Экономические и социальные проблемы России №2 / 2015

– верховенство закона;

– гражданское участие в создании общественных благ в целом и в государственном управлении в частности;

– предпочтительная форма организации – сети (network) из множества элементов (граждан, бизнес-структур, НКО), объединенных общими или смежными целями;

– партнерство как с участием государства, так и исключительно между гражданами и организациями частного сектора;

– акцент на волонтерство, оперирование с ценностными установками государственных служащих, граждан и организаций.

Модель GG формируется в ходе практической деятельности в рамках NPM, что позволяет ряду авторов считать этот подход этапом эволюции последнего и называть его «пост-NРМ». А некоторые исследователи полагают, что наличие нового подхода является мифом, поскольку NPM слишком неоднороден и GG может быть полностью объяснено различиями моделей в прежних рамках [Соболев Н.А., 2014, с. 49]. Но М. Бевир указывает на другую по сравнению с NPM теоретическую базу GG: «институционализм, теория сетей и теория планирования с ее идеей “коварных”[18 - «Коварные», или сложные и взаимозависимые, часто уникальные проблемы, которые не удается решить путем рационального планирования [Бевир М., 2015, с. 45].] проблем внесли вклад в оформление “общегосударственного” и коллаборативного[19 - Коллаборацией (от франц. «collaboration» или «сотрудничество», происходит от лат. «collaboro» – «работать совместно», где «co-» – «с, вместе», а «laboro» – «работать, трудиться») называют процесс совместной деятельности двух и более человек или организаций для достижения общих целей, при котором происходит обмен знаниями, обучение и достижение согласия, или совокупность участников процесса совместной деятельности. По смыслу незначительно отличается от понятия «кооперация» (от лат. cooperatio – «сотрудничество», где «co-» – «с, вместе», «operatio» – действие), подразумевающую форму организации труда, при которой значительное количество людей совместно участвуют в разных, но связанных между собой процессах. Разница в нюансах – в первом случае предполагается не предпринимательская деятельность с получением прибыли, а общественно полезная работа, результаты которой могут иметь различную выгоду для участников.] подходов к управлению» [Бевир М., 2015, с. 148].

Параллельно, благодаря дальнейшему развитию и повышению доступности новых ИКТ, широкое распространение получила концепция «электронного правительства», быстро превратившаяся в глобальную управленческую моду. Более того, внедрение ИКТ в государственное управление стало рассматриваться не только как инструмент административных реформ, но и как стимулятор смены их моделей. Комитет по публичному менеджменту ООН трактует современные реформы как переход от присущего NPM инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования. Подчеркивается, что «электронное правительство» обладает потенциалом для того, чтобы стать главным инструментом адаптации практики GG [The role of responsive.., 2013, с. 31]. В итоге акцент в преобразовании государственного управления был перенесен на внедрение новых ИКТ и то, как они изменяют публичное управление, его внутреннюю структуру и отношения с обществом. В настоящее время совершенствование системы государственного управления, в том числе повышение ее эффективности, прозрачности принимаемых решений, облегчения доступа населения и институтов гражданского общества к электронным базам данных министерств и правительственных ведомств, связывают преимущественно с проектами создания «электронного правительства»[20 - Необходимо подчеркнуть, что речь идет о меняющихся тенденциях в подходах к организации государственного управления. Реальность же представляет собой смесь управленческих практик и моделей.].

Современные формы организации государственного управления

Считается, что впервые термин «электронное правительство» (electronic government или e-government) был введен вице-президентом США А. Гором в 1993 г. в рамках «движения за новое изобретение правительства» («Reinventing government») [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 148]. В качестве синонимов еще используются термины digital government (цифровое правительство) и online government (онлайн правительство), но они менее популярны.

В русской и английской литературе существуют десятки различных определений e-government, однако строгого научного термина так и не создано. Одни специалисты рассматривают «электронное правительство» в узком (техническом) смысле и подразумевают под ним использование ИКТ (от факса до беспроводного навигатора) в деятельности государственных и муниципальных органов власти (в оказании услуг населению и бизнесу, организации государственных и муниципальных закупок, осуществлении финансовых операций, получении и предоставлении информации). Другие расширяют понятие «электронное правительство» до новой административной идеологии, представляя ее как процесс создания общественных ценностей с помощью внедрения ИКТ в систему государственного и муниципального управления (в том числе для оптимизации и улучшения качества обслуживания населения) [Голубева А.А., 2005, с. 123, 131].

По мнению специалистов Gartner Group (одной из крупнейших в мире исследовательских компаний в области IT – GG), «электронное правительство – это результат трансформации [благодаря использованию ИКТ] внешних и внутренних отношений» в государственном секторе, который позволяет оптимизировать предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и бизнесу, вовлечь в государственное управление избирателей и усовершенствовать внутренние административные процессы [Солодов В.В., 2006, с. 51]. При этом разные виды взаимодействия правительственных органов со структурами гражданского общества (обозначаемые различными аббревиатурами, в том числе G2 C – government – citizen или constituent, т.е. правительство – гражданин или избиратель; G2 B – government – business, т.е. правительство – бизнес, и т.д.) и между собой (G2 G – government – government) требуют разработки соответствующих интерфейсов и отдельных модулей в информационной системе [Голубева А.А., 2005, с. 126].

Журнал «The Economist» выделяет такие составляющие электронного правительства: 1) создание безопасной интрасети и центральной базы данных для более эффективного взаимодействия между правительственными структурами; 2) предоставление услуг на сетевой основе; 3) применение электронной торговли (e-commerce) для повышения эффективности трансакций правительства, таких как закупки и контракты; 4) внедрение цифровой демократии (digital или electronic democracy) для большей прозрачности правительства [Government and the Internet.., 2000, с. 29].

В электронное правительство включаются следующие направления [Голубева А.А., 2005, с. 124]:

– электронное администрирование (e-administration), или переход на электронные методы управления, предполагающие оптимизацию внутренней работы органов госуправления;

– электронное взаимодействие с гражданами (e-citizens) и предоставление электронных услуг (e-services) с ориентацией органов госуправления на максимальное удовлетворение потребностей граждан и бизнеса;

– развитие информационного общества (e-society) посредством интенсификации на базе ИТ взаимодействия органов госуправления с институтами гражданского общества.

Специалисты признают, что государственная архитектура в онлайн-среде претерпевает постепенные изменения. Трансформацию внешних и внутренних отношений государства в результате внедрения интернет-технологий представляют в виде следующей схемы [Потупчик К., Фёдорова А., 2014, с. 298]:

– возникающее веб-присутствие – выход правительственных агентств в электронные сетевые структуры и создание сайтов, выполняющих в основном информационные функции (информируют граждан о составе правительства, его министрах, агентствах, чиновниках и т.д.);

– продвинутое веб-присутствие – пользователи могут получать на сайтах специализированную и постоянно обновляемую информацию (правительственные публикации, юридические документы, новости и т.д.), появляются поисковые системы, возможность послать комментарий или совет;

– интерактивное веб-присутствие – интенсификация взаимодействия между гражданами и правительственными структурами благодаря национальному веб-сайту (порталу), который позволяет пользователям Сети иметь прямой доступ к информации, соответствующей их конкретным потребностям (получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки или подписывать их через Сеть, назначать встречи с чиновниками, участвовать в электронных собраниях);

– трансакционное веб-присутствие – включает возможности для пользователя получать через Сеть документы (визы, паспорта, свидетельства о рождении и смерти, лицензии, разрешения и т.д.) и осуществлять сделки (платить налоги и другие платежи – за парковку, регистрацию автомобилей и т.д.);

– полностью интегрированное веб-присутствие – позволяет правительству осуществлять все услуги и связи через правительственный портал, а пользователю Сети – немедленно получать любую услугу.

Если на предыдущих уровнях речь шла об оцифровке государственных услуг, то на последнем уровне происходит изменение самих услуг. «Законченная копия офлайн-феномена начинает самостоятельную жизнь, активно порождая новые связи и новую информацию. Интеграция происходит на горизонтальном и вертикальном уровнях: идет процесс формирования новых типов связей как между обществом и государством, так и между самими гражданами. Существовавшие ранее иерархии могут смещаться, падать, формироваться заново, подразумевая формирование новых типов государственных услуг и новых типов их реализации» [Потупчик К., Фёдорова А., 2014, с. 299]. В этом случае границы между правительственными подразделениями становятся подвижными, что позволяет говорить о новом качестве организации деятельности правительства и функционирования чиновничества, подобно «виртуальному государству» и соответствующей «виртуальной бюрократии», «бюрократии системного уровня».

Последующая эволюция «электронного правительства» определяется как технологическими новациями, так и социально-политическими факторами. С одной стороны, по мере распространения принципов GG, в 1997 г. появился более радикальный концепт «электронного правительства» – «e-governance». Если в центре подхода «e-government» находятся представления об открытости информации и предоставлении публичных услуг он-лайн, то «e-governance» включает в себя такие понятия, как сотрудничество, участие, координация[21 - Существуют, однако, и другие мнения о соотношении этих понятий. Например, что «e-governance» является частью «e-government». Или, что «e-government» – это структура (правительство), а «e-governance» – функция (управление) [Дьяконова Е.Г., 2012, с. 135].]. С другой стороны, возникли технологии и инструменты Web 2.0, которые предоставили «толпе и элите одинаковый доступ к коммуникациям в глобальном масштабе», а также поменяли «представление об интерактивности и распространении контента» [Потупчик К., Фёдорова А., 2014, с. 113]. Вместе это привело к формированию концепции «открытого правительства», ориентированной на взаимодействие с гражданами и усиление их воздействия (контроля) на органы власти [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 149].

Инициатива «открытое правительство» (OpenGov), впервые сформулированная администрацией Б. Обамы в 2009 г., основывается на трех ключевых принципах: прозрачность (transparency), участие и сотрудничество (коллаборация) [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 149]. Одновременно стимулируется создание децентрализованных, но хорошо организованных обществ волонтеров, инициатив и соседств, объединенных идеей эффективности и патриотизма. При этом прозрачность подразумевает общественный контроль за деятельностью государственного аппарата, а также его подотчетность (accountability) и открытость (openness). Прозрачность должна реализовываться на всех этапах политико-административного процесса (т.е. доступна информация о процессе принятия решений, о реализации принятых решений и о результатах деятельности правительства), а сама информация характеризуется полнотой, объективностью и доходчивостью (usability), т.е. своевременностью и понятностью. В свою очередь принципы коллаборации (т.е. сотрудничества граждан и государственных структур в управленческом процессе) включают: четкие цели; прозрачность публикаций и архивирование всех взаимодействий; гарантию того, что власть рассмотрит общественный вклад; укрепление доверия внутри коллаборации; фильтрацию и рейтинги для улучшения качества результатов; инструменты визуализации совместной работы [Потупчик К., Фёдорова А., 2014, с. 219, 264, 271]. Открытость правительственных практик и понятность управленческих процессов предполагают некоторый культурный сдвиг, так как население должно приспособиться к новым условиям жизни.

«Открытое правительство» опирается на реализацию идеи «открытых данных». В первом приближении под «открытыми данными» (англ. «open data») понимается раскрытие информации, находящейся в распоряжении государства и организаций, исполняющих общественно значимые функции, в форме машиночитаемого и (или) человекочитаемого текста, без ограничений, поскольку непреодолимых обстоятельств между различными формами раскрытия несекретной информации нет и не должно быть. При более детальном изучении вопроса идея «открытых данных» предполагает передачу государством и организациями, исполняющими общественно значимые функции, информационных ресурсов заинтересованным в них сторонам для повторного использования в своих целях.

В июне 2013 г. в Санкт-Петербурге на встрече лидеров стран «Большой восьмерки» был подписан документ под названием «Хартия G8 по открытым данным» (G8 Open Data Charter), в котором приводятся следующие принципы-рекомендации [Колесов А., 2014]:

• «открытые данные по умолчанию» – продвигать требования открытой публикации правительственных данных, при этом продолжая защищать приватность и персональные данные;

• качество и количество – публиковать качественные открытые данные в нужное время и с хорошим описанием;

• удобные для всех – выпускать данные во всех, в каких только возможно, форматах, удобных для чтения;

• выпускать данные для улучшения управления – делиться опытом и экспертными знаниями, распространять их и быть прозрачными в отношении сбора данных, стандартов и опубликования;

• публиковать данные для инноваций – консультироваться с пользователями и «выращивать» будущие поколения новаторов.

По мнению энтузиастов, продвигающих новые подходы к организации государственного управления, «разница между прежним e-gov и приходящим ему на смену gov 2.0 в том, что первое просто расположено в Интернете, а второе использует его инструменты и само в них нуждается. Как веб 1.0 сменился более совершенным веб 2.0, так и старое управление сменяется новым. И это эволюция, которая порождает государство как платформу технологического решения и как платформу для людей, позволяющую либо самостоятельно решить проблему, либо найти помощь / помочь другому в ее решении. Один гражданин помогает другому, а государство играет в этом процессе ключевую роль. Оно соединяет. Если нужно – с государственными службами. Если возможно – с соседом, что почти всегда проще и дешевле. Открытое государство (государство Интернета) есть ценностная система, реализация идеала открытости как блага – социальной утопии интернет-общества. Управление в ней, как во всякой утопии, принадлежит большинству, т.е. это общество идеально реализованного общественного контроля» [Потупчик К., Фёдорова А., 2014, с. 299].

Эти привлекательные идеи получили достаточно широкое признание на мировом уровне. В 2011 г. по инициативе США и Бразилии было создано международное партнерство «Открытое правительство» (Open Government Paternship) с целью распространения принципов административного профессионализма и открытости правительства гражданскому контролю. По состоянию на конец 2014 г. в это партнерство входит 65 стран, принявших соответствующую декларацию и национальные программы развития «открытого правительства» [Open government.., 2011]. Однако не все специалисты позитивно относятся к этому международному партнерству. Некоторые видят в нем попытку создания глобального правительства, которое будет диктовать свои условия другим странам.

Параллельно с распространением идеи «открытого правительства» продолжается развитие и собственно концепции «электронного правительства».

Так, по мнению специалистов ООН, в настоящее время роль электронного правительства преобразуется из подготовки отчетности или оказания онлайновых услуг в более активное и комфортное предоставление услуг гражданам без учрежденческих и ведомственных барьеров. При этом ИКТ-обслуживание становится более согласованным и взаимосвязанным, более адресным в отношении пользователя. Это преобразует электронное правительство в «трансформационное правительство», или «Т-правительство» [The role of responsive.., 2013].

По мнению экспертов Всемирного экономического форума, сегодня необходимо неиерархичное, динамичное, гибкое и технологически оснащенное (Flatter, Agile, Streamlined, Technology-enabled – FAST) правительство. Неиерархичность предполагает вовлечение граждан в управленческие процессы путем создания специальных сервисов в социальных сетях, распространения онлайновых обсуждений и консультаций, открытости данных в удобном формате; сотрудничество по горизонтали, внутри и между государственными органами, а также межправительственное и межсекторальное сотрудничество в ходе принятия решений. Гибкость и динамичность означают высокую способность к адаптации к меняющимся условиям, а технологическая оснащенность требует соответствующего уровня технической грамотности чиновников. Помимо традиционных принципов справедливости, системы сдержек и противовесов, подотчетности и отправления правосудия FAST-правительство включает также административную эффективность, достигаемую за счет снижения уровней иерархии, реинжиниринга процессов управления и использования аналитических инструментов для обоснования решений [Будущее правительство.., 2011].

Другую модель для современного правительства предложила компания Gartner Group. В ее отчете за апрель 2014 г. говорится о необходимости формирования «умного» правительства (smart government)[22 - Компания IBM выражается политкорректнее, предлагая использовать термин «более умное правительство» (smarter government) [Дрожжинов В., 2013].], использующего технологии «больших данных»[23 - «Большие данные» (англ. big data) – серия подходов, инструментов и методов обработки огромного объема многообразных данных для получения воспринимаемых человеком результатов.], «мобильного вовлечения»[24 - То есть с использованием мобильных устройств.], «вовлечения граждан через геймификацию[25 - Геймификация – это процесс использования игрового мышления и динамики игр для вовлечения аудитории и решения задач; превращение чего-либо в игру. Идеолог геймификации – Г. Зикерманн (G. Zichermann).]» для организации коммуникации органов государственного управления с гражданами [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 150]. Эта модель базируется на новейшей платформе «smart networks» («умные сети»), которая предполагает повсеместное использование коммуникационных сетей для мониторинга и управления системами различной природы. «Умная» сущность сетей выражается через такие составляющие: межмашинное взаимодействие (M2 M), т.е. технологии, позволяющие машинам обмениваться информацией между собой или же передавать ее односторонне; облачные вычисления[26 - Облачные вычисления (англ. cloud computing) – технология распределенной обработки данных, в которой компьютерные ресурсы и мощности предоставляются пользователю как сервис через Интернет (онлайн сервис), при этом пользователю не требуется никаких особых знаний об инфраструктуре «облака» или навыков управления данной технологией. Слово «облако» здесь присутствует как метафора, олицетворяющая сложную инфраструктуру, скрывающую за собой все технические детали.]; анализ больших данных [Тихомиров А.А., Труфанов А.И., 2015]. Технологии «умного» правительства «интегрируют информацию, потребителей услуг и операционные технологии правительства в ходе выполнения им функций государственного планирования, менеджмента и оперативного управления, невзирая на функциональные домены, области процессов и юрисдикции, в целях генерации устойчивых общественно значимых ценностей» [Дрожжинов В., 2013].

По мнению специалистов, реализация «умного» правительства возможна только при использовании экспертной, семантической и операционной интеграции по всей вертикали и по всем горизонталям исполнительной власти на основе системы совместного предоставления государственных и муниципальных электронных услуг конкретным физическим и юридическим лицам, а также государственных и муниципальных услуг (функций) неопределенному кругу лиц. Англоязычное экспертное сообщество c начала текущего века уже посвятило множество работ различным аспектам развития так называемого «объединенного» правительства (joint up government), правительства как целого (government as a whole) или правительства как совокупности сообществ по интересам (community of interests) [Дрожжинов, 2013].

В целом, надежды по совершенствованию государственного управления продолжают возлагаться на внедрение новейших ИКТ, например, использование мобильных устройств и приложений к ним («мобильное» правительство). Предлагаются и другие модели («сетевое», «интеллектуальное», «стройное» правительство и т.д.). При этом в основном меняется только технологическая платформа, с которой связывают эти ожидания. Например, в последние годы – с развитием конвергирующих / конвергентных нано-био-информационно-когнитивных (НБИК) или нано-био-информационно-когнитивно-социальных (НБИКС) технологий[27 - Употребляемая терминология еще не упорядочена, встречаются разные термины. Само слово «конвергенция» (от анг. convergence – схождение в одной точке) означает взаимное влияние и взаимопроникновение со стиранием границ.] [Черный Ю.Ю., 2014, с. 58].

Трудно представить, насколько радикальными станут грядущие технологические новации. Но, безусловно, внедрение новых технологий в государственное управление будет продолжаться, трансформируя тем самым систему его организации и взаимоотношений с обществом. Ускоряющиеся процессы преобразований ставят задачу осознания их позитивных и негативных последствий.

Риски, связанные с новыми формами государственного управления

Не вызывает сомнений, что использование ИКТ облегчает коммуникации между людьми и способствует совершенствованию форм общественной организации. Однако, как в случае любой другой технологии, здесь не только открываются новые возможности, но и появляются новые угрозы.

Риски, связанные с особенностями современного общества

1. Гедонизация общественной жизни, или приоритетность получения удовольствий. В Интернете уже преобладают развлечения, просмотр фильмов и игры [Паршин П., 2009, с. 23]. Если будет создан искусственный интеллект – не перестанет ли человечество (или отдельные группы людей) думать?

2. Появление новых неоднозначных, отличающихся от традиционных индивидуальных жизненных и потребительских стратегий на фоне массовизации культуры и потребления. Происходящая индивидуализация, автономизация и «анонимизация» общественной жизни затрудняют межличностное взаимодействие [Санина А.Г., 2013, с. 11].

3. Маркетизация большинства областей деятельности – распространение метафоры рынка на самые разнообразные области деятельности (науку, политику, искусство, личную жизнь и т.д.). В современном обществе ИКТ являются важнейшими инструментами продвижения товара, продаж и исследований рынка. В свою очередь, маркетинг, реклама и продвижение – это уже часть технологий социальных манипуляций, что порождает один из аспектов проблемы защиты приватности [Тузовский И.Д., 2014, с. 66] и требует определенного контроля.

4. Цена на информационные продукты в большей степени зависит от решения создателей, чем от объективных законов спроса и предложения [Тузовский И.Д., 2014, с. 66]. И это деформирует всю рыночную экономику.

5. Сами рыночные механизмы препятствуют свободному распространению информации (например, законы о защите интеллектуальной собственности). Наиболее ценная (в коммерческом смысле) информация конвертируется в объекты интеллектуальной собственности, а поскольку свобода коммуникаций подавляется рыночным механизмом, то лишь малая часть населения имеет доступ к ней [Тузовский И.Д., 2014, с. 66]. А это ведет к новым видам неравенства.

Риски, связанные с информатизацией и распространением ИКТ