Седьмой Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18–19 ноября 2016 г.)

– приводящий к результату в кратчайшие сроки. Быстрый (В.В. Васькин, Г.Н. Хон, В.П. Сальников)[54 - Васькин В.В., Хон Г.Н., Сальников В.П. О некоторых вопросах теории эффективности правовых норм // Вопросы профилактики преступлений. Л.: ВПУ МВД СССР, 1976.];

– приводящий к цели с наименьшими затратами. Экономичный (Л.Ш. Берикашвили)[55 - Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1981. С. 17–18.];

– превосходящий аналоги. Лучший (М.П. Лебедев)[56 - Лебедев М.П. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 29.];

– оказавший воздействие, не обязательно положительное. Влиятельный (М.Д. Шаргородский)[57 - Шаргородский М.Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. № 11. С. 54.];

– оказавший исключительно позитивное воздействие. Полезный (А.С. Пашков, Д.М. Чечот)[58 - Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8. С. 3.];

– отношение цели и результата. Рентабельный (В.В. Глазырин, В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко)[59 - Глазырин В.В., Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С. Эффективность правовых норм. М.: Юрид. лит., 1980. С. 124.].

Список не является исчерпывающим и при желании его можно продолжить. Например, российскому правоведению известен так называемый комплексный, интегративный подход (Г.С. Беляева)[60 - Беляева Г.С. К вопросу о доктринальных и нормативно-правовых критериях оптимизации правового регулирования // Юридические исследования. 2015. № 3. С. 124–135.]. Смысл этого приема сводится к тому, что интересующее явление, например право, рассматривается как система, состоящая из взаимосвязанных и взаимообусловленных подсистем и элементов. Эффективность работы системы в целом может определяться путем диагностирования состояния основных, отдельных составляющих или каждой из ее частей. Из-за многочисленности элементарного состава количество способов и приемов оценки эффективности при этом множится практически неограниченно и, как следствие, превращает этот подход в громоздкий «методологический борщ», практическое применение которого становится маловероятным. Назовем этот вариант представления об эффективности структурно-функциональным. Система эффективна, если диагностика[61 - См., например: Кузнецова О.А. Пороки правовой нормы: «диагностика» и предупреждение // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 127–133.] всех, основных или отдельных, ее элементов говорит о том, что все они функционируют в пределах допустимых значений.

Еще одно понимание рассматриваемого термина можно вывести из «межотраслевого метода познания», сформулированного в ряде работ профессора М.Ю. Челышева[62 - См. об этом подробнее, например: Кузнецова О.А. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права в цивилистических исследования // Казанские юридические школы: эволюция образовательных и научных традиций в современной юриспруденции / Под ред. И.А. Тарханова, Д.Х. Валеева, З.А. Ахметзяновой. М.: Статут, 2016. С. 256–257.]. В частности, в свое время он писал: «реализации норм права может препятствовать неэффективность или отсутствие правовых норм других отраслей права»[63 - Челышев М.Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: Изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. С. 133–135.]. Таким образом, «эффективность» означает в этом случае не только определенное качество, но и особый, резонансный режим взаимодействия с другими элементами правовой системы, например, с нормами других отраслей.

Если следовать логике профессора М.Ю. Челышева, но не ограничиваться при этом правовыми межотраслевыми взаимодействиями, можно теоретически выделить и различные виды эффективного или неэффективного взаимодействия права с другими видами социального нормирования. Действительно, право может находиться в диссонансе с моралью, религиозными нормами и т. д. Но может и работать с ними, что называется заодно, достигая при этом синергетического эффекта.

Еще одно понимание термина «эффективный» вытекает из «теории эффективного правотворчества», разрабатываемой на кафедре предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Пермского государственного национального исследовательского университета[64 - См. об этом подробнее: Воронцов С.Г. К вопросу о проблеме эффективности правового регулирования в современной России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 3. С. 16–22.]. Согласно этой концепции эффективность права зависит прежде всего от того, насколько успешно организованы передача и усвоение данных, транслируемых законодателем, соответствующими адресатами нормативной правовой информации. Этот синоним эффективности можно обозначить как информативный.

Таким образом, можно констатировать, что юридическое содержание термина «эффективный» имеет в российской юридической литературе, даже в самом общем приближении, не менее 11 смыслов.

Современный российский законодатель в целом стремится к повторению этого многомыслия. К счастью, в отличие от академических исследователей, делает он это с меньшим разнообразием. Правда, меньшая вариативность с лихвою компенсируется тем, что, в отличие от теоретиков, российские законотворцы создают зачастую не рафинированные юридические конструкции, а сложные симбиотические гибриды. Например, легальное понятие «эффективный» в России может означать следующее:

– отношение полезного эффекта к затратам (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергоснабжении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[65 - СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.]). То есть полезно-рентабельно-экономичный;

– достижение заданного результата при использовании наименьшего объема средств (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ[66 - СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.]). Результативно-экономично-лучший;

– достижение наилучшего результата с использованием определенного объема средств (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ). Результативно-превосходящий, но экономный и т. д.

Необходимо заметить, что нередко вместо термина «эффективный» в законодательстве и юридической литературе употребляются синонимы с тождественными смыслами. Эти варианты, например, могут возникнуть благодаря иноязычным заимствованиям или плохо адаптированным к смыслам русского языка переводам.

Примером такого заимствования является весьма спорный перевод с немецкого языка термина «правовое государство». Когда в 1813 г. это понятие было введено в научный оборот немецким правоведом К. Велькером, в него вкладывалось совершенно иное содержание, отличное от современного, привычного понимания. «Правовое государство» К. Велькера представляло собой идею справедливого общественного устройства, сопоставимую с «идеальным государством» Платона, «Городом Солнца» Томазо Компанеллы и другими идеальными абстракциями.

Употребление этого понятия в качестве основания (цели) конституционной нормы в ряде стран (Россия, Бразилия, Китай и т. д.) превратило эту абстракцию в осязаемый продукт и предоставило возможность классифицировать государства в зависимости от их правового или неправового статуса. Таким образом, мы наделили этот термин новым содержанием. И теперь, говоря о «правовом государстве», мы имеем в виду не отвлеченные идеи К. Велькера, а конкретные государства, обладающие отличительной степенью превосходства, в смысле «более эффективные».

Кроме правового понимания термин «эффективный» обладает и другими значениями, которые могут вытекать из этимологии, философии, физики, социологии, кибернетики, экономики и ряда других дисциплин или научных представлений, среди которых существуют целые теории эффективности.

Разобраться во всем этом многообразии не представляется возможным без упрощения и схематизации, в качестве которой можно предложить следующий пошаговый рецепт: субъект – функция – метод.

Первый шаг – определение субъекта. То есть предикатом какого субъекта является термин «эффективный»? Или, другими словами, чью эффективность вы собрались определить? Это может быть система в целом (правовая система, судебная система, система правоохранительных органов и т. д.); подсистема или подсистемы (подотрасли права, подсистема судов общей юрисдикции); основные элементы; группы элементов; отдельный элемент (норма права, статья закона…); структурные составляющие элементарных единиц (основание, гипотеза, диспозиция, санкция правовой нормы), системных или внутрисистемных взаимодействий…

Второй шаг – диагностика функционального состояния субъекта. Субъект эффективен, если функционирует в заданных параметрах. Отсюда следуют три возможных варианта или степени определения эффективности:

– работает или не работает (субъект, система, подсистема, элемент, взаимодействие…)?

– как работает? хорошо или плохо? соответствует или отклоняется от заданных значений?

– насколько хорошо или плохо (степень соответствия или отклонения от заданных функций)?

Третий шаг заключается в выборе методики диагностирования состояния избранного субъекта на предмет эффективности. Именно на этом этапе исследователь и должен определиться с тем, какие грани из многочисленных вариаций термина «эффективный» будут им использоваться в качестве эталонной меры: экономичность, рентабельность, быстрота, информативность, полезность, резонанс, синергия или что-то еще.

О.Г. Зенина, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Института права ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет»

О.В. Кузнецова, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Института права ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет»

Законодательство о высшем образовании как элемент единого правового пространства Российской Федерации[67 - Статья подготовлена в рамках Государственного задания № 27.259.2016/НМ от 27 января 2016 г. по проекту «Анализ состояния нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность в сфере высшего образования, и разработка предложений по ее совершенствованию, а также информационно-методическое сопровождение реализации положений нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере высшего образования».]

Единое правовое пространство – это формируемое государством пространство, созданное на основе общих для всех субъектов российского права условий и требований осуществления юридически значимой деятельности. Оно предполагает единую правовую систему на всей территории Российской Федерации. Традиционно единое правовое пространство понимают в широком и узком смысле.

В широком смысле создание и обеспечение единого правового пространства связано с определением не только правовых предписаний, но и единых социальных условий для их реализации в рамках определенной территории (пространства). К социальным условиям реализации единых правовых предписаний можно отнести факторы экономического (уровень развития экономики, выравнивание экономического положения субъектов территориального образования и т. п.), идеологического (условия духовно-культурной сферы, менталитет общества и т. п.), политического (степень интеграции российского общества, осознание субъектами Российской Федерации себя составной частью единого государства и т. п.), организационного (степень развития информационных технологий) и иного характера[68 - Азизова В.Т. Общетеоретические проблемы обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Чебоксары, 2013.].

В узком смысле под единым правовым пространством понимается создание государством единого, не противоречащего Конституции РФ системного законодательства.

В настоящее время единое правовое пространство РФ имеет сложную структуру, включающую в себя нормы различных отраслей права. Постоянное совершенствование действующего законодательства позволяет сохранять единое правовое, в том числе образовательное, пространство в условиях инновационных изменений, носящих системный характер.

С обеспечением единого правового пространства связаны все основные институты государства и права как в сфере правотворчества, так и в сфере правоприменения. Основными элементами механизма обеспечения единого правового пространства являются законодательные, судебные органы, органы юстиции и прокуратуры и т. д.

По мнению С.Н. Быкова[69 - URL: www.zonazakona.ru/law/comments/468/], в настоящее время единое правовое пространство страны в ряде случаев размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации. Так, причины, вызывающие появление противоречий в законодательстве субъектов Федерации, подразделяются на:

– обусловленные действительными особенностями этнического, исторического, культурного характера;

– вызванные политико-экономическими интересами регионов, не обусловленные какими-либо историческими или культурными особенностями;

– носящие субъективный характер, обусловленные воздействием таких факторов, как политические интересы конкретных сил или даже личностей, действующих в том или ином субъекте Российской Федерации. В данном случае преодоление противоречий не только допустимо, но и обязательно.

О.В. Балмасов[70 - Балмасов О.В. Обеспечение единого правового пространства как функция современного российского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.] считает, что одним из факторов, снижающих эффективность обеспечения единства правового пространства, выступает непоследовательность законотворческой работы. И с этим стоит согласиться. Для совершенствования обеспечения единого правового пространства следует систематизировать законодательство в различных областях государственной деятельности, устранить конкуренцию нормативных правовых актов.

Законодательство о высшем образовании, несомненно, является частью единого правового пространства. В ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что укрепление Российского государства и обеспечение в нем единого правового пространства рассматривается в качестве приоритетной задачи общества на современном этапе. Выделив в качестве одной из ключевых проблем необходимость значительно улучшить качество образования, Президент РФ поручил Правительству РФ разработать и внедрить национальную систему оценки качества профессионального образования[71 - URL: kremlin.ru/events/president/news/17118.].

Законодательство об образовании – это сложный правовой комплекс, включающий различные нормы, например, акты, регулирующие вопросы приема на обучение по образовательным программам высшего образования; устанавливающие требования к профессорско-преподавательскому составу; перечень направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования; отношения между образовательными учреждениями и обучающимися и т. д.

Законодательство в сфере образования разграничивает компетенцию между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Отношения в сфере образования регулируются Конституцией РФ, Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»)[72 - СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. I). Ст. 7598.].

Таким образом, в структуре законодательства о высшем образовании можно выделить три уровня – федеральный, региональный и муниципальный.

В.Р. Цурпалюк выделяет еще и локальный уровень законодательства об образовании[73 - URL: pravo-mag.com/journal/article320/.].

Основное отличие между этими уровнями состоит в различном содержании и объеме законодательной компетенции федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации и муниципальных органов.

Согласно ст. 43 Конституции РФ[74 - СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.] каждый имеет право на образование. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

В ст. 72 Конституции РФ определено, что общие вопросы воспитания, образования, науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ).

Среди базовых законов можно выделить профильные и непрофильные законы, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» следует отнести к профильным законам.

Для непрофильных законов характерны: многочисленность; разный удельный вес образовательной проблематики (от двух-трех статей до целых глав); достаточно высокая степень частотности коллизий норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании и др.[75 - URL: Mybiblioteka.su/1-31367.html.]