Институциональные изменения структуры российской сферы образования и адаптивное экономическое поведение (на примере Ростовской области)

Зависимость от предшествующего пути развития в эволюции российской системы высшего образования заключается в сохранении высокого уровня государственного регулирования и вмешательства в функционирование системы высшего образования. Несмотря на появление частных вузов в результате рыночных трансформаций 1990-х годов, их доля на рынке образовательных услуг не превышала 18% по России в целом и 11% по Ростовской области. Несмотря на значительный рост доли платного высшего образования, сохранилось также преобладание государственного финансирования в сумме средств образовательных учреждений высшего образования. Сформировалась практика выдачи дипломов государственного образца частными вузами, имеющими государственную аккредитацию. Негосударственные дипломы стали рассматриваться как ненастоящие или неполноценные дипломы о высшем образовании. У абитуриентов и студентов возникло представление, зачастую подтверждающееся, что частные вузы могут выдать диплом, который не будет признан. Это представление тесно связано с привычкой воспринимать диплом о высшем образовании как образовательный сигнал на рынке труда. Также государство поддерживает значимость «полноценного» высшего образования как условия отсрочки от армии и работы в государственных органах. Государственная политика в сфере высшего образования нацелена на догоняющую модернизацию в соответствии с западными институтами. Важной особенностью политики является поддержка ведущих вузов. Остаются несформированными предпосылки для спонтанного развития институтов в высшем образовании, такие как признание в обществе частного образования, нацеленность студентов в первую очередь на получение знаний, а не диплома, отсутствие конструктивистского вмешательства в процесс реорганизации вузов. Бюрократический способ управления вузами способствует формализации процесса обучения, отрыва изучаемых предметов и получаемых специальностей от потребностей нанимателей на рынке труда. Рента, искусственно создаваемая государственным финансированием, лицензионными и аккредитационными ограничениями, затем рассеивается в результате непроизводительной деятельности по контролю, следованию формальным требованиям и созданию видимости следования формальным требованиям. Модернизация техники сохраняет старые формальные требования (например, необходимость вести учет посещаемости в журналах) или даже ведёт к возможности расширения формальных требований (например, необходимость вести учет рейтинга в электронной форме).

Существование описанной зависимости от предшествующего пути развития в сфере высшего образования обусловлено: 1) комплементарностью институтов высшего образования и государственного управления, 2) безвозвратностью инвестиций в получение человеческого и социального капитала, соответствующего существующим требованиям в сфере высшего образования, 3) несовершенством информации и наличием неопределенности. Сохранение огосударствления и бюрократизации высшего образования представляется основным акторам в данной сфере более предпочтительной альтернативой по сравнению со спадом и деградацией, которые неизбежно будут сопровождать любые потенциальные попытки «разгосударствления». В данной ситуации для преодоления зависимости от предшествующего пути развития представляется целесообразной политика, состоящая в постепенном реформировании высшего образования при сохранении его доступности для населения. Предпочтительной должна быть ориентация политики не на заимствование западных институтов и организационных структур, а на больший учет интересов студентов, преподавателей и работодателей, предоставляющих работу выпускникам.

В середине 1990-х годов в системе высшего образования начал активно формироваться рынок платных образовательных услуг. Этот процесс развивался в двух направлениях. Первое направление было связано с появлением в государственных вузах наряду с бюджетными местами коммерческих. Несмотря на то, что действующие регламенты ограничивали количество коммерческих студентов (40% относительно обучающихся за счет бюджета), доля платного образования в государственных вузах существенно росла. Второе направление было связано с появлением негосударственных образовательных учреждений, частных вузов, обучавших студентов по программам гуманитарного профиля с высокой долей заочной и дистанционной форм обучения. Довольно часто на формирующемся рынке образовательных услуг наблюдались недобросовестная конкуренция, низкое качество обучения, мошеннические схемы. Все это сопровождалось постоянными институциональными изменениями, которые характеризовались непоследовательностью и фрагментарностью.

Для понимания происходящих процессов в системе высшего образовании в 1990-х годах важно учитывать процесс трансформации неформальных институтов, которые во многом были связаны с институциональными ловушками (Полтерович, 1999), дисфункциями институтов (Сухарев, 2014) и провалами регулирования. Недостаток государственного финансирования высшего образования привел к формированию теневых механизмов получения доходов для преподавателей вузов. Например, широкое распространение получил институт выполнения квалификационных работ (курсовых, дипломных) на заказ. Многие преподаватели были вовлечены в теневые схемы, связанные с репетиторством и подготовкой к поступлению в вузы. И хотя такая практика существовала и в 1990-е годы, в настоящее время она распространилась почти повсеместно и фактически стала значимым источником дохода для многих преподавателей.

Важным феноменом, который оказал значительное влияние на развитие подготовки кадров для науки и образования, стал институт диссертационной ловушки (Балацкий, 2005). Диссертационная ловушка начала активно формироваться во второй половине 1990?х годов, когда получение ученого звания стало возможно вследствие ослабления контроля за присуждением ученых степеней со стороны научного сообщества. В свою очередь, недофинансирование науки и образования создало условия для возникновения теневых рынков диссертационных работ. Формирование таких рынков, с одной стороны, позволяло действующим ученым и преподавателям оставаться в профессии, поддерживая приемлемый уровень дохода, а с другой – создавало высокие материальные стимулы у чиновников сохранять условия для развития теневых отношений при подготовке диссертаций под заказ и присуждении ученых степеней.

В постсоветском обществе существовал, и во многом продолжает существовать, довольно высокий спрос на высшее образование. Это имеет несколько причин. Во-первых, высшее образование ассоциируется с социальными лифтами (которые, надо заметить, повторяют тенденцию советского времени и в значительной степени связаны и различными государственными структурами). Во-вторых, несформированность механизмов оценки качества образования в новых условиях привела к завышенному спросу «на корочки», а не на базовые компетенции того или иного вида образования. В-третьих, постепенно изменяется социальная функция высшего образования (по крайней мере, бакалавриата) – оно воспринимается в обществе как необходимый элемент современного развития и социализации личности.

Можно ли говорить об избыточном спросе на высшее образование в России? На этот вопрос нельзя дать однозначный ответ. Действительно, к моменту наивысшей точки «образовательного пузыря» в 2008 году в России число студентов на душу населения было одним из самых высоких в мире. Согласно статистике, опубликованной Всемирным банком, Россия входила в число стран с наибольшим соотношением численности студентов (обучающихся в организациях tertiary education) и численности населения страны: 6574,75 студентов на 100000 человек населения в 2008 году. Большее значение данного показателя было характерно для Республики Корея (6694,06), Венесуэлы (7501,09) и Кубы (8739,54). Немного меньшее, чем в России, значение данного показателя было характерно для таких стран, как Литва (6514,38), Украина (6129,21). Для многих стран с большим объёмом ВВП характерно меньшее значение рассмотренного показателя: в США было 5950,66 студентов на 100000 человек, в Японии – 3093,50, в Китае – 1987,86, в Индии – 1465,21. Самые низкие значения данного показателя характерны для развивающихся стран Африки: Центральноафриканской Республики (226,35), Чада (172,16), Нигера (87,01) (The World Bank Group, 2015).

Однако если разобраться со структурой и статистическими особенностями учета доли студентов, то оказывается, что качественного и очного высшего образования в России не так много (Вольчик, 2013). «Пузырь высшего образования» сформировался во многом за счет разрастания доли заочного и некачественного очного образования, ориентированного на получение лишь документов об образовании, а не компетенций или тем более фундаментальных научных знаний.

Начиная с 1994 года, в России наблюдалась тенденция широкого распространения высшего образования, сменившаяся в 2009 году спадом численности студентов (Росстат, 1996; 2014в). В Ростовской области наблюдалась аналогичная динамика: увеличение в 1993–2008 гг. численности студентов сменилось последующим сокращением (см. рис. 1).

Увеличение численности студентов можно по аналогии сравнить с формированием рыночного «пузыря» на финансовых рынках. И здесь можно выделить экономические причины, в том числе и институционального характера.

Рис. 1. Численность студентов в Ростовской области (1985–2015 гг.), тысяч человек

Источник: (Росстат, 1999a; 1999б; 2002; 2012; 2014б; 2015; 2016).

Рынок образовательных услуг является классическим рынком с асимметричной информацией и нечеткими критериями качества. В таких условиях спрос ориентирован, с одной стороны, на инерцию авторитета бренда высшего учебного заведения, а с другой – на формальную необходимость иметь документ о высшем образовании государственного образца. Кроме того, во время формирования «образовательного пузыря» еще не были институционализированы рыночные механизмы обратной связи.

Прием коммерческих студентов в государственные вузы при наличии материальной базы позволяет осуществлять обучение дополнительных коммерческих студентов с очень низкими предельными издержками, что обуславливает рост нагрузки преподавателей и количества специальностей и направлений подготовки, не требующих значительных материальных затрат. Все это создало предпосылки для увеличения преимущественно социально-экономического и юридического образования, причем количество не переходило в качество предоставляемых образовательных услуг. Низкая заработная плата преподавателей высших учебных заведений заставляла их совмещать должности в разных вузах, а также заниматься различными видами теневой, а иногда и криминальной деятельности (написание работ под заказ, выставление оценок за вознаграждение и т. д.).

На протяжении 1990–2010-х гг. происходило изменение структуры изучаемых в вузах групп специальностей. В России в целом доля выпускников вузов, изучивших технические специальности, снизилась с 45,4% до 22,7% в период с 1990 года по 2012 год. За этот период доля выпускников, получивших дипломы по экономическим и управленческим специальностям, возросла с 14% до 40%. В Ростовской области изменения долей агрегированных групп специальностей не были кардинальными. Если в России в целом в 2008 году 28,3% выпускников государственных вузов получили технические специальности и 34,1% получили экономические и управленческие специальности, то в Ростовской области доля в выпуске государственных вузов данных специальностей составила соответственно 37,9% и 35,4% (см. рис. 2).

Рис. 2. Выпуск специалистов государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования Ростовской области по группам специальностей, в %

Источник: (Ростовстат, 2012; 2014).

Формирование «образовательного пузыря» в Ростовской области происходило в русле общероссийских тенденций. Одной из общероссийских тенденций было также разрастание филиальной сети столичных и региональных вузов. Филиалы, по сути, имели только титульную связь с головными вузами, не обеспечивая качественного образования. Однако с помощью развития филиальной сети решалась проблема упрощения доступа к получению высшего образования в малых городах Ростовской области. Тенденция сокращения филиалов, последовавшая за периодом «образовательного пузыря», актуализирует вопросы поиска новых форм получения и доступности качественного высшего образования молодежью малых областных городов. Возможно, одним из вариантов решения этой проблемы будет создание колледжей, обучающих по программам прикладного бакалавриата.

Существовавшая первоначально после рыночных трансформаций повышательная тенденция в динамике показателей масштаба деятельности в сфере высшего образования Ростовской области затем (в зависимости от показателей – в 2005–2009 гг.) сменилась на понижательную тенденцию.

Сокращение масштабов высшего образования может быть объяснено совместным влиянием демографических (сокращение количества молодежи) и экономических факторов (влияние экономического кризиса), а также воздействием государственной политики. За пять лет (с 2009 года по 2014 год) в Ростовской области численность молодёжи (населения в возрасте от 15 до 29 лет) снизилась на 13,1%. Соответственно, сократилось количество потенциальных потребителей услуг высшего образования. Государство в целях оптимизации расходов бюджета продолжает политику, направленную на замещение бюджетного образования платным. Это ведет к постепенному росту доли студентов, обучающихся с полным возмещением затрат на обучение (см. рис. 3).

«Образовательный пузырь» (Балацкий, 2014в), который был результатом как государственной политики, так и эволюционным рыночным ответом со стороны спроса, актуализировал вопрос о качестве российского высшего образования. Действительно, измерение качества такой сложной услуги, как образование, невозможно в координатах рыночного сигнализирования или внерыночных качественных репутационных механизмов.

Рис. 3. Соотношение студентов, обучающихся в государственных образовательных учреждениях высшего образования с полным возмещением затрат на обучение и за счет средств федерального бюджета, в %

Источник: (Ростовстат, 2012; 2014).

Даже трактовка образования как услуги может приниматься с очень сильными допущениями. Феномен образования выходит за рамки предоставления смешанных (публичных и частных) благ. Образование выполняет важнейшие социальные функции, от которых зависит не только воспроизводство человеческого капитала и социализация, но репликация социальных ценностей и национальной идентичности.

Многие реформаторы, особенно действующие в рамках рекомендаций международных организаций, не всегда учитывали специфику образования в свете экономических факторов конкуренции и разделения труда: «Эстонские коллеги рассказывали мне, как в разгар триумфа, последовавшего за падением Берлинской стены, первые консультанты из Всемирного банка, прибывшие в Эстонию, порекомендовали ей закрыть свои университеты. В будущем, объяснили они, Эстония будет иметь сравнительное преимущество в таких видах экономической деятельности, для которых университетское образование не потребуется. Хотя сегодня вы не услышите ничего подобного ни от одного экономиста из Всемирного банка и эстонцам ситуация вовсе не показалась забавной (их Тартуский университет был построен еще в 1632 году), в этой рекомендации присутствовали реализм и честность, которые были с тех пор утрачены» (Райнерт, 2011. С. 141).

Оптимизация сферы высшего образования не должна сводиться к банальному сокращению его объемов без качественных изменений. Например, значительная доля заочного и очно-заочного образования не способствует получению студентами глубоких знаний и компетенций. Заочное обучение также все больше распространяется на магистратуру. В общественном мнении магистратура часто воспринимается как второе высшее образование; и студенты, стремясь работать, все больше склоняются к заочной и очно-заочной формам. Однако институциональная специфика российского заочного образования во многом девальвирует сам принцип магистерского уровня подготовки (см. рис. 4).

Рис. 4. Численность студентов в государственных и муниципальных вузах по формам обучения в Ростовской области, тысяч человек

Источник: (Ростовстат, 2015).

Статистические данные о распределении студентов по формам обучения демонстрируют популярность заочного образования, в особенности в частных вузах. Соотношение долей очной и заочной формы обучения в государственных вузах за 2006–2013 гг. изменилось незначительно. В частных вузах доля заочного образования постепенно возрастала в структуре форм обучения (см. рис. 5).

Рис. 5. Численность студентов в частных вузах по формам обучения в Ростовской области, тысяч человек

Источник: (Ростовстат, 2015).

В рыночном сегменте высшего образования, в частности, в негосударственных вузах тенденция доминирования заочной формы обучения только усиливается. Можно предположить, что такой ответ рынка на спрос отражает не потребности в знаниях и компетенциях, а потребности в формальном получении документа о высшем образовании.

Оценка качества образования требует формирования соответствующих институтов. Одним из важнейших институтов, который может использоваться для прямой и косвенной оценки организаций высшего образования, является институт рейтингов. Институт университетских рейтингов широко распространен в современном мире. Однако вследствие различного рода объективных причин и особенностей национальной образовательной системы (Балацкий, 2014г) российские вузы слабо представлены в международных рейтингах и занимают в них, к сожалению, не ведущие позиции. Например, в рейтинге Times Higher Education World University Rankings российские вузы не вошли даже в число первых 200 университетов (лучший результат показал МГУ им. Ломоносова, занявший 216-е место). А в репутационный рейтинг они вообще не попали.

Существуют три рейтинга вузов мира: Рейтинг QS; Шанхайский рейтинг; Рейтинг U.S. News. Также можно выделить мировые рейтинги вузов по предметам: Рейтинг технических вузов мира THE; Рейтинг бизнес школ мира FT; Рейтинг медицинских вузов мира THE. Рейтинги вузов стран СНГ и BRICS: Рейтинг Interfax вузов СНГ, Грузии и стран Балтии.

Критерии оценки позиции вуза, используемые различными рейтинговыми агентствами, не одинаковы; варьируется также вес каждого показателя при определении места вуза в иерархии лучших университетов мира. Например: в тройку ведущих вузов мира, по версии рейтинга QS 2015, входят американский MIT и британские Cambridge и Imperial, а топ лучших вузов мира рейтинга U.S.News занимают американские вузы Harvard, MIT и Berkeley (Рейтинг вузов мира U.S.News, 2015). Из вузов Ростовской области в QS 2015 входит Южный федеральный университет, занимающий совместно с рядом других вузов место в кластере 601–650 (Top Universities, 2015), сохраняя позицию, достигнутую в 2013 и 2014 гг. В Шанхайский рейтинг (Академический рейтинг университетов мира 2015) (ShanghaiRanking Consultancy, 2015) и рейтинг U.S. News (U.S. News, 2015) вузы Ростовской области не вошли.

Прототипом первого российского рейтинга вузов был мониторинг показателей эффективности вузов, в основу которого были взяты пять показателей деятельности вузов, напрямую не влияющие на качество высшего образования. Тем не менее в России в последнее время получили широкое распространение попытки разработки национальных университетских рейтингов, как в целом, так и по отдельным научно-образовательным направлениям. Наибольшее распространение получили

1) Национальный рейтинг университетов (http://www.univerrating.ru/), разработанный информационным агентством РИА Новости совместно с НИУ «Высшая школа экономики» (построены на основе баллов ЕГЭ студентов, зачисленных в 2011 и 2010 годах на первый курс бакалавриата/специалитета).

2) Рейтинг университетов (http://www.raexpert.ru/rankings/vuz/), разработанный рейтинговым агентством Эксперт РА. Он построен на основе статистических показателей, масштабных опросов среди респондентов: работодателей, представителей академических и научных кругов, студентов и выпускников. Методика рейтинга составлена с учетом мнений, высказанных представителями ведущих вузов РФ.

3) Рейтинг, разработанный общероссийской общественной организацией «Деловая Россия», оценивает российские вузы с точки зрения востребованности их выпускников на рынке труда.

4) Рейтинг федерального агентства по образованию, составленный на основании официальных данных, полученных от администраций вузов (форма 2нк). При составлении рейтинга ФАО учитывались такие параметры, как состав и качество ППС, количество студентов разных форм обучения, наличие студентов из других стран, объем научных исследований, издательская деятельность, обеспечение студентов общежитиями, профилакториями и т. д. Подсчет итоговых результатов производится с учетом филиалов вузов.

5) Рейтинг издательского дома «Коммерсант», сформированный на основе опроса крупнейших российских компаний, которые предоставили информацию о нескольких тысячах молодых специалистов, принятых ими на работу.

6) Рейтинг независимого агентства «Рейтор», которое проводило рейтинговые исследования вузов по критериям общественной оценки, опираясь на собственные социологические исследования и официальную информацию государственных органов.

7) Рейтинг высших учебных заведений по версии Благотворительного фонда В. Потанина, представляющий собой суммарный рейтинг вузов, участвующих в Стипендиальной программе В. По-танина. Он строится на основе показателей по всем конкурсам программы: Стипендиального конкурса для студентов магистратуры, Грантового конкурса для преподавателей магистратуры, Конкурса социально значимых проектов и Школы фонда. Рейтинг отображает агрегированную экспертную оценку достижений, которые показывают участвующие в программах Фонда представители университетов – как студенты, так и преподаватели.

Вузы Ростовской области занимают довольно высокие места в Национальном рейтинге университетов: Южный федеральный университет 24, Ростовский государственный экономический университет 113–114, Ростовский государственный университет путей сообщения 128–130, Южно-Российский государственный политехнический университет (НПИ) имени М.И. Платова 141, Донской государственный аграрный университет 174–176. В данном рейтинге по различным причинам отсутствует ряд вузов, поэтому его нельзя считать всеобъемлющим. В Сотню вузов Рейтинга университетов Эксперт РА из ростовских вузов вошел только Южный федеральный университет – 25 место.

Позиции в рейтингах являются важными показателями деятельности вузов, но они не могут отразить социальных и институциональных проблем, которые возникают при реформировании сферы высшего образования. Безусловно, периферийные вузы зачастую не показывают высоких показателей, но это не означают, что система высшего образования и науки должна концентрироваться исключительно в центре. Существование региональных вузов кроме первичной образовательно-профессиональной функции выполняет не менее важные – социализация, сохранение трудового и демографического потенциала региона.

Активное развитие заочной формы образования в коммерческом секторе можно также связать с распространением новых технологий обучения, заменяющих традиционную F2F. Однако в данном случае технологические процессы опережают формирование эффективных институтов, позволяющих сформировать устойчивые поведенческие паттерны и условия для эффективного дистанционного обучения и иных форм образования, основанных на использовании информационно-коммуникационных технологий.

Процессы оптимизации сферы высшего образования основаны на внедрении и изменении институтов и трансформации организационной структуры образовательных учреждений. Важнейшей формой таких изменений является процесс слияния университетов и образование крупных федеральных и ведущих региональных университетов. В Ростовской области процесс слияния вузов начался в конце 2006 года, когда был образован Южный федеральный университет, созданный на базе Ростовского государственного университета путем присоединения трех вузов: Ростовского государственного педагогического университета, Таганрогского государственного радиотехнического университета и Ростовской государственной архитектурной академии.

В дальнейшем процесс слияния вузов продолжился. Так, в 2013 году к Ростовскому государственному экономическому университету был присоединен Таганрогский государственный педагогический университет.

К Донскому государственному техническому университету было присоединено несколько вузов: Ростовская-на-Дону государственная академия сельскохозяйственного машиностроения (бывший ВТУЗ при заводе Ростсельмаш), Ростовский институт иностранных языков (DonNews, 2015) и Южно-российский государственный университет экономики и сервиса.

Наблюдается тенденция преобразования региональных (находящихся вне Ростова-на-Дону) вузов в филиалы или институты головного ростовского университета. Данный процесс создает риски вымывания высшего образования из провинциальных городов.