Актуальные проблемы Европы №4 / 2016

Selon Le Drian, 800 000 migrants stationneraient en Libye pour rejoindre l’Europe // Valeurs actuelles. – P., 2016. – 24.03. – Mode of access: http://www.valeursactuelles.com/monde/selon-le-drian-800-000-migrants-stationneraient-en-libye-pour-rejoindre-leurope-60431 (Дата обращения – 06.05.2016).

Taguieff P.-A. L’immigrationnisme, ou la derni?re utopie des bien-pensants // Le Figaro. – P., 2006. – 09.05. – Mode of access: http://www.lefigaro.fr/debats/2006/05/09/01005-20060509ARTFIG90200-l_immigrationnisme_derniere_utopie_des_bien_pensants.php (Дата обращения – 06.05.2016).

The number of asylum applicants registered in the EU27 rose to 301 000 in 2011 / Eurostat. – Luxembourg, 2012. – 23.03. – Mode of access: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5150254/3-23032012-AP-EN.PDF/e6130124-926d-4a1c-90a1-37ed5bc6a50f (Дата обращения – 18.05.2016).

The number of asylum applicants registered in the EU27 stable around 260 000 in 2010 / Eurostat. – Luxembourg, 2011. – 29.03. – Mode of access: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5035286/3-29032011-AP-EN.PDF/23e65d28-d7c6-44f5-a250-ed142f78e0ff (Дата обращения – 18.05.2016).

Миграционный кризис и политика Европейского союза

    О.Ю. Потемкина

Аннотация. Статья посвящена политике Евросоюза по урегулированию миграционного кризиса в период 2015–2016 гг. Автор анализирует правовые и политические инструменты, разработанные Комиссией ЕС, а также причины отсутствия ожидаемого эффекта от их применения. Особое внимание уделено социально-политическим последствиям притока ищущих убежище в ЕС, в частности кризису солидарности государств-членов, которые разошлись в оценке способов решения проблемы.

Ключевые слова: ищущие убежище, беженцы, расселение, безопасность, солидарность, границы, Шенгенский кодекс, Вышеградская группа, контрабанда мигрантов, регистрационные центры.

Abstract. The article is devoted to the EU policy on managing the migration crisis in 2015–2016. The author analyses political and legal instruments that have been proposed by the EU Commission as well as the causes of their failure. The main social and political consequences of the increased inflow of asylum seekers are highlighted, in particular, the crisis of solidarity of the Member states, who have disagreed about the ways of tackling the problem.

Keywords: asylum seekers, refugees, resettlement, security, solidarity, borders, Schengen Code, Vysegrad group, migrants smuggling, hotspots.

2015 год в Европейском союзе начался и закончился террористическими атаками в Париже, что повлекло за собой повышение уровня террористической угрозы в соседней Бельгии и других странах ЕС. Но даже эти чрезвычайные события не стали главным вызовом, с которым столкнулась Европа сегодня, хотя они несомненно усилили недоверие и подозрения жителей европейских городов к мусульманским сообществам и на ближайшее будущее сместили баланс между свободой и безопасностью в сторону безопасности, во имя которой ущемляются права граждан. Настоящим же бедствием, обрушившимся на Европу, стало резкое увеличение миграционного притока. К концу 2015 г. к берегам Италии и Греции приплыли около миллиона ищущих убежище, более трех с половиной тысяч утонули во время опасного плавания, несмотря на все усилия агентства ФРОНТЕКС и береговых служб по их спасению. За два месяца 2016 г. в Грецию прибыли 102 547 человек, 413 погибли в пути [Mediterranean migrant.., 2016].

Экспертное сообщество неоднократно подвергало критике действия руководства Евросоюза и лидеров государств-членов из-за неспособности вовремя оценить масштабы разразившегося кризиса, разработать стратегический подход к его урегулированию, преодолеть разногласия между институтами ЕС и государствами-членами по поводу распределения ответственности, в том числе финансовой, за прием ищущих убежище и беженцев [Войников, 2015; Papademetriou, 2015]. Сосредоточившись на решении краткосрочных задач – организации спасательных операций и попытках разрушить бизнес контрабандистов, переправлявших мигрантов через Средиземное море, ЕС упустил возможность остановить миграционный поток, когда он еще был управляем. Несколько месяцев несогласованных действий и острых разногласий привели к кризису институтов ЕС и поставили под угрозу фундаментальные достижения – Дублинскую систему предоставления убежища и Шенгенскую зону. В условиях, когда солидарность и доверие между институтами ЕС и государствами-членами продолжали разрушаться, становилось все труднее найти адекватное и всеобъемлющее решение – как выйти из чрезвычайной ситуации.

Миграционная политика занимает первую строчку политической повестки дня в Евросоюзе и государствах-членах. Разработан целый ряд инициатив, которые беспрерывно обсуждаются в рамках различных встреч, конференций, внеочередных саммитов глав государств и правительств с привлечением стран исхода мигрантов, но редко дают конкретный результат и побуждают к успешным практическим действиям. Все происходящее очень трудно понять рядовому гражданину Евросоюза, который испытывает непосредственно все тяготы миграционного кризиса. Все большую актуальность приобретает вопрос – в состоянии ли Европейский союз нести ответственность перед своими гражданами на основе декларируемых фундаментальных принципов?

«Европейская повестка дня по миграции» – программный документ Комиссии ЕС

В мае 2015 г. Комиссия выступила с «Европейской повесткой дня по миграции» [Communication.., 2015 a], политическим программным документом, который содержал приоритетные задачи, стоящие перед Евросоюзом в сфере регулирования миграционных потоков, предоставления убежища и защиты внешней границы. Примечательно, что на пресс-конференции программу озвучили первый вице-председатель Комиссии Франц Тиммерманс, Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности, вице-председатель Комиссии Федерика Могерини и лишь третьим был член Комиссии, непосредственно курирующий вопросы миграции, Димитрос Аврамопулос. Данная последовательность выступавших продемонстрировала намерение руководства ЕС привлечь к урегулированию кризиса как инструменты непосредственно миграционной политики, так и внешнеполитические средства, т.е. дать «всеобъемлющий ответ» кризису. Удалось ли осуществить замысел?

В качестве ответа на увеличивающийся приток ищущих убежище к юго-восточным рубежам ЕС в «Повестке дня» намечены краткосрочные предложения:

1) разработать временный чрезвычайный механизм расселения ищущих убежище по всем государствам-членам на основе нескольких критериев, а впоследствии представить законодательство для учреждения постоянной системы такого распределения;

2) расселить по странам ЕС 20 тыс. беженцев из лагерей ООН, находящихся за пределами ЕС: в Турции, Иордании и Ливане, для чего выделить 50 млн евро на 2015–2016 гг.;

3) утроить бюджет и возможности агентства ФРОНТЕКС, отвечающего за координацию охраны границы ЕС, для проведения поисково-спасательных операций «Тритон» и «Посейдон» в Средиземном море;

4) выделить 60 млн евро государствам-членам, расположенным на южной границе ЕС, для обустройства регистрационных центров, где при содействии ФРОНТЕКС, Европола и Европейского бюро поддержки ищущих убежище (ЕБПУ) власти принимающей страны будут регистрировать претендентов и снимать их отпечатки пальцев для идентификации и занесения в дактилоскопическую информационную систему;

5) усилить совместную операцию Европола и Европейского полицейского колледжа (CEPOL) по сбору информации о контрабанде людей в Средиземноморье;

6) провести в рамках Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) операцию с целью разрушения сетей и «бизнес-модели» контрабандистов, для чего следует найти, захватить и разрушить суда, которые они используют.

В дополнение к этим краткосрочным мерам в «Повестке дня» содержались предложения на более длительный срок:

1) противодействие нелегальной миграции;

2) охрана границ и спасение терпящих бедствие в Средиземном море;

3) укрепление общей политики предоставления убежища – реформа существующей системы;

4) совершенствование интеграции легальных мигрантов; в частности пересмотр положений директивы о «голубой карте» для привлечения высококвалифицированных мигрантов.

«Европейскую повестку дня» с энтузиазмом поддержал Европарламент, а также главы государств и правительств, которые на саммите в июне 2015 г. заявили о необходимости «всеобъемлющего и систематического подхода» к урегулированию кризиса. Такой подход, в частности, включал дипломатические усилия Высокого представителя Могерини и внешнеполитической службы в поддержку деятельности ООН по формированию правительства в Ливии, в оказании давления на Турцию, западнобалканские страны, государства Африки, с тем чтобы побудить их к более тесному сотрудничеству по искоренению причин массовой нелегальной миграции [European Council.., 2015].

Правовые и политические инструменты

Одно из центральных и самых противоречивых предложений «Повестки дня» – учреждение временной системы расселения ищущих убежище по государствам – членам ЕС. Смысл внедрения этого механизма – во временном отступлении от принципов Дублинского регламента, который определяет, что первая из стран ЕС, куда ищущий убежище попадает, несет ответственность за рассмотрение его ходатайства. В соответствии с новой системой предполагалось ввести иную модель распределения на основе определенных критериев: ВВП страны, численности населения, уровня безработицы, а также количества уже принятых ходатайств об убежище.

Основываясь на инициативе Комиссии, Совет ЕС с большим трудом при отсутствии консенсуса государств-членов в сентябре 2015 г. принял решение о временном размещении 120 тыс. ищущих убежище из Греции и Италии в течение двух лет [Council decision.., 2015, p. 7]. Кроме того, государства-члены обязались принять еще 20 тыс. человек из лагерей беженцев в странах Ближнего Востока. Первое переселение состоялось в октябре 2015 г., когда самолетом из Италии в Швецию были отправлены 19 беженцев из Эритреи; через 12 дней еще 19 эритрейцев и сирийцев были перевезены в Швецию и 48 в Финляндию. В ноябре намерение забрать из Греции 30 ищущих убежище выразил Люксембург. В результате к марту 2016 г. в Финляндию, Швецию, Люксембург, Францию, Испанию и Германию переселились всего 885 человек. При таких темпах, по подсчетам экспертов, для расселения по плану потребовалось бы 750 лет [The EU’s response.., 2015, p. 6; Bulletin Quotidien.., 2016 c]. Более того, есть ли смысл говорить о расселении 160 тыс. человек в то время, когда в начале 2016 г. число мигрантов, прибывших в ЕС с начала кризиса, перевалило за миллион?

Вторая мера, предпринимаемая для расселения ищущих убежище, – создание регистрационных лагерей в «горячих точках» на территории Греции и Италии. Для этого предполагалось задействовать оперативные возможности агентств ФРОНТЕКС, Европола и ЕБПУ, которые должны были направить экспертов для идентификации прибывших – дактилоскопии и интервьюирования, чтобы отличить потенциальных беженцев от экономических мигрантов, а также подготовить к высылке тех, кому отказано в получении статуса беженца. Совместные оперативные штабы, в которых работают специалисты из европейских агентств совместно с национальными службами, разместились в шести регионах Италии и на островах Греции. Комиссия втрое увеличила финансирование операций ФРОНТЕКС «Тритон» и «Посейдон» в Средиземноморье и значительно расширила штат сотрудников агентства для работы в регистрационных центрах. ФРОНТЕКС получил полномочия участвовать в совместных операциях по высылке нелегальных мигрантов. ЕПБУ также получило дополнительные финансирование и штатные единицы. Пропускная способность центров – тысяча человек, которые в течение 72 часов должны быть зарегистрированы и отправлены по назначению – или на расселение по государствам-членам, или на высылку. Особо важной задачей сотрудников центров в условиях возрастания террористической угрозы становится выявление джихадистов, которые пытаются проникнуть в ЕС под видом беженцев.

Как и многие другие разумные предложения Комиссии, планы увеличения штатов сотрудников агентств реализуются крайне медленно. Так, на начало 2016 г. в Италию прибыли всего восемь экспертов из государств – членов ЕС, в Грецию – 12 и с ними один сотрудник ЕБПУ [Сarrera, Den Hertog, 2016].

Дифференциация экономической и вынужденной миграции

По мере разрастания кризиса обострилась и традиционная проблема, которая возникает в ходе приема и регистрации ищущих убежище. По существу, прибывающие мигранты подразделяются на три категории: реальные претенденты на статус беженца, главным образом – граждане Сирии и Эритреи; те, кто спасается от нестабильности и насилия, например, из Сомали; мигранты, покидающие свои страны в основном по экономическим причинам, – жители западнобалканских стран и стран африканской суб-Сахары, или Черной Африки, не имеющие шансов на убежище. Будучи проинформированы, что статус беженца получают лишь граждане нескольких стран, прежде всего Сирии, мигранты пытаются обеспечить себя фальшивыми документами или заявить об их потере в надежде на получение защиты. Поэтому выявление «экономических мигрантов» и их высылка – важная задача принимающих стран, особенно в условиях резкого роста миграционного притока и одновременной нехватки персонала в регистрационных центрах.

Для того чтобы облегчить эту задачу, Комиссия разработала регламент, который содержит общий список «безопасных стран». Такой список, по мнению Комиссии, позволит ускорить процесс рассмотрения ходатайств об убежище, поданных заявителями из стран, в которых им не грозят преследования. Кроме того, таких заявителей легко будет выслать обратно. В список включены Албания, Босния и Герцеговина, Косово, Черногория, Македония, Сербия и Турция. Эти страны соответствуют критериям «безопасных стран» Директивы ЕС о процедуре предоставления убежища [Directive 2013/32/EU.., 2013]: они подписали главные международные документы о защите прав человека, почти все имеют статус кандидатов в члены ЕС, поэтому обязаны выполнять «копенгагенские критерии» (гарантии демократии, верховенства закона, защиту прав человека и защиту меньшинств). К списку впоследствии по результатам мониторинга Комиссии могут быть добавлены и другие страны. Дифференциация экономических мигрантов от реальных претендентов на статус беженцев происходит в регистрационных центрах на основе интервью, проводимых специалистами по специальной методике.

Для повышения эффективности мер по высылке несостоявшихся беженцев Комиссия выпустила «План действий по возвращению мигрантов» [Communication.., 2015 c], который включает краткосрочные и среднесрочные меры для государств-членов по стимулированию добровольного возвращения мигрантов, повышению эффективности Директивы о возвращении 2008/2015 [Directive 2008/115/EC.., 2008], усиление обмена информацией, расширение полномочий ФРОНТЕКС в осуществлении операций по возвращению, формирование общей для стран ЕС системы высылки [Leaders’ meeting.., 2015]. Кроме того, Комиссия разослала государствам-членам «Руководство» с инструкциями компетентным ведомствам по высылке мигрантов, не получивших защиты, на основе Директивы о возвращении.

Чтобы страны на балканском пути могли содержать поступающих к ним мигрантов, Комиссия организовала центры, которые в состоянии принять 50 тыс. человек для их регистрации, четверть из них была обустроена к концу 2015 г. [Managing the refugee.., 2015]. Однако все перечисленные меры Комиссии оказались тщетными перед лицом «хаоса на Балканах», ситуации, близкой к гуманитарной катастрофе на балканском пути миграционных потоков – в странах Западных Балкан и Греции – после решения Австрии в феврале 2016 г. восстановить пограничный контроль в нарушение процедуры, предписанной Шенгенским кодексом о пересечении границ. По оценке председателя Совета ЕС Дональда Туска, только за январь 2016 г. в ЕС через балканский путь прибыли 128 тыс. мигрантов вслед за 880 тыс. в 2015 г. [Bulletin Quotidien.., 2016 c].

Противодействие нелегальной иммиграции, контрабанде и торговле людьми

Одним из самых решительных действий ЕС по регулированию миграционного кризиса стала разработка и воплощение Плана действий против контрабанды мигрантов [Communication.., 2015 b]. Это направление деятельности Комиссии было встречено с энтузиазмом всеми государствами-членами – никто не возражал против высылки нелегалов, выявленных в ходе интервью в регистрационных центрах. Не было разногласий и относительно военно-морской операции в Средиземном море в рамках Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) ЕС, которая на второй ее стадии была переименована в операцию «София» [Потемкина, 2015]. Операция дала результаты лишь по части сбора информации о путях контрабандистов и численности судов. Задержание нескольких плавучих средств, перевозящих мигрантов, не смогло нанести решающего удара по бизнесу контрабандистов, как изначально было задумано, поэтому операцию решено было укрепить посредством вовлечения сил НАТО.

11 февраля 2016 г. НАТО анонсировала операцию в Эгейском море с целью воспрепятствовать лодкам с беженцами достигнуть берега Греции и противодействовать бизнесу контрабандистов. Три судна НАТО будут разворачивать лодки беженцев и отправлять их в Турцию, чего не в состоянии сделать ФРОНТЕКС, действия которого ограничены лишь греческими водами. Подобные планы вызывают противоречивую реакцию в Европе. Дискутируются два вопроса: примет ли Турция беженцев, которых не остановят корабли НАТО, а также не приведет ли операция к нарушению прав мигрантов на убежище.

Сотрудничество со странами, откуда прибывают иммигранты в страны ЕС

С самого начала миграционного кризиса и разработки «Европейской повестки дня по миграции» Ф. Могерини настаивала на применении внешнеполитических инструментов для его урегулирования. Данная линия ЕС была подтверждена в ходе саммита «Группы двадцати» в Анталье в ноябре 2015 г. В итоговом коммюнике 16 ноября лидеры двадцатки заявили, что «масштаб текущего кризиса, связанного с беженцами, является глобальной проблемой с серьезными гуманитарными, политическими, социальными и экономическими последствиями» [Коммюнике лидеров.., 2015]. 20 глобальных держав выступили за «скоординированный» ответ и призвали направить усилия на «поиск жизнеспособных решений для беспрецедентного числа беженцев и внутренне перемещенных лиц в различных регионах мира». Они считают, что для этого необходимо осуществлять программу переселения беженцев, усилить поддержку международных гуманитарных (УВКБ ООН и Всемирная продовольственная программа), а также финансовых организаций, вовлеченных в урегулирование миграций. В краткосрочной перспективе G20 намеревается обратиться к «коренным причинам», чтобы «беженцы и внутренне перемещенные лица имели возможность безопасно и добровольно вернуться в свои дома» [Коммюнике лидеров.., 2015].

Накануне встречи G20, стремясь проиллюстрировать идею о глобальном характере миграционного кризиса, Юнкер указал, что каждый 122-й человек в мире – беженец, перемещенное лицо или ищущий убежище. «Если бы все они составляли население одной страны, – продолжил председатель Комиссии, – это была бы двадцать четвертая по размерам страна в мире. Миграционный кризис – глобальная проблема, а проблемы такого рода требуют от нас общего ответа» [G20 summit.., 2015]. Вопрос в том, готовы ли страны мира дать общий ответ и есть ли он у них? В ходе встречи в Анталье и последовавшего неформального саммита ЕС на Мальте с участием стран исхода мигрантов ЕС начал переговоры с Турцией в надежде на ее содействие в сдерживании миграционных потоков из Сирии транзитом через Турцию в Европу. Два чрезвычайных саммита ЕС–Турция в октябре и ноябре 2015 г. имели результатом «План действий ЕС–Турция по противодействию миграционному кризису». План нацелен на совместную помощь сирийским беженцам и одновременно на противодействие нелегальной миграции посредством возвращения из ЕС в Турцию нелегалов и борьбу с криминальными сетями контрабандистов.

План действий ЕС изначально предусматривал финансовую помощь Турции в 3 млрд евро (500 млн непосредственно из бюджета ЕС, остальная сумма – от государств-членов). В обмен на это предполагалось, что Турция создаст достойные социально-экономические условия для беженцев, откроет свои рынки труда для них, будет задерживать нелегальных мигрантов и с июня 2016 г. ответственно выполнять Соглашение с Евросоюзом о реадмиссии. Со своей же стороны Турция выдвинула к ЕС требования, гораздо более содержательные, чем простое согласие принять финансовую помощь: ускорение переговоров о вступлении в ЕС и либерализацию визового режима для своих граждан, а точнее – отмену шенгенских виз [Bulletin Quotidien.., 2015]. Надо ли говорить о проблематичности вероятности их выполнения в ближайшее время в условиях социально-экономического и миграционного кризисов, поразивших Европу? Правда, финансы будут поступать частями, в зависимости от выполнения Турцией обязательств по плану. Надо отметить, что государства-члены крайне неохотно соглашаются выделять финансовую помощь Турции, несмотря на принятое совместно решение и включение соответствующего положения в План действий. Нежелание государств-членов выполнять финансовые обязательства еще больше осложняет их отношения с институтами ЕС.

Не так просто пройдет и либерализация визового режима: Комиссия ЕС готовит отчет о выполнении Турцией 70 критериев, необходимых для отмены виз. Тем не менее Европейский союз попадает в зависимость от желания и возможностей Турции сотрудничать в преодолении миграционного кризиса, он вынужден оказывать финансовую помощь Турции, а также вернуться к замороженным переговорам о вступлении страны в ЕС. Турция же демонстрирует стремление не к взаимодействию, а скорее к торгу, отказываясь впускать в свои воды даже корабли НАТО, привлеченные к операции по остановке контрабанды людей в феврале 2016 г. Такая ситуация чревата осложнением международных отношений.

И все же сотрудничество с Турцией выходит на первый план в процессе урегулирования миграционного кризиса. Об этом свидетельствуют полные оптимизма заявления руководства ЕС и государств-членов после специального саммита ЕС–Турция 7 марта 2016 г., в ходе которого сторонам удалось прийти к согласию по шести основным принципам, которые ранее уже были включены в совместный План действий [Statement.., 2016]. В соответствии с этими принципами ЕС обязуется:

– высылать за счет ЕС всех мигрантов, прибывших из Турции в Грецию нелегально (т.е. воспользовавшись услугами контрабандистов);

– за каждого высланного в Турцию нелегального мигранта забрать содержавшегося в Турции легального претендента на убежище;

– ускорить выполнение «дорожной карты» по продвижению Турции к безвизовому режиму, с тем чтобы отменить шенгенские визы для турецких граждан к середине июня 2017 г.;