Актуальные проблемы Европы №4 / 2016

– произвести выплату Турции оговоренной ранее суммы 3 млрд евро для осуществления Плана действий и принять решение о дополнительном финансировании для содержания в стране сирийских беженцев;

– подготовить в ближайшие сроки открытие новых глав в переговорах о вступлении Турции в ЕС;

– сотрудничать с Турцией в целях улучшения гуманитарной ситуации в Сирии, чтобы обеспечить местным жителям и беженцам проживание в безопасных районах.

Председатель Комиссии Ж.-К. Юнкер выразил надежду, что соглашение с Турцией изменит существующую ситуацию. Главы государств-членов поддержали Юнкера, заявив, что реализация принципов сотрудничества позволит разрушить бизнес контрабандистов (ранее такие же надежды возлагались на военно-морскую операцию «София», но они не оправдались).

Однако оптимизм Комиссии и стран ЕС разделяют далеко не все даже в самом ЕС. Так, депутаты Европарламента совершенно справедливо ставят вопрос о легитимности соглашения между ЕС и Турцией, а также о том, как выглядят действия ЕС с точки зрения морали. Они утверждают, что «неспособность руководства ЕС выполнить свои международные обязательства отдает европейцев на милость авторитарному режиму Турции, который уходит все дальше от фундаментальных ценностей Европейского союза» [Bulletin Quotidien.., 2016 d]. По существу, ЕС готов пожертвовать политическими принципами при торге с Турцией в довольно призрачной надежде на спасительную помощь Турции. Европарламентарии также выразили сомнения в совместимости высылки людей, претендующих на убежище, с положениями международной Женевской конвенции о беженцах.

Совершенно очевидно, что такая позиция Европарламента, блюстителя соблюдения прав человека и демократических принципов, станет препятствием к осуществлению плана, во всяком случае к получению бонусов, которые Евросоюз предлагает Турции, – безвизовый режим и вступление в ЕС, которые невозможны без одобрения Европарламента.

В том же ключе последовала и незамедлительная реакция Верховного комиссара ООН по делам беженцев, который выразил «глубокую обеспокоенность» готовящейся дискриминацией ищущих убежище. Верховного комиссара поддержала и правозащитная организация «Amnesty International», которая, кроме всего прочего, выразила сомнение в том, что Турцию можно считать безопасной страной [Bulletin Quotidien.., 2016 d]. Таким образом, возможности осуществления Плана действий не столь очевидны, как декларируют лидеры ЕС.

Финансирование, которое также входит в число направлений деятельности по урегулированию миграционного кризиса, осуществляется через Региональный трастовый фонд ЕС для урегулирования кризиса в Сирии (500 млн евро выделено для этой цели), а также через Чрезвычайный трастовый фонд для достижения стабильности и искоренения коренных причин нелегальной миграции в Африке (1,8 млрд евро). Государства-члены, вынужденные нести все тяготы миграционного кризиса, могли рассчитывать на помощь из Фонда по убежищу, миграции и интеграции, а также Фонда внутренней безопасности (всего 100 млн евро). 300 млн евро предоставил в 2015 г. Фонд европейской политики соседства. В результате в 2015 г. Греция получила около 42 млн евро помощи на обустройство регистрационных лагерей, а Италия – около 58 млн евро [The EU’s response.., 2015, p. 10]. Финансирование не помогло Греции вовремя выполнить свои обязательства к концу 2015 г., однако подействовала угроза Комиссии исключить страну из Шенгена к весне 2016 г., если греческое правительство не продемонстрирует надлежащих усилий, чтобы остановить поток мигрантов. К середине февраля 2016 г. все пять запланированных центров начали функционировать.

Влияние внешней миграции на внутриполитические процессы в ЕС

Притом что были предприняты различные меры институционного, правового и финансового характера в сферах предоставления убежища и усиления охраны внешней границы Евросоюза, миграционный кризис выявил серьезные изъяны в административной практике государств-членов по соответствию стандартам ЕС в сфере охраны границ и предоставления убежища. Комиссия полна решимости добиваться осуществления своих планов и в сентябре 2015 г. объявила о 40 штрафных процедурах против стран-нарушителей, которые не смогли надлежащим образом инкорпорировать положения европейских директив об убежище в свои национальные законодательства. Еще восемь подобных процедур против Греции, Хорватии, Италии, Мальты и Венгрии Комиссия начала в конце 2015 г.

Такое положение дел заставляет экспертов говорить не только и не столько о миграционном кризисе, сколько о кризисе институциональном, демонстрирующем неспособность руководства ЕС и государств-членов управлять чрезвычайной ситуацией [Tsourdi, 2016, p. 5]. В то же время Комиссия тверда в своем намерении заставить государства-члены подчиняться общим требованиям и в целом усилить наднациональный компонент в иммиграционной политике. Об этом свидетельствует активное продвижение идеи о создании Европейского агентства охраны морских и сухопутных границ с бюджетом в 31,5 млн евро (в дополнение к средствам ФРОНТЕКС на 2017 г.), выдвинутой в Сообщении Комиссии об эффективной охране внешних границ Европы [Communication.., 2015 d], к которому прилагается и пакет соответствующего законодательства. Новую структуру полувоенного характера предполагается сформировать на основе действующего агентства ФРОНТЕКС и национальных пограничных служб, которые по-прежнему будут нести ответственность за охрану своего участка границы.

Агентство будет выполнять две основные задачи – следить за тем, чтобы страны ЕС соблюдали все европейские стандарты и правила охраны границы, и оказывали помощь государствам, не справляющимся с защитой внешней границы ЕС от чрезмерного наплыва мигрантов и других рисков. Примерно те же задачи выполнял и ФРОНТЕКС, однако новое агентство сможет не только координировать операции государств-членов по высылке мигрантов, но и высылать их самостоятельно, а также вмешиваться в компетенции национальных государств по охране границы, даже вопреки воле государства, не справляющегося со своими соответствующими обязанностями в том случае, когда все другие средства испробованы. Предложение предсказуемо вызвало возражения ряда стран, прежде всего Польши и Венгрии, расценивших возможность такого вмешательства как удар по национальному суверенитету. Поэтому обсуждение предложения Комиссии будет трудным, но, несмотря на такие перспективы, Ж.-К. Юнкер намерен добиться принятия регламента о новом агентстве.

В политической риторике и общественном мнении миграция оказалась тесно связанной с терроризмом. Баланс между свободой и безопасностью явно сместился в сторону безопасности, как это уже случалось в Евросоюзе в середине нулевых. Прежде всего, был усилен контроль на внешних границах Евросоюза посредством систематических и скоординированных проверок пассажиров, прилетающих из «горячих точек» и пересекающих потом внутренние границы шенгенских стран. Проверкам подлежат и граждане ЕС, а не только мигранты. Еще в мае 2015 г. Комиссия разработала «критерии риска» для пограничников, на основе которых предписывается усиление контроля за пересечением границы молодыми людьми в возрасте 18–25 лет, прибывшими из стран, близких к зонам военных конфликтов. По данным Совета, государства-члены, расположенные по периметру Евросоюза, широко применяют эти критерии, для чего также задействованы базы данных Шенгенской информационной системы нового поколения и Интерпола.

В конце 2015 г. начались интенсивные дебаты о необходимости очередного пересмотра Шенгенского кодекса – регламента, регулирующего пересечение границ ЕС, который заменил с 2006 г. Шенгенские соглашения. Комиссия ЕС стремилась избежать введения в действие положений регламента (ст. 26) о предоставлении государствам-членам возможности в случае угрозы национальной безопасности продлить срок восстановления контроля на внутренних границах до двух лет в надежде, что Греция до мая 2016 г. продемонстрирует способность охранять свой участок границы, идентифицировать и регистрировать ищущих убежище в специальных центрах и не пропускать миграционный поток в глубь континента. Для этого Греции было предписано выполнить 50 рекомендаций, прежде всего организовать центры размещения и регистрации ищущих убежище, чтобы не оказаться отрезанной от Евросоюза после того, как Австрия, а затем и Балканские страны, отделяющие Грецию от Шенгенской зоны, восстановят контроль на своих границах. Кроме того, от решения о восстановлении контроля на внутренних границах ЕС Комиссию удерживали и подсчитанные потери стран Шенгенской зоны при восстановлении контроля – они могут составить 1–3 млрд евро из-за сокращения туризма, проблем с грузоперевозками, осложнений с переездами на работу из одной страны в другую, необходимостью увеличить пограничный контингент на внутренних границах [Bulletin Quotidien.., 2016 a]. Более того, подсчетам не подлежат потери от пренебрежения европейскими ценностями – свободой и открытостью европейского общества, символом которых считался Шенген.

Тем временем к началу марта 2016 г. на границе Греции и Македонии скопилось до 10 тыс. ищущих убежище. Наблюдая неупорядоченность и неуправляемость избыточных миграционных потоков, а также попыток государств-членов остановить их самостоятельно, Комиссия признала свое поражение и допустила активацию ст. 26 Шенгенского кодекса с середины мая. «Дорожная карта» восстановления целостности Шенгенской зоны, представленная Комиссией, позволяет шенгенским странам, которые уже ввели пограничный контроль, сохранять его до конца 2016 г., а в случае ухудшения ситуации – и до мая 2018 г. Чтобы открыть границы в 2017 г., Комиссия предложила ряд мер, включающих укрепление внешней границы посредством учреждения Европейского агентства охраны границ, реализацию плана сотрудничества с Турцией, стопроцентное выполнение Грецией рекомендаций для приема ищущих убежище, осуществление схемы расселения беженцев по странам ЕС. По существу, Евросоюз жертвует Грецией, превращая ее во второй Ливан и признавая, что страна находится на грани гуманитарной катастрофы. Дополнительные 3,5 млрд евро на обустройство регистрационных центров и разворачивание на греческой территории сил еще не созданного Агентства по охране границ вряд ли могут спасти ситуацию [Bulletin Quotidien.., 2016 c].

Миграционный кризис вызвал и обострение противоречий между «старыми» государствами ЕС и вступившими в 2004–2007 гг. странами ЦВЕ, прежде всего Вышеградской группы, которые решительно выступают против основных принципов иммиграционной политики ЕС. 30 сентября 2015 г., основываясь на ст. 263 ДФЕС, которая позволяет оспаривать решения, принятые институтами ЕС, правительство Словакии подало иск в Суд ЕС против планов расселения беженцев, одобренного Европейским советом. Вслед за премьер-министром Словакии Р. Фицо его венгерский коллега В. Орбан также подал в Суд ЕС иск против системы обязательных квот на расселение, соответствующее решение утвердил парламент Венгрии 16 ноября 2015 г. на том основании, что квотирование нарушает принцип субсидиарности и лишает парламенты государств-членов возможности высказать свое мнение. Со своей стороны, министр иностранных дел Германии Ф.-В. Штайнмайер предупредил Чехию, Венгрию и Словакию, что против них также могут быть предприняты правовые действия, если позиция вышеградских стран в вопросах расселения не изменится. Может быть поставлен вопрос и об урезании им субсидий из европейских фондов.

Подобная угроза прозвучала и в заявлении председателя Европейского парламента Мартина Шульца, которое он сделал в ноябре 2015 г. в Брюсселе на саммите ЕС, посвященном миграционному кризису. Похоже, что давление институтов ЕС начало в результате оказывать некоторое действие. Так, собравшись в середине февраля 2016 г. на свой очередной саммит, посвященный миграционному кризису, вышеградцы сменили жесткую риторику на более «проевропейскую», заявив, что поддерживают согласованные стратегические задачи Евросоюза по урегулированию кризиса, особенно в том, что касается укрепления внешних границ и выполнения Плана действий совместно с Турцией. Вышеградские страны согласны подождать с оценкой результатов деятельности руководства ЕС, но при этом они не исключают возможности в том восстановления пограничного контроля внутри Евросоюза в случае, если поток мигрантов не удастся остановить [Bulletin Quotidien.., 2016 b]. Несмотря на некоторые признаки смягчения позиции стран Вышеградской группы, их изначально жесткое несогласие с предложениями Комиссии в вопросе расселения беженцев выявило и еще одну более глубокую проблему ценностных расхождений между старыми и новыми странами ЕС. Вышеградцев обвиняют в отходе от западноевропейских либеральных норм, приверженности идее «нелиберальной» демократии как альтернативе либеральной демократии в странах Западной Европы, в отличном от остальных стран понимании европейских ценностей – солидарности, толерантности, политкорректности.

Впрочем, миграционный кризис привел и к кризису солидарности в целом в Евросоюзе. В начале февраля 2016 г. восстановлению солидарности была посвящена неформальная встреча министров внутренних дел стран ЕС с участием Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини. Однако, чем больше на разных встречах говорят о солидарности, тем меньше государства-члены проявляют ее на практике. Внутри ЕС образовались две группы стран, находящихся в конфронтации: одна группа, во главе с Австрией и Словакией, не верит в возможности ЕС урегулировать кризис совместными усилиями и ратует за ренационализацию иммиграционной политики ЕС, другая же, во главе с Германией и средиземноморскими странами, выступает вместе с Комиссией за общеевропейское решение проблемы.

Влияние миграционного кризиса на общественное мнение в странах ЕС

В сентябре 2015 г. по заказу Европейского парламента социологическая служба Eurobarometer провела опрос общественного мнения о миграционном кризисе. Иммиграция и терроризм были названы главными проблемами, беспокоящими граждан ЕС. Большинство европейцев (66%) высказались за то, чтобы решения в сфере управления миграцией принимались на наднациональном уровне, а не государствами-членами самостоятельно. Однако опрос показал значительную разницу во взглядах между гражданами государств-членов: 79–81% жителей Кипра, Германии, Испании, Люксембурга и Нидерландов выступают за усиление европейского регулирования миграции, тогда как в «новых» государствах ЕС – Эстонии, Польше, Словакии – соответствующий показатель составил лишь 40%.

Разделились мнения европейцев и относительно правил и принципов приема ищущих убежище. 78% граждан ЕС считают, что соискатели убежища должны быть распределены по странам, причем 75% из них согласны, что расселять следует в соответствии с обязательными квотами. Больше всего идею расселения поддержали в Германии (97%), меньше всего, как и ожидалось, – в Словакии и Чехии (31%).

Опрос выявил также устойчивую тенденцию увеличения числа респондентов, уверенных в том, что иммиграция становится одним из главных вызовов, с которыми столкнулся Евросоюз, – 47% (14% в 2013 г.) [Survey.., 2015]. Опираясь на данные результаты, Комиссия будет продолжать линию на наднациональное регулирование миграции. В то же время данные опроса подтверждают углубляющийся раскол между «старой» и «новой» Европой.

Заключение

Совсем недавно, в 2014 г., институты ЕС и государства-члены с энтузиазмом рассуждали о перспективах политики предоставления убежища. Однако миграционный кризис привел к кризису управления потоками претендентов на убежище и дефициту готовности справедливого распределения ответственности за происходящее.

Евросоюз пытается решить проблему несколькими способами, – и главным из них представляется ее «экстернализация», которая, на первый взгляд, выглядит привлекательной, но вызывает множество вопросов относительно легитимности такого решения и его совместимости с международными стандартами относительно беженцев, не говоря уже о возможном негативном воздействии его на международные отношения.

С другой стороны, население стран ЕС, вынужденных принимать все больше претендентов на убежище в результате полной несогласованности действий европейских и национальных властей, находит методы урегулирования кризиса несправедливыми. Казалось бы, чрезвычайная ситуация должна была бы заставить государства-члены осознать необходимость распределения ответственности, независимо от географического положения страны. Вместо этого они ответили восстановлением пограничного контроля с эффектом домино, что привело к появлению «козла отпущения» в лице Греции. Институты ЕС, в свою очередь, требуют соблюдения принципов Дублинской системы, что напоминает путешествие по замкнутому кругу. Таким образом, миграционный кризис выявил целый ряд внутренних проблем политического, институционального и социального характера в Евросоюзе, которые предстоит решать как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе.

Список литературы

Войников В.В. Миграционный кризис в Европе – лопнет ли пузырь? // РСМД. – 2015. – 02.11. – Режим доступа: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=6793#top-content (Дата обращения – 20.04.2016).

Коммюнике лидеров «Группы двадцати» по итогам саммита в Анталье (Турция), 15–16 ноября 2015 года // Президент России. – М., 2015. – 16.11. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/supplement/5037 (Дата обращения – 18.04.2016).

Потемкина О.Ю. «Европейская повестка дня по миграции»: Новый поворот в иммиграционной политике ЕС? // Современная Европа. – М., 2015. – № 4 (64). – С. 28–40.

Bulletin Quotidien Europe / Agence Europe. – Bruxelles, 2015. – 29.11. – N 11441. – Mode of access: http://www.agenceeurope.info/pub/index.php (По подписке.)

Bulletin Quotidien Europe / Agence Europe. – Bruxelles, 2016 a. – 03.02. – N 11469. – Mode of access: http://www.agenceeurope.info/pub/index.php (По подписке.)

Bulletin Quotidien Europe / Agence Europe. – Bruxelles, 2016 b. – 17.02. – N 11491. – Mode of access: http://www.agenceeurope.info/pub/index.php (По подписке.)

Bulletin Quotidien Europe / Agence Europe. – Bruxelles, 2016 c. – 05.03. – N 11505. – Mode of access: http://www.agenceeurope.info/pub/index.php (По подписке.)

Bulletin Quotidien Europe / Agence Europe. – Bruxelles, 2016 d. – 09.03. – N 11507. – Mode of access: http://www.agenceeurope.info/pub/index.php (По подписке.)

Сarrera S., Den Hertog L. A European border and coast guard: Fit for purpose? / Centre for European policy studies (CEPS). – 2016. – 24.02. – Mode of access: https://www.ceps.eu/publications/european-border-and-coast-guard-fit-purpose? (Дата обращения – 18.04.2016).

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social committee and the Committee of the regions: A European agenda on migration / European Commission. – Brussels, 2015 a. – 13.05. – COM (2015) 240 final. – 22 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf (Дата обращения – 20.04.2016).

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social committee and the Committee of the regions: EU Action Plan against migrants’ smuggling (2015–2020) / European Commission. – Brussels, 2015 b. – 27.05. – COM (2015) 285 final. – 10 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/asylum/general/docs/eu_action_plan_against_migrant_smuggling_en.pdf (Дата обращения – 20.04.2016).

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: EU Action Plan on return / European Commission. – Brussels, 2015 c. – 09.09. – COM (2015) 453 final. – 10 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/communication_from_the_ec_to_ep_and_council_-_eu_action_plan_on_return_en.pdf (Дата обращения – 20.04.2016).

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: A European border and coast guard and effective management of Europe’s external borders / European Commission. – Strasbourg, 2015 d. – 15.12. – COM (2015) 673 final. – 10 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-borders/legal-documents/docs/communication_-_a_european_border_and_coast_guard_and_effective_management_of_europes_external_borders_en.pdf (Дата обращения – 20.04.2016).

Council decision establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece / Council of the European Union. – Brussels, 2015. – 22.09. – 12098/15. – 42 p. – Mode of access: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/jha/2015/09/st12098_en15_pdf/ (Дата обращения – 18.04.2016).

Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals // Official j. of the European Union. – Brussels, 2008. – 24.12. – L 348. – P. 98–107. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008L0115&qid=1461262162786&from=EN (Дата обращения – 20.04.2016).

Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on common procedures for granting and withdrawing international protection (recast) // Official j. of the European Union. – Brussels, 2013. – 29.06. – L 180. – P. 60–95. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L0032&from=en (Дата обращения – 20.04.2016).

European Council conclusions / European Council. – Brussels, 2015. – 26.06. – EUCO 22/15. – 8 p. – Mode of access: http://www.consilium. europa. eu/en/meetings/european-council/2015/06/EUCO-conclusions-pdf/ (Дата обращения – 20.04.2016).

G20 summit in Antalya: Transcript of press conference / European Commission. – Brussels, 2015. – 15.11. – Mode of access: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-6091_en.htm (Дата обращения – 20.04.2016).

Leaders’ meeting on refugee flows along the Western Balkans route: Leaders’ Statement / European Commission. – Brussels, 2015. – 25.10. – 4 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/news/2015/docs/leader_statement_final.pdf (Дата обращения – 20.04.2016).

Managing the refugee crisis: Western Balkans route. State of play report / European Commission. – Brussels, 2015. – 25.10. – 2 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/western_balkans_route_state_of_play_report_en.pdf (Дата обращения – 20.04.2016).

Mediterranean migrant, refugee arrivals top 100,000 / International organization for migration (IOM). – 2016. – 23.02. – Mode of access: http://www.iom.int/news/mediterranean-migrant-refugee-arrivals-top-100000 (Дата обращения – 20.04.2016).

Papademetriou D.G. Top 10 of 2015 – Issue #1: Migration crisis tests European consensus and governance / Migration policy institute (MPI). – 2015. – 18.12. – Mode of access: http://www.migrationpolicy.org/article/top-10-2015-issue-1-migration-crisis-tests-european-consensus-and-governance (Дата обращения – 20.04.2016).

Statement of the EU Heads of State or Government / European Council. – Brussels, 2016. – 07.03. – Mode of access: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/07-eu-turkey-meeting-statement/ (Дата обращения – 20.04.2016).