Организация и осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия

? положения уголовно-процессуального закона о порядке возбуждения уголовного дела;

? цели, задачи прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела;

? типичные нарушения закона, допускаемые должностными лицами органов дознания и следственных органов в стадии возбуждения уголовного дела;

уметь:

? анализировать учетно-регистрационные и иные документы органов дознания и следственных органов;

? анализировать основные процессуальные решения и другие документы, принимаемые в стадии возбуждения уголовного дела, давать им оценку;

владеть:

? навыками изучения материалов проверки, постановлений о возбуждении уголовного дела, либо об отказе в возбуждении уголовного дела, составления актов прокурорского реагирования в связи с выявленными в этой стадии нарушениями закона.

2.1. Общие вопросы организации надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях

Досудебное производство по уголовному делу начинается с проверки сообщения о преступлении – самостоятельной и обязательной стадии уголовного процесса, включающей комплекс процессуальных действий, совершаемых уполномоченными должностными лицами на основании требований уголовно-процессуального законодательства, связанных с приемом сообщений о преступлениях, их регистрацией, проверкой содержащейся в них информации и принятием процессуального решения.

Основными ведомственными нормативными документами, регламентирующими деятельность прокурора на стадии учета, регистрации, разрешения сообщений о преступлениях органами, осуществляющими предварительное расследование, являются:

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.10.2023 № 730 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и органах предварительного следствия» (далее – Приказ № 730);

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 19.01.2022 № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (далее – Приказ № 11);

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2021 № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» (далее – Приказ № 544);

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 27.12.2007 № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях» (далее – Приказ № 212);

• совместный Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26.03.2014 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» (далее – Приказ № 147);

• совместный Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353 от 29.12.2005 «О едином учете преступлений» (далее – совместный Приказ о едином учете преступлений).

Основным приказом в данной сфере, безусловно, является Приказ № 730, который требует от прокуроров в соответствии с полномочиями, предусмотренными УПК РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», обеспечить постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания и органами предварительного следствия требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. При этом прокуроры обязаны проводить такие проверки систематически, не реже одного раза в месяц – в органах внутренних дел, Следственного комитета Российской Федерации, федеральной службы безопасности, органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, таможенных органах, органах государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы. Порядок проведения проверок по данным вопросам в органах военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, в воинских частях, соединениях, военных учреждениях и гарнизонах устанавливается заместителем Генерального прокурора Российской Федерации – Главным военным прокурором. При наличии сведений о нарушениях законов проверки должны проводиться безотлагательно.

Проведение проверки исполнения требований законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях необходимо всегда оформлять документально. По результатам проверки составляется справка, которая должна содержать анализ состояния законности, сведения, отражающие характер и особенности проверки, типичные нарушения закона, конкретные предложения по принятию мер реагирования, а также меры, принятые по ранее выявленным нарушениям, если таковые имели место.

Приказ № 730 обращает особое внимание на вопросы соблюдения: компетенции уполномоченных должностных лиц органов дознания и органов предварительного следствия; обязательного порядка проверки сообщений средств массовой информации о преступлениях; сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверки; порядка продления сроков; требований оценки достоверности документов и результатов проверки сообщений; правильного применения норм материального или процессуального права; порядка уведомления заявителя о результатах разрешения его сообщения; разъяснения ему права обжалования принятого решения и порядка обжалования.

Кроме того, Генеральный прокурор Российской Федерации требует с особым вниманием проверять законность разрешения сообщений о преступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступности, терроризма и экстремизма, незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств и психотропных веществ, о преступных посягательствах на бюджетные средства, о преступлениях в сфере экологии, добычи природных ресурсов и их вывоза за границу, реализации национальных проектов, а также о преступлениях, совершенных несовершеннолетними либо в отношении них.

В соответствии с Приказом № 730 прокурор при наличии достаточных оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 144 УПК РФ, по ходатайству дознавателя продлевает срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток. К таким основаниям могут быть отнесены: необходимость производства документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, освидетельствований, получения образцов для сравнительного исследования, исследований документов, предметов, трупов, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий. В ходатайстве обязательно должно указываться на конкретные фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления. Указанные обстоятельства подлежат обязательному выяснению прокурором при рассмотрении ходатайства дознавателя о продлении срока проверки. При рассмотрении ходатайства и установлении конкретного срока прокурор должен исходить из фактически проведенных и необходимых для принятия итогового решения проверочных действий, а также из их целесообразности и актуальности.

Что касается продления срока проверки сообщения о преступлении следователем, то это входит в исключительную компетенцию руководителя следственного органа или его заместителя. На основании п. 37 Инструкции об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации, утвержденной приказом Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 11.10.2012 № 72, в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ при необходимости производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов по мотивированному ходатайству следователя руководитель следственного органа либо его заместитель могут продлить срок проведения проверки сообщения о преступлении до 30 суток. В качестве одного из условий принятия решения о продлении срока проверки приказ предусматривает обязательное указание в ходатайстве следователя конкретных обстоятельств, послуживших основанием для такого продления. При этом Приказ № 730 требует от прокуроров: принципиально реагировать на факты продления руководителем следственного органа до 30 суток проверки сообщения о преступлении, без наличия на то достаточных объективных оснований.

Важный момент – Приказ № 730 обязывает прокуроров мерами прокурорского реагирования предупреждать нарушение разумных сроков уголовного судопроизводства. Требования о разумном сроке в полной мере распространяются и на стадию проверки сообщений о преступлениях, что подтвердил Конституционный Суд РФ. В Постановлении № 23 от 13 июня 2019 г. по жалобе Сотникова Б.А. Конституционный Суд РФ указал, что при подсчете сроков уголовного судопроизводства учитывается и время проведения проверки сообщения о преступлении – период со дня подачи потерпевшим заявления о преступлении и до момента возбуждения уголовного дела об этом преступлении в случаях, когда производство по данному уголовному делу завершилось постановлением обвинительного приговора. Соответствующие уточнения законодателем были внесены в ст. 6.1 УПК РФ.

В связи с этим прокуроры в случаях волокиты обязаны принимать меры прокурорского реагирования с постановкой вопросов об установлении причин возникновения такой ситуации и ответственности виновных должностных лиц.

2.2. Вопросы соблюдения порядка учета и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия

Порядок приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях в правоохранительных органах регулируется ведомственными приказами и инструкциями, основными из которых являются:

• Инструкция об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации, утвержденная Приказом Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 11.10.2012 № 72;

• Инструкция о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях, утвержденная Приказом ФТС России от 12.01.2007 № 23;

• Инструкция по организации в органах Федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности, утвержденная приказом директора ФСБ России от 16.05.2006 № 205; и др.

Основная масса сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях поступает в органы внутренних дел. В соответствии с требованиями Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденной Приказом МВД России от 29.08.2014 № 736, заявителю при личном обращении в орган внутренних дел выдается талон-уведомление о принятии и регистрации его заявления в книге учета сообщений о преступлениях.

Сообщения о преступлениях, поступающие в органы прокуратуры, подлежат незамедлительному направлению в соответствующий орган по правилам подведомственности, подследственности. Данная деятельность регулируется Приказом № 212. Основная цель Приказа – упорядочить процесс регистрации поступивших сообщений и их своевременной передачи в соответствующие органы для проведения проверки.

В соответствии с п. 20 Инструкции СК России заявления и обращения, которые не содержат сведений об обстоятельствах, указывающих на признаки преступления, не подлежат регистрации и не требуют процессуальной проверки в порядке, предусмотренном ст. 144, 145 УПК РФ. Такие заявления, обращения регистрируются как входящие документы и рассматриваются в порядке, установленном ст. 124 УПК РФ или Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Имеют место случаи, когда данное положение произвольно толкуется следователями Следственного комитета. Со ссылкой на него они нередко отказывают в регистрации и процессуальной проверке заявлений, в которых приводятся сведения о конкретных противоправных действиях, в частности, об укрытии от учета преступлений сотрудниками органов внутренних дел, фальсификации доказательств, невыплате заработной платы и т.д.[3 - См.: Калиновский К.Б., Чечетин А.Е. Защита прав потерпевших от преступлений в стадии возбуждения уголовного дела российского уголовного процесса // Рос. следователь. 2015. № 9.]

Кроме того, без наличия на то оснований сообщения, содержащие признаки состава преступлений, регистрируются как входящая документация и по ним проводится «внепроцессуальная» проверка. Такая проверка не ограничивает следователей в сроках и ведет к нарушению прав лиц, пострадавших от преступлений.

Имеются и случаи, когда следователи отменяют решение о регистрации сообщения о преступлении. Так, заместителем руководителя одного из межрайонных следственных отделов СУ СК России по Республике Татарстан признана недействительной запись в книге регистрации сообщений о преступлениях. Согласно мотивировочной части постановления в ходе проверки следователем не получены сведения об обстоятельствах, указывающих на признаки какого-либо преступления. В обоснование принятого решения должностное лицо сослалось на требования п. 20 Инструкции СК России, но оставило без внимания то обстоятельство, что проверка проведена в отношении конкретного должностного лица – руководителя исполнительного комитета сельского поселения по сообщению о совершении им преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 285, ч. 2 ст. 292 УК РФ. Срок проведения проверки в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ был продлен руководителем следственного органа до 30 суток, что возможно только на основе анализа фактических данных, послуживших основанием такого продления, а решение об отмене записи в книге регистрации принято на 28-е сутки проверки. Подобного рода решения не соответствуют требованиям Инструкции СК России, служат способом уклонения от принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Фактически на момент регистрации сообщения о преступлении следователь располагал достаточными сведениями об обстоятельствах, указывающих на признаки преступлений. После проведения необходимых проверочных мероприятий информация о совершенном преступлении не нашла подтверждения (ч. 1 ст. 24 УПК РФ), Соответственно, единственно правильным решением в данной ситуации стало вынесение постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Подобная незаконная практика объясняется существующей системой показателей оценки работы территориальных органов СК России. Одним из важных показателей считается удельный вес возбужденных уголовных дел от общего количества поступивших сообщений о преступлениях. Чем выше этот показатель, тем лучше оцениваются показатели следственной работы. Улучшить положение дел в конкретном следственном органе можно за счет перерегистрации части сообщений в книге регистрации сообщений о преступлении, путем рассмотрения сообщения как обычной жалобы, без принятия процессуального решения в соответствии с УПК РФ. Прокурор при выявлении таких фактов, используя право, предоставленное ему п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, должен требовать принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

На наш взгляд, реализация идей цифровизации уголовного судопроизводства должна активно проводиться уже со стадии доследственной проверки. Одним из основных направлений цифровой трансформации органов прокуратуры является создание среды доверия, а именно развитие цифровых сервисов для граждан и бизнеса в целях обеспечения открытости, доступности и достоверности данных. В частности, должен обеспечиваться доступ граждан и организаций к информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы.

Оперативный доступ гражданина к сведениям о ходе и результатах доследственной проверки по его сообщению о преступлении будет способствовать повышению уровня общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов в целом. Принятая в 2011 г. новая редакция ст. 51 Закона о прокуратуре закрепила за Генеральной прокуратурой РФ некоторые важные полномочия. Помимо установления единого порядка формирования и представления отчетности в органах прокуратуры, новеллой стало ведение прокуратурой единого учёта заявлений и сообщений о преступлениях, а также учета результатов следственной работы. В целях реализации этой функции осуществляется комплекс мероприятий, направленных на создание государственной автоматизированной системы правовой статистики (далее – ГАС ПС).

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики» деятельность этой автоматизированной системы реализуется в пилотной зоне, в которую вошли более двух десятков прокуратур субъектов Федерации. Теперь прокуроры пилотной зоны при осуществлении надзора получили возможность в режиме реального времени отслеживать регистрацию сообщений о преступлениях и принятие по ним решений.

Прокуратура является субъектом ведения статистической отчетности, что возложено на нее Федеральным законом от 07.02.2011 № 4-ФЗ. Соответственно, она несет ответственность за достоверность и полноту представляемых органами дознания и следственными органами статистических данных в части учета, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях.

Согласно п. 1.20 Приказа № 730, в целях ведения государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре прокуроры обязаны обеспечить полноту, достоверность о своевременность предоставления первичных статистических данных о сообщениях о преступлениях в государственную автоматизированную систему правовой статистики (ГАС ПС), а также использовать функциональные возможности ГАС ПС при осуществлении надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия.

Одной из ключевых задач ГАС ПС является обеспечение возможности проследить цепочку от регистрации сообщения о преступлении до судебного решения по уголовному делу. Так, в целях обеспечения контроля за движением сообщений о преступлениях при передаче их по подследственности в функциональную часть автоматизированного рабочего места прокурора введен реквизит № 2, в котором указывается номер первичной регистрации в органе, передавшем сообщение по подследственности. Такой порядок помогает прокурорам при проведении соответствующих сверок, а также может быть использован для контроля за результатами рассмотрения направленных по территориальности материалов, отдельных сообщений о преступлениях.

В рамках ГАС ПС рассматривается вопрос о создании специального сервиса, доступного в том числе на мобильных устройствах, с помощью которого каждый гражданин сможет подать заявление в правоохранительные органы в электронном виде. Этот документ сразу же будет занесен в систему правовой статистики и зарегистрирован под уникальным номером, после чего автоматически будет направлен по подследственности. При этом автор обращения в любой момент сможет навести справку о статусе своего заявления, где оно находится и кем рассматривается в данный момент. Это поможет навести порядок в рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях[4 - См.: Инсаров О.А. Создание единого информационного пространства с использованием новых возможностей государственной автоматизированной системы правовой статистики // Прокурор. 2018. № 9.].

Традиционно большинство нарушений закона органы предварительного расследования допускают в процессе учёта, регистрации и рассмотрения сообщений о преступлениях. И большинство жалоб граждан и юридических лиц касается деятельности органов следствия и дознания именно по вопросам рассмотрения сообщений о преступлениях.

При этом в значительной части жалоб указывается на факты неуведомления или несвоевременного уведомления сотрудниками правоохранительных органов заявителей о результатах рассмотрения сообщений о преступлениях. Распространенной также является ситуация, когда в прокуратуру поступает жалоба на постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное должностным лицом органа предварительного расследования, которое ранее уже отменено прокурором в ходе осуществления надзора за законностью принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Однако лицо, обращающееся с такой жалобой, не осведомлено о принимаемых процессуальных решениях по его сообщению о преступлении.

Заявитель не всегда может получить достоверную информацию о ходе рассмотрения его сообщения о преступлении, даже явившись в правоохранительный орган: должностное лицо, которому поручена проверка, может отсутствовать на рабочем месте; материал проверки может находиться у руководства и т.п. Следствие этого – снижение уровня доверия населения к работе правоохранительных органов, низкая оценка ее эффективности.

Между тем государство несет финансовые затраты по оплате услуг почтовой связи для направления заявителям уведомлений о результатах рассмотрения сообщений о преступлениях и копий принятых процессуальных решений.

Внедрение цифровых технологий может значительно упростить процедуру уведомления гражданина о деятельности органов предварительного расследования по рассмотрению его сообщения о преступлении. Портал ГАС ПС содержит полные сведения о каждом сообщении о преступлении, зарегистрированном в любом органе предварительного расследования, подключенном к этой системе. Каждому зарегистрированному в ГАС ПС сообщению о преступлении присваивается уникальный номер. Это обстоятельство предопределяет возможность предоставления заявителю технических сервисов для доступа к содержащейся в ГАС ПС информации о рассмотрении поступившего от него сообщения о преступлении.

Конечно же, в связи с этим потребуются определенные изменения в организации работы правоохранительных органов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

В настоящее время в соответствии с ч. 4 ст. 144 УПК РФ и с Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, утвержденным совместным приказом от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений», должностное лицо, принявшее в соответствии со своими полномочиями сообщение о преступлении, если такое сообщение не было получено из иных источников, обязано выдать заявителю под роспись документ о принятии этого сообщения с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия. Представляется, что в этом документе можно отразить и информацию с регистрационным номером сообщения о преступлении, а также сведения, необходимые гражданину для доступа к информации, содержащейся в ГАС ПС по его сообщению о преступлении (включая индивидуальный пароль доступа).