Седьмой Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18–19 ноября 2016 г.)

Доктор юридических наук А.Н. Козырин[76 - URL: kozyrin.ru/userfiles/documents/march.doc.] делит эти законы на определенные группы:

а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации, например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов Российской Федерации»; федеральные законы от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»;

б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования, например, военное образование и военная подготовка – в федеральных законах от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; профессиональное образование осужденных к лишению свободы – в Уголовно-исполнительном кодексе РФ;

в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных правоотношений, например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; федеральные законы от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений, например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», Трудовой кодекс РФ;

д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования, например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.

Кроме того, к нормативным актам, регулирующим широкий круг отношений в области высшего образования и входящим в состав единого правового пространства, относятся:

– указы Президента РФ, в частности, устанавливающие перечень федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования. Например, указы Президента РФ от 9 сентября 2008 г. № 1332 «Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования»; от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», от 14 февраля 2010 г. № 182 «О стипендиях Президента Российской Федерации для студентов, аспирантов, адъюнктов, слушателей и курсантов образовательных учреждений высшего профессионального образования»;

– постановления Правительства РФ. Так, Правительство РФ устанавливает порядок разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений; порядок конкурсного отбора программ развития образовательных организаций высшего образования (в том числе условия их финансового обеспечения); порядок размещения на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет и обновления информации об образовательной организации, в том числе ее содержание и форма ее предоставления, утверждает правила оказания платных образовательных услуг; устанавливает квоту на образование иностранных граждан в Российской Федерации, устанавливает порядок и условия проведения экспериментов в сфере образования и проч. Например, постановления Правительства РФ от 3 июня 2013 г. № 466 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации», от 15 апреля 2014 г. № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы», от 15 августа 2013 г. № 706 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»;

– приказы, письма, регламенты и т. п., принимаемые и издаваемые Министерством образования и науки РФ (свыше 300)[77 - См.: Минобрнауки. рф [Электронный ресурс].]. Так, Минобрнауки России утверждает федеральные государственные образовательные стандарты, принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, утверждает перечни профессий, специальностей и направлений подготовки с указанием квалификации, присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки, порядок формирования этих перечней, устанавливает порядок разработки примерных основных образовательных программ, проведения их экспертизы и ведения реестра примерных основных образовательных программ, устанавливает порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования и проч. Например, письма Минобрнауки России от 20 августа 2014 г. № АК-2666612/05 «О федеральных государственных образовательных стандартах», от 10 июня 2015 г. № 05-3485 «О контрольных цифрах приема», от 3 июня 2015 г. № АК-1505/05 «О приеме на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета», Приказ Минобрнауки РФ от 2 мая 2012 г. № 367 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования».

– акты иных федеральных органов исполнительной власти, например, Письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 8 ноября 2013 г. № 14-1-187 «О предоставлении учебного отпуска работникам, получающим второе высшее образование».

Второй уровень законодательного регулирования отношений в сфере высшего образования составляет региональное законодательство.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации по вопросам образования должны состоять из оригинальных норм субъекта Российской Федерации и не противоречить федеральному законодательству. В форме законов субъектов Российской Федерации могут устанавливаться первичные нормы регионального законодательства по вопросам образования, нормы, закрепляющие с учетом особенностей конкретного субъекта Российской Федерации элементы системы образования, особенности организации образовательной деятельности, социальные и иные гарантии обучающихся и педагогических работников. Указанные нормы могут быть урегулированы как в рамках единого базового регионального закона об образовании, так и отдельными законодательными актами субъектов Российской Федерации, регулирующими различные вопросы построения региональной системы образования[78 - Письмо Министерства образования и науки РФ от 1 апреля 2013 г. № ИР-170/17 «О Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»» // Администратор образования. 2013. № 11.].

В литературе выделяются следующие основные группы региональных законов и подзаконных актов[79 - URL: www.lexed.ru/obrazovatelnoe-pravo/knigi/yagofarov2005/421.php.]:

– региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, например, Закон Челябинской области от 29 августа 2013 г. № 515-ЗО «Об образовании в Челябинской области»;

– законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, касающиеся общих вопросов образовательной деятельности, например, постановление Правительства Челябинской области от 29 января 2016 г. № 8-П «Об общем объеме контрольных цифр приема на обучение по профессиям, специальностям и направлениям подготовки за счет бюджетных ассигнований областного бюджета на 2016–2017 учебный год в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, расположенных на территории Челябинской области»;

– законы и подзаконные акты, регулирующие экономические отношения в сфере образовательной деятельности, например, постановление губернатора Челябинской области от 23 апреля 2014 г. № 336 «Об утверждении Положения о ежегодных именных стипендиях Губернатора Челябинской области лучшим студентам образовательных организаций высшего образования, расположенных на территории Челябинской области»;

– законы и подзаконные акты, регулирующие трудовые, социальные и иные отношения работников образовательных учреждений, регулируемых субъектами Российской Федерации, например, Закон Челябинской области от 27 августа 2009 г. № 457-ЗО «О содействии занятости выпускников профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования в Челябинской области»;

– законы и иные нормативные правовые акты, осуществляющие правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной, например, Закон Воронежской области от 9 октября 2007 г. № 98-ОЗ «О науке и научно-технической политике в Воронежской области», Закон Пермского края от 2 апреля 2008 г. № 220-ПК «О науке и научно-технической политике в Пермском крае» и т. д.

Следует отметить, что современный период развития российского законодательства об образовании характеризуется возрастанием роли субъектов в законотворчестве по подготовке и принятию региональных законов и иных подзаконных актов. По мнению И.Г. Дудко[80 - URL: pravo.news/konstitutsionnoe…/sistema-zakonodatelstva-ponyatie.html.], значительное координационное влияние на развитие регионального законодательства оказывают федеральные законы, которые устанавливают формы региональных актов в рамках регулируемых отношений, определяют вопросы, подлежащие правовому регулированию в региональных актах.

Третий уровень нормативного правового регулирования представляют муниципальные правовые акты в сфере высшего образования. К ним относятся уставы и иные правовые акты муниципальных образований, касающиеся создания и осуществления деятельности муниципальных бюджетных образовательных учреждений профессионального образования.

Образовательные учреждения принимают локальные акты, регулирующие отношения внутри самой организации. Например, ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет» были приняты следующие локальные акты:

– Устав; Коллективный договор; Правила внутреннего трудового распорядка; Правила внутреннего распорядка обучающихся, Концепция стратегического развития университета на 2014–2020 годы и др.;

– локальные нормативные акты о социальной поддержке обучающихся, например, Положение об Объединенном совете обучающихся, Положение о стипендиальном обеспечении и других формах социальной поддержки обучающихся, Положение о портфолио студента, Положение о комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и др.;

– локальные нормативные акты о работе учебных структурных подразделений, например, Положение о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности научно-педагогических работников ФГБОУ ВО);

– локальные нормативные акты университета по реализации программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре и др.

Законодательство о высшем образовании, интегрированное в единое правовое пространство России, проработано, целостно, нормы согласованы между собой. Возможно, стоит поддержать предложение некоторых специалистов в сфере образования, в частности В.М. Сырых[81 - Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.: Центр образовательного законодательства РФ, 2002.], принять Кодекс об образовании РФ, который аккумулировал бы положительные моменты в существующем законодательстве и стал бы единым законом прямого действия на территории всего государства.

А.А. Кириченко, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правоведения Учебно-научного института истории, политологии и права Николаевского национального университета имени В.А. Сухомлинского (г. Николаев, Украина)

Возможности развития новой доктрины бесплатного и доступного образования и науки

Одна из последних редакций разработанной автором и Ю.А. Ланцедовой новой доктрины бесплатного и доступного 14-ступенчатого образования и науки (которая должна осуществляться на основе общегосударственной, т. е. без той или иной специализации, учебной программы или стандарта) может быть представлена в виде следующей системы образовательно-квалификационных уровней (ОКУ).

1. Дошкольный ОКУ – должен быть общеобязательным и направленным на получение ребенком с 2 до 6 лет включительно таких компетентностей, которые необходимы для того, чтобы наиболее эффективно, рационально и качественно начать обучение по школьному (неквалифицированному рабочему) ОКУ.

2. Школьный (неквалифицированный рабочий) ОКУ – также должен быть общеобязательным и направленным на получение с 7 до 17 лет включительно следующей совокупности базисных компетентностей. 2.1. Неквалифицированная рабочая компетентность, которая должна обеспечить эффективное, рациональное и качественное выполнение любой неквалифицированной рабочей деятельности по производству материальных благ и предоставлению услуг. 2.2. Общечеловеческая образовательная компетентность, благодаря которой лицо должно обладать такой совокупностью доктринальных, прикладных и аналитических компетенций, которые на минимальном уровне определяют образованность населения как определенного государства, так, в конце концов, и мира в целом. 2.3. Потенциальная образовательная компетентность, которая призвана позволить каждому, кто имеет соответствующие способности и желание, продолжить образование последующим ОКУ.

3. Облегченный школьный ОКУ – должен быть обязательным для лиц, имеющих психические и умственные ограничения, и предусматривать получение этими лицами также с 7 до 17 лет такой компетентности, которая состоит из минимально возможной совокупности доктринальных, прикладных и аналитических компетенций, позволяющих лицу как включиться в художественно-культурное, а по возможности и образовательное, пространство государства, так и выполнять доступные неквалифицированные рабочие функции по производству материальных благ и услуг.

4. Особенный ОКУ – должен быть обязательным для лиц, имеющих физические ограничения (глухонемые, слепые, инвалиды с ампутированными конечностями и т. п.), обусловливающие необходимость создания особых условий для получения школьного и иных уровней образования и последующей их практической деятельности, и предусматривать достижение этими лицами полноценной школьной, а в случае продолжения образования и соответствующей компетентности.

5. Вненормативный ОКУ – должен осуществляться параллельно с иным ОКУ, но не за счет его времени, и преследовать цель в течение прежде всего школьного ОКУ обеспечить как выбор будущего направления общественной деятельности и уровня образования по нему, так и удовлетворение внутренних художественных, культурных, эстрадных, спортивных и иных потребностей саморазвития, что в дальнейшем может сопровождать другие ОКУ и частично или полностью может быть вытеснено самообразовательным ОКУ, в котором уже преобладает самоинициатива по достижению аналогичной цели.

6. Квалифицированный рабочий ОКУ – должен осуществляться уже на конкурсной основе (с учетом наличия у абитуриента соответствующих способностей и исходя из прогноза количественной потребности в кадрах соответствующего направления общественной деятельности или его специальности и специализации либо субспециализации на момент завершения обучения по этому ОКУ) самостоятельно на протяжении полутора-двух лет или параллельно завершающему этапу школьного (неквалифицированного рабочего) ОКУ в течение трех лет и преследовать цель получения такой компетентности, которой достаточно для наиболее эффективного, рационального и качественного выполнения определенной квалифицированной рабочей деятельности по производству материальных благ и оказанию услуг с прогрессирующей разрядностью (квалификацией) этой деятельности.

Предусмотренный по данным и следующим ОКУ конкурсный отбор при поступлении должен предусматривать и возможность участия в таком конкурсе лиц по результатам соответствующих испытаний по этому же ОКУ и за предыдущие годы, с тем чтобы по каждой вступительной кампании проходной балл преодолевали самые сильные за все предыдущие годы испытаний, а не только за текущий.

Существующее наименование данного ОКУ («профессионально-техническое») некорректно. Профессиональной является любая общественная деятельность после завершения школьного (неквалифицированного рабочего) и любого иного основного ОКУ, а такая деятельность может быть не только технической, но и культурно-художественной и др.

7. Специализированный школьный ОКУ – также должен осуществляться на конкурсной основе (с учетом наличия у абитуриента соответствующих способностей и исходя из прогноза количественной потребности в кадрах соответствующего направления общественной деятельности или его специальности и специализации либо субспециализации на момент завершения обучения по этому ОКУ) самостоятельно в течение двух лет или параллельно завершающему этапу школьного (неквалифицированного рабочего) ОКУ в течение трех лет и преследовать цель получения такой компетентности, которой должно быть достаточно для наиболее эффективного, рационального и качественного выполнения вспомогательных интеллигентных функций, т. е. помощника госслужащего, педагога, юриста, врача, инженера, артиста и др.

8. Базовый университетский (бакалаврский) ОКУ – должен осуществляться на конкурсной основе (с учетом наличия у абитуриента соответствующих способностей и исходя из прогноза количественной потребности в кадрах соответствующего направления общественной деятельности по этому ОКУ), быть направлен на получение в течение трех лет стационарного вузовского (институтского, университетского) обучения базовых компетенций по определенному направлению общественной деятельности и должен предоставлять возможность не работать по этому направлению, а только осуществить один из следующих шагов. 8.1. Избрать по окончании данного ОКУ специальность и специализацию или, при необходимости, субспециализацию по этому же направлению общественной деятельности и поступить по ней уже на специализированный университетский ОКУ. 8.2. Убедиться в том, что необходимо изменить выбранное направление общественной деятельности на иное, по которому уже заново поступить на базовый университетский ОКУ. При этом не должно быть ограничений в количестве попыток применить такой выбор и в бесплатности такого обучения. 8.3. Начать или продолжить работать до достижения пенсионного возраста по диплому ранее оконченного основного ОКУ, в любом случае, школьного (или, не исключено, и облегченного школьного), а при наличии соответствующего образования и желания – и квалифицированного рабочего или специализированного рабочего ОКУ.

9. Специализированный университетский ОКУ, на который лицо поступает на основе диплома об окончании базового университетского ОКУ на конкурсной основе (с учетом наличия у абитуриента соответствующих способностей и исходя из прогноза количественной потребности в кадрах выбранной специальности и специализации или субспециализации направления общественной деятельности на момент завершения обучения по этому ОКУ) и который должен быть направлен на получение в течение двух лет стационарного университетского обучения таких компетенций, которые вместе с базовыми компетенциями, полученными по базовому университетскому ОКУ, позволили бы выпускнику наиболее эффективно, рационально и качественно работать до достижения пенсионного возраста по определенной специальности, специализации или субспециализации того направления общественной деятельности, по которому это лицо уже обучалось по базовому университетскому ОКУ.

10. Академический (магистерский) ОКУ – направлен на получение в течение двух лет руководящих или педагогических либо научных компетенций; лицо должно поступать на него на основе конкурса (при наличии соответствующих способностей и с учетом прогноза количественной потребности в соответствующих специалистах) и при наличии следующих дополнительных условий:

1) стажа положительной практической работы не менее 3–5 лет по той специальности и специализации или субспециализации определенного направления общественной деятельности, по которой лицо обучалось по специализированному университетскому ОКУ;

2) желания по этой же специализации или субспециализации определенной специальности и направления общественной деятельности осуществлять до достижения пенсионного возраста:

2.1) руководство соответствующим юридическим лицом, т. е. учреждением, организацией или предприятием;

2.2) образовательную деятельность, т. е. готовить соответствующих практических сотрудников.

11. Научный ОКУ, который является ситуативным (т. е. только при наличии желания испробовать силы сделать научное открытие по избранной ранее специальности и специализации или субспециализации направления общественной деятельности) и для получения которого лишь без отрыва от производства (когда прикрепление к определенной кафедре и научный руководитель не обязательны, а стационарная или заочная докторантура либо иная плановость или вузовская, т. е. лицензионная либо аккредитационная, заинтересованность в выпускниках данного ОКУ недопустимы) достаточно такой совокупной наличности:

1) диплома о завершении академического (магистерского) или специализированного университетского ОКУ (когда по последнему из ОКУ должна быть еще и 3–5-летняя положительная практическая работа по соответствующей специальности и специализации или субспециализации направления общественной деятельности) и при необходимости свидетельства о пересдаче всех удовлетворительных оценок за университетским или академическим дипломом;

2) научного результата лишь уровня открытия (обоснование новой науки, теории, доктрины, иного результата объективно уровня научного открытия), который может быть в виде диссертации, монографии или научного доклада и должен публично защищаться на заседании специализированного ученого совета при ВАК государства (члены которого избираются по конкурсу, работают на постоянной основе и не могут работать по совместительству в вузах и научно-исследовательских учреждениях) с присвоением единой образовательно-научной степени – профессора определенного направления научных знаний (например, профессора педагогики, профессора медицины, профессора юриспруденции, профессора технических наук и др.).

12. Последипломный ОКУ – не имеет самостоятельного предназначения и призван обеспечить любой основной ОКУ теми новейшими достижениями науки и образования в области теоретических знаний, практических навыков и уровня аналитического мышления, которые появились за определенное время, допустим, за каждые пять лет, прошедших после завершения обучения по соответствующему ОКУ конкретным выпуском практических работников.