Современные международные отношения. Эпоха перемен

Таким образом, концепция гуманитарной интервенции не получила развития в рамках ООН, а практика операций по принуждению к миру продемонстрировала, что миротворческая операция может перерасти в гуманитарную интервенцию, выходящую за рамки классических принципов миротворчества.

Дальнейшее развитие концепция гуманитарной интервенции получила в доктринальных и иных документах Соединенных Штатов Америки. Прежде всего, необходимо упомянуть «Обзорную директиву-13» «О многосторонних операциях по поддержанию мира» (PRD – Presidential Review Directive), подписанную У. Клинтоном 18 июня 1993 г. В тексте Директивы отмечается следующее: «фраза „многостороннее поддержание мира“ означает, если не указано иное, что она охватывает весь спектр деятельности, включая наблюдателей, операции по поддержанию мира и оказанию гуманитарной помощи, а также действия по осуществлению / принуждению к исполнению». Следовательно, силовые действия по принуждению к миру, в соответствии с Директивой, входят в процесс многостороннего поддержания мира.

Далее, в «Национальной военной стратегии США» 1995 г. появляется термин «гуманитарные операции». Раздел «Компоненты Стратегии» рассматривает гуманитарную операцию в качестве одного из них: «Наши Вооруженные Силы готовы участвовать в гуманитарных операциях и операциях по оказанию помощи при стихийных бедствиях внутри страны и за рубежом… Ярким примером этой концепции является недавняя операция США по оказанию помощи в Руанде».

Во втором разделе Стратегии национальной безопасности США 1997 г. под названием «Продвижение национальных интересов США» есть подраздел «Формирование международной обстановки» в котором отмечается, что в распоряжении Соединенных Штатов имеется целый ряд инструментов, с помощью которых они могут формировать международную обстановку таким образом, чтобы это отвечало интересам США и глобальной безопасности. Одним из таких инструментов названа международная помощь Соединенных Штатов другим странам: «Помощь США способствовала расширению свободных рынков, содействовала формирующимся демократиям, сдерживала экологические опасности и серьезные угрозы здоровью, замедляла рост и смягчала гуманитарные кризисы». В контексте преодоления гуманитарных кризисов «при эффективном сочетании с другими двусторонними и многосторонними мероприятиями инициативы США снижают необходимость в дорогостоящих военных и гуманитарных вмешательствах».

В Стратегии национальной безопасности США 1999 г. гуманитарные операции упоминаются в связи с запуском программы Африканской инициативы реагирования на кризисные ситуации для работы с африканцами в целях укрепления их потенциала по проведению эффективных миротворческих и гуманитарных операций. Подчеркивается координация действий США с Францией, Великобританией, другими «странами-донорами», правительствами африканских стран в разработке региональной программы учений для продвижения общих доктрин и возможностей командования и контроля, а также оперативной совместимости миротворческих миссий. В тексте документа неоднократно упоминаются гуманитарные кризисы и гуманитарные катастрофы, требующие реагирования Соединенных Штатов.

Таким образом, в Стратегии национальной безопасности США 1999 г. гуманитарные операции упоминаются наряду с миротворческими и не отождествляются с ними.

На фоне развернувшегося Косовского кризиса в Сенате США с 1998 г. постоянно шли дебаты и высказывались суждения о возможности использования военной мощи НАТО против Союзной Республики Югославии во главе со Слободаном Милошевичем. Результатом дебатов стала полномасштабная гуманитарная интервенция. С 24 марта по 10 июня 1999 г. НАТО во главе с США провела военную операцию против Югославии в обход санкций Совета Безопасности ООН, чем грубо нарушила нормы международного права. Жертвами натовских бомбардировок стали тысячи военнослужащих и мирных жителей. Уже после бомбардировок, 10 июня 1999 г., Совет Безопасности ООН принял резолюцию № 1244 с требованием к Союзной Республике Югославии прекратить насилие и репрессии и ускорить вывод всех сил из Косово (п. 3), развернуть в Косово международные гражданские силы под эгидой ООН (п. 15). Произошедшие в ходе Косовского конфликта события заставили мировое сообщество всерьез задуматься о проблеме гуманитарной интервенции. Кратко суть дебатов была изложена Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном в п. 216 доклада Генеральной Ассамблее ООН 27 марта 2000 г. Часть доклада была посвящена «дилемме интервенции». Кофи Аннан выделил три подхода противников гуманитарной интервенции: «Некоторые критики были озабочены тем, что концепция „гуманитарной интервенции“ может стать прикрытием для необоснованного вмешательства во внутренние дела суверенных государств. Другие считали, что она может подтолкнуть сепаратистские движения к сознательному провоцированию правительств на совершение грубых нарушений прав человека, с тем чтобы затем последовало вмешательство извне, которое содействовало бы успеху их дела. Третьи отмечали, что в силу неизбежных трудностей и издержек, а также усматриваемых национальных интересов в практике применения интервенций было мало последовательности. Исключением, пожалуй, является то правило, что у слабых государств гораздо больше шансов стать объектом такой интервенции, чем у сильных государств».

Российская Федерация придерживается иного мнения в оценке гуманитарной интервенции. Постоянный представитель Российской Федерации при ООН С. В. Лавров, выражая позицию России, отличную от мнения Генерального секретаря, отметил: «Безусловно, необходимо учитывать уроки трагедий в Сребренице и Руанде. Вместе с тем мы убеждены, что невозможно добиться прекращения нарушений международного гуманитарного права путем действий, противоречащих Уставу ООН… Мы – за развитие норм международного права применительно к поиску эффективных ответов на гуманитарные вызовы современности. Работа по адаптации международно-правовых норм к новым реалиям должна вестись коллективно, на прочной основе Устава ООН. Только так возможно выработать четкие общеприемлемые критерии, правовые рамки принудительных действий мирового сообщества в случае чрезвычайных гуманитарных ситуаций».

Важно! Таким образом, Россия выступает за строгое соблюдение норм международного права и недопустимость силового решения чрезвычайных гуманитарных ситуаций в обход резолюций Совета Безопасности ООН, против волюнтаристского подхода к их разрешению акторов международных отношений, нарушающих своими действиями нормы Устава ООН.

Раскол мирового сообщества по поводу «дилеммы» интервенции не помешал США, Великобритании и их союзникам осуществить вторжение коалиционных сил в Ирак 20 марта 2003 г., чему предшествовала резолюция Совета Безопасности ООН № 1441 от 8 ноября 2002 г., не предусматривавшая силового варианта разрешения конфликта. Проекты резолюций об использовании военной силы в Ираке не нашли поддержки у Китая, России и Франции среди постоянных членов Совета Безопасности ООН и не были приняты. Боевые действия интервентов на территории Ирака продлились до 1 мая 2003 г. и положили начало затяжной гражданской войне между суннитами и шиитами, а также партизанской войне повстанцев против коалиционных сил.

Важно! В феврале 2003 г. госсекретарь США К. Пауэлл на заседании Совета Безопасности ООН заявлял о «неопровержимых свидетельствах» наличия у Ирака ОМУ, в виде доказательства он демонстрировал пробирку с порошком, послужившую месяц спустя оправданием для вторжения «коалиции желающих» в Ирак. Начатая под предлогом гуманитарных целей интервенция закончилась свержением правительства Саддама Хусейна и его казнью через три года.

Обвинения в адрес Саддама Хусейна, выдвинутые американцами, после проведения операции не нашли своего подтверждения. Оружия массового уничтожения обнаружено не было, связи с «Аль-Каидой» не были выявлены, а политическая дестабилизация способствовала возникновению группировки ИГИЛ.

Россия выступает за строгое соблюдение норм международного права и недопустимость силового решения чрезвычайных гуманитарных ситуаций в обход резолюций Совета Безопасности ООН.

Концепция «ответственности по защите». Позиция России

Впоследствии концепция «гуманитарной интервенции» несколько эволюционировала. После агрессии НАТО в Югославии в 1999 г. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, обосновывая правомерность действий западных стран, отстаивал мнение о том, что понятие суверенитета должно быть пересмотрено: «Действительно ли гуманитарное вмешательство является неприемлемым посягательством на суверенитет, или все-таки мы должны реагировать на геноцид в Руанде, в Сребренице – на грубые и систематические нарушения прав человека, которые подрывают все заповеди нашей общей человечности?», – написал он в 2000 г. в докладе «Мы, народы» о роли ООН в XXI в. Отвечая на вопрос Генерального секретаря ООН, Президент США Билл Клинтон оправдывал вмешательство в Косово проблемами с правами человека.

Гуманитарная интервенция НАТО во главе с США в Косово заставила мировое сообщество задуматься о правовых механизмах регулирования схожих ситуаций. По инициативе Канады в 2000г. была создана Международная комиссия по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (МКВВГС), которая к августу 2002г. подготовила доклад, где была подтверждена значимость государственного суверенитета, было предложено полностью отказаться от термина «гуманитарная интервенция» и заменить его термином «ответственность по защите» («Responsibility to Protect», или «R2P»), обоснована правомочность силового военного вмешательства в конфликты в случае высокого уровня насилия, исчерпанности всех невоенных средств для урегулирования конфликта, наличия необходимых ресурсов для проведения операции и достижимости поставленной цели с учетом возможных последствий.

В 2001 г. во время Второй Персидской войны на третьем заседании МКВВГС в Лондоне Гарет Эванс, Мохаммед Сахнун и Майкл Игнатьев предложили использовать название «Ответственность по защите» для того, чтобы смягчить и обойти такие нарушения международного права, как агрессия, вмешательство во внутренние дела, но при этом сохранить определенную степень правомерности для урегулирования кризисов.

Как представлено на сайте Организации, доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» (A/59/565) и доклад Генерального секретаря ООН Кофи Аннана 2005 г. «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека» (A/59/2005) поддержали принцип, согласно которому государственный суверенитет влечет обязанность государства защищать свой собственный народ и что, если государство не желает или не может сделать это, ответственность за использование дипломатических, гуманитарных и других средств для их защиты переходит к международному сообществу. Ни в одном из докладов не дано иного основания применения силы ради этой цели, кроме разрешения Совета Безопасности ООН согласно гл. VII Устава в качестве крайней меры в случае геноцида и других серьезных международных преступлений.

Структура концепции «ответственности по защите» в соответствии с докладом Генерального секретаря ООН Кофи Аннана «Выполнение обязанности защищать» (А/63/677) включает:

• обязанность государств по защите своего населения;

• международную помощь и создание потенциала защиты;

• своевременное и решительное реагирование.

В 2005 г. был принят «Итоговый документ Всемирного саммита ООН», посвященный в том числе доктрине «Ответственность по защите». Дальнейшее развитие эта концепция получила в докладе Генерального секретаря ООН Генеральной Ассамблее 2009 г. «Выполнение обязанности защищать». Окончательным итогом ее международно-правового оформления стало принятие 18 мая 2021 г. резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Ответственность по защите» (за: 115, против: 15, воздержались: 28, не участвовали в голосовании: 35).

Практическую реализацию концепция «ответственности по защите» получила в 2011 г. в Ливии. Интервенция НАТО и примкнувших к ней стран предварялась резолюцией Совета Безопасности ООН № 1970 по ситуации в Ливии от 26 февраля 2011 г., в которой осуждались широкомасштабные и систематические нападения на гражданское население Ливии, приравненные к преступлениям против человечности, и выдвигалось требование немедленного прекращения насилия, ситуация в Ливии передавалась в Международный уголовный суд и вводились санкции, включая эмбарго на поставки оружия, запрет на поездки и замораживание активов.

Совет Безопасности ООН 17 марта 2011 г. принял еще одну резолюцию № 1973 по ситуации в Ливии. Она в соответствии с мерами гл. VII Устава ООН уполномочила государства-члены принимать все необходимые меры для защиты гражданского населения и гражданских населенных пунктах, находившихся под угрозой нападения в Ливии, и ввела «бесполетную зону» над ливийским воздушным пространством, а также зону эмбарго на поставки вооружения. Треть членов СБ ООН воздержались при голосовании за резолюцию ввиду размытых формулировок (среди них Бразилия, Индия, КНР, Россия, ФРГ).

Уже через два дня после принятия резолюции № 1973, 19 марта 2011 г. началась интервенция НАТО в Ливию.

Важно! С 19 по 31 марта 2011 г. координацию действий международной коалиции осуществляли США в рамках операции «Одиссея. Рассвет» («Odyssey Dawn»). 31 марта 2011 г. Североатлантический альянс принял на себя командование морской и воздушной операциями в Ливии, соединив их в единую операцию под названием «Объединенный защитник» («Unified Protector»).

Фактически военный контингент Североатлантического альянса, по-своему трактовавший положения резолюции № 1973, выступал на стороне повстанцев, прикрывая их наступление с воздуха. Ни о каком «миротворчестве» речи, естественно, уже не шло. Против небольшой страны выступила огромная военная группировка в составе 200 самолетов, 20 боевых кораблей, 20 подводных лодок, отборных частей морской пехоты США, размещенных на больших десантных кораблях. В сложившейся ситуации у сторонников Муаммара Каддафи не было никаких шансов. Боевые действия в ходе операции продолжались семь месяцев и завершились поражением сторонников и убийством самого Муаммара Каддафи 20 октября 2011 г.

Важно! Родной город М. Каддафи Сирт был взят мятежниками в октябре 2011 г. 20 октября под удар авианалета НАТО попал его автомобиль, выдвигавшийся из осажденного оппозицией города. В результате авиаудара кортеж ливийского лидера был сильно поврежден, а сам М. Каддафи был ранен и чуть позже схвачен повстанцами. Разъяренная толпа мятежников безжалостно расправилась с «одиноким бедуином», единолично управлявшим Ливийской джамахирией на протяжении 42 лет.

С окончанием операции НАТО в стране начался период внутриполитической нестабильности, усиления радикального исламистского фактора, парламентского кризиса, временного правительства и, в итоге, гражданской войны 2014–2020 гг. Результат действия концепции «ответственности по защите» прав человека был диаметрально противоположен заявленным целям.

На протяжении всех этих лет доктрина так или иначе использовалась странами «коллективного Запада» в Кении, Кот-д’Ивуаре, Ливии, Сирии, Ираке, ЦАР, Бурунди, Йемене и других точках мира. Вероятно, если быть последовательным, в этом списке также должна была оказаться Украина после совершения государственного переворота в Киеве и последовавшими преступлениями против русскоязычного населения Донбасса. Но западные страны не реагировали на вопиющие нарушения прав человека на Украине в 2014–2022 гг. и не применяли ни концепцию «гуманитарной интервенции», ни концепцию «ответственности по защите», так как это, вероятно, не соответствовало их геополитическим интересам.

Генеральная Ассамблея ООН в упомянутой выше резолюции постановила, что международное сообщество в рамках концепции «R2P» должно реагировать на 4 кризисные ситуации: геноцид, этнические чистки, военные преступления, преступления против человечности.

Официально критерии для военного вмешательства нигде закреплены не были, однако в западной доктрине чаще всего называют следующие:

1) угроза или возникновение серьезных и широкомасштабных нарушений прав человека на территории какого-либо государства;

2) существуют четкие и объективные доказательства такой угрозы или события;

3) правительство данного государства не желает или не в состоянии принять меры по исправлению положения;

4) существует очевидная срочность в принятии силовых мер;

5) применение силы должно быть последним средством (исчерпаны все политико-дипломатические средства);

6) цель военной операции четко разъяснена общественности и международному сообществу;

7) цель военной операции ограничивается прекращением нарушений прав человека;

8) предпринимаемые действия осуществляются на коллективной основе;

9) существует поддержка со стороны региональных государств;

10) высокая вероятность успеха;

11) должен быть намечен переход к постконфликтному миростроительству;

12) применение силы должно быть соразмерно достижению этих целей;

13) во время военной операции следует соблюдать международное право ведения войны.

Утверждается, что эти критерии позволяют преодолеть разрыв между суверенитетом и правами человека.

Поскольку, в отличие от концепции гуманитарной интервенции, концепция «ответственности по защите» нашла отражение в документах ООН после ливийских событий, в 2013 г. Международно-правовой совет при Министерстве иностранных дел Российской Федерации всесторонне рассмотрел концепцию «ответственности по защите» и вынес заключение, опубликованное в журнале «Международная жизнь».

Важно! Из текста заключения:

– «ответственность по защите» – новое понятие… Существует опасность того, что «ответственность по защите» может быть использована как обходной маневр для воскрешения старой концепции гуманитарной интервенции под другим названием;