифорнийская идеология», рассматривающая информационные технологии как ключ к решению любых проблем, в том числе управленческих [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 148–149].

Начавшаяся в дальнейшем реформа государственного / публичного управления в США предполагала «реорганизацию правительства на основе информационных технологий. Взаимодействие с гражданами посредством информационных технологий описывалось как оказание “электронных государственных услуг”. Предполагалось, что благодаря информационным технологиям состоится переход от иерархической, малоподвижной и закрытой управленческой системы, в которой информация циркулирует по замкнутым каналам, к гибким, связанным по горизонтали структурам, оперативно взаимодействующим между собой и открытым для контроля в любом звене, а также быстро и качественно взаимодействующим с гражданами» [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 149].

Последующие административные реформы в разных странах включали внедрение принципов NPM и новых ИКТ. «Различные модернистские направления в социальных науках и связанные с ними идеи вдохновили некоторых лиц, принимающих решение, на активное применение новых практик» [Бевир М., 2015, с. 148].

Однако по мере распространения NPM ширилась и критика этого подхода. Прежде всего, отмечалась происходящая «диффузия ценностей» государственных служащих, которые начинали ориентироваться не на общегосударственные интересы, а на коммерческие. Сторонники «сильного государства» указывали на многочисленные риски снижения управляемости (в том числе из-за усиления фрагментарности государственного сектора и разрыва межведомственных связей, плохого накопления опыта). А последователи эгалитаризма считали, что NPM провоцирует коррупцию. Наконец, далеко не все были согласны рассматривать государство исключительно как поставщика услуг. Некоторые авторы пришли к выводу, что принципы NPM не являются универсальными для публичного управления, а могут служить лишь инструментами для повышения эффективности оказания государственных услуг, и потому должны применяться в зависимости от конкретной ситуации [Соболев Н.А., 2014, с. 12]. В целом эта идеология административных преобразований оказалась слишком узкой и недостаточно учитывала особенности публичного управления [Сморгунов Л.В., 2007, с. 21].

К концу XX в. растущее понимание недостатков иерархической и рыночной организации привело исследователей к более подробному изучению других форм, в том числе сетевых структур [Бевир М., 2015, с. 38]. А критика менеджериального подхода сопровождалась попыткой концептуализации публичного управления на основе теории сетей, социальной синергетики, политико-административного управления, репрезентативного правительства. В конце 1990-х – начале 2000-х годов начал формироваться новый подход к организации государственного управления, получивший название Good Governance (GG, или «надлежащее управление»).

Переход от понятия «government» (правительство) к понятию «governance» (управление) отражает изменения, которые в данном случае должны произойти в отношениях между гражданским обществом и органами публичной власти, а также в отношениях между государственными структурами [Сморгунов Л.В., 2007, с. 21]. Направления этих изменений определяются достижением следующих характеристик деятельности государственных органов [Соболев Н.А., 2014, с. 49]:

– открытость и прозрачность;

– подотчетность гражданам;

– эффективность;