Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и таможенного союза ЕврАзЭС)

4) в зависимости от того, осуществляется интеграция посредством правотворческой деятельности на межгосударственном уровне или происходит устранение существующих национальных барьеров, можно выделить позитивную и негативную интеграцию.

В свою очередь Г. М. Вельяминов подразделяет интегративные процессы на три своего рода последовательных стадии: декларативную, созидательную и реальную.

Наиболее распространенной, пожалуй, является так называемая декларативная интеграция. Два или более государства, нередко по сугубо политическим мотивам, заключают рамочно-декларативного характера соглашение о намерении построения интеграционного сообщества, далее чего часто дело и не идет. Примером такого рода интеграции может, к сожалению, служить провозглашенное еще в 1991 г. намерение построения интеграционного объединения в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ).

Под созидательной интеграцией надо понимать интеграцию, постепенно и последовательно реально организуемую на правовой базе заранее согласованного графика мероприятий по сближению экономических условий отдельных стран-участниц на основе общих намеченных параметров. Такого рода эволюция с большим или меньшим успехом происходит, в частности, в рамках построения интегрируемого рынка в Союзе России и Белоруссии, в Северо-Американской ассоциации свободной торговли – НАФТА (США, Канада, Мексика), в «Андской группе» (Боливия, Колумбия, Перу, Эквадор), в южноамериканских странах, входящих в МЕРКОСУР, в Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН).

Наконец, вполне реальным интеграционным объединением можно, безусловно, считать Европейский союз».[44 - Вельяминов Г. М. Международное экономическое право и процесс (Академический курс): учебник. М., 2004.]

Исходя из общего определения интеграции, экономическую интеграцию можно определить как взаимодействие и взаимоприспособление национальных хозяйств разных стран, ведущее к постепенному слиянию национальных экономик. Экономическая интеграция является процессом экономического взаимодействия стран, приводящим к сближению хозяйственных механизмов, процессом, принимающим форму межгосударственных соглашений и согласованно регулируемым межгосударственными органами. Л. М. Максимова и И. Я. Носкова высказывают точку зрения, согласно которой интеграция представляет собой «межгосударственное регулирование экономической взаимозависимости, формирование регионального хозяйственного комплекса с учетом потребностей региона в целом, создание единого внутреннего рынка, рост производительности труда и уровня жизни в странах объединения».[45 - Максимова Л. М., Носкова И. Я. Международные экономические отношения. М., 1995. С.154.]

Экономическая интеграция может происходить как на макроэкономическом, так и на микроэкономическом уровне. Рассматривая микроэкономику как определяющее звено макроэкономических показателей государства, отметим, что экономическая интеграция в микроэкономическом смысле представляет собой взаимодействие и взаимоприспособление хозяйствующих субъектов, которое ведет к слиянию данных субъектов в один субъект экономической деятельности. Экономическая интеграция на уровне отдельных предприятий может осуществляться и на макроэкономическом уровне, например вследствие объединения двух крупных хозяйствующих субъектов, которые функционируют в разных государствах, в единый хозяйствующий субъект. В целом экономическую интеграцию можно разделить на два блока: макроэкономическую, на уровне национальных экономик государств, и микроэкономическую, на уровне предприятий.

Макроэкономическая интеграция может осуществляться на международном и региональном уровнях. Международная экономическая интеграция осуществляется на общемировом уровне. Одним из основных инструментов международной экономической интеграции вплоть до недавнего времени являлось Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), заключенное 1947 г. и представляющее собой своего рода кодекс правил регулирования внешнеторговых проблем на государственном уровне. ГАТТ закрепило принципы режима наибольшего благоприятствования и недискриминации. Им фиксировалось, что тарифные льготы, предоставляемые одним государством-участником другому, в силу принципа наибольшего благоприятствования автоматически распространяются на все другие государства – участники ГАТТ. Одновременно оно предусматривало применение национального режима в отношении транзита, антидемпинговых пошлин, таможенных формальностей. На базе ГАТТ сложился механизм, обладающий чертами международной организации, и потому в 1994 г. на Уругвайском раунде ГАТТ было преобразовано во Всемирную торговую организацию (ВТО). В течение 1995–1996 гг. ГАТТ и ВТО существовали параллельно, затем страны – участницы ГАТТ вошли в состав ВТО, и ГАТТ стало составной частью ВТО. И если в системе ГАТТ преобладающая часть соглашений подлежала применению «в максимальной степени совместимой с национальным законодательством», т. е. закреплялся приоритет национального права по сравнению с правилами ГАТТ, то в системе ВТО произошло усиление международно-правового режима, обеспечивающего приоритет международных правовых норм.

В настоящее время ВТО представляет собой постоянно действующую организацию, контролирующую 95 % международной торговли. Основными направлениями деятельности ВТО являются:

• выполнение административных функций в отношении многосторонних соглашений, являющихся Приложением к Соглашению о ВТО, и их имплементация в национальное законодательство;

• содействие проведению многосторонних торговых переговоров между государствами-членами;

• урегулирование торговых споров;

• контроль за торговой политикой государств;

• сотрудничество с другими международными учреждениями для выработки курса глобальной торговой политики.

Основными целями и задачами ВТО провозглашены либерализация международной торговли, обеспечение ее справедливости и предсказуемости, экономический рост и повышение благосостояния, обеспечение полной занятости, защита и сохранение окружающей среды. Нормы и правила ВТО должны быть имплементированы в национальное законодательство и иметь приоритетную силу.

С правовой точки зрения система ВТО представляет собой своеобразный пакет соглашений: Генеральное соглашение по тарифам и торговле; Генеральное соглашение по тарифам и торговле; Соглашение по сельскому хозяйству; Соглашение по текстилю и одежде; Соглашение по инвестиционным мерам, связанным с торговлей (ТРИМС); Соглашение по процедурам импортного лицензирования; Соглашение по правилам происхождения; Соглашение по защитным мерам; Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС); Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС). В этих договорах обязательно должны участвовать все государства – члены ВТО. Кроме того, в рамках ВТО существует ряд многосторонних соглашений, необязательных для участия.

Государство, желающее вступить в ВТО, должно определить на условиях взаимности с государствами – членами ВТО ставки импортных тарифов и условия поставки услуг; согласовать уровень государственной поддержки аграрного сектора экономики; признавать правила ВТО при урегулировании торговых споров.[46 - См.: официальный сайт Всемирной торговой организации: http://www.wto.org] Так, например, в ходе переговоров по присоединению к ВТО Российской Федерации было установлено, что снижение средневзвешенной ставки импортных пошлин составит порядка 3 процентных пунктов. Аналогичное снижение будет достигнуто в части промышленных товаров: ставки пошлин на иностранные лекарства снизятся с 15–5 % до 6,5–5 %, опережающими темпами будут снижаться пошлины на медицинское оборудование и лекарственные субстанции (до 2–3 %); будут заметно снижены или отменены ставки пошлин на технологическое, строительное, научное и измерительное оборудование, на компьютеры, средства их производства, элементную базу, бытовую электротехнику и электронику и иные товары, тогда как в отношении транспортных средств уровень тарифов на момент присоединения к ВТО должен вернуться к «докризисному» состоянию российского тарифа до 2009 г. В части сельскохозяйственных товаров и продовольствия снижение составит порядка 4,4 процентных пункта. Кроме того, Россия принимает на себя обязательства по 116 секторам услуг (из 155 секторов, предусмотренных классификацией ВТО), а также ряд обязательств системного характера.[47 - См. подробно: официальный сайт Минэкономразвития России: http://www.economy.gov.ru]

Региональная экономическая интеграция происходит в отдельно взятом регионе мира; она может являться как плацдармом для развития международной интеграционной экономики, так и следствием международной интеграции. В процессе как международной, так и региональной экономической интеграции могут создаваться специальные организации наднационального или координационного типа. Основное отличие международной и региональной экономической интеграции состоит в масштабе распространения данных явлений. Региональная экономическая интеграция затрагивает национальные экономики группы государств отдельно взятого региона, в то время как международная направлена на объединение всех государств мирового сообщества в единую экономическую систему.

Межгосударственная экономическая интеграция в своем развитии проходит несколько этапов. Так, Б. Балашша предлагает различать пять основных форм интеграции (типов интеграционных соглашений):[48 - Balassa B. The Theory of Economic Integration. London. 1962. P. 1.] зона свободной торговли; таможенный союз; общий рынок; экономический союз; полная экономическая и политическая интеграция.

Под зоной свободной торговли принято понимать такую форму соглашений, при которой ее участники договариваются о снятии таможенных тарифов и квот в отношениях друг с другом. Вместе с тем в отношении третьих стран каждый участник зоны свободной торговли имеет право проводить свою собственную внешнеторговую политику. Подобная форма интеграции реализуется в ЕАСТ, НАФТА, АСЕАН.

Основное отличие таможенного союза от зоны свободной торговли заключается в том, что участники таможенного союза не только устраняют тарифы и квоты в торговле между собой, но и проводят единую внешнеторговую политику в отношении третьих стран. Таможенный союз предполагает замену нескольких таможенных территорий одной. При этом таможенные службы на внутренних территориях упраздняются, а их функции передаются соответствующим службам на внешних границах единой таможенной территории. Примером такого образования является Европейское экономическое сообщество (переросшее позже в Европейский союз), а также МЕРКОСУР.

В добавление к тому, что предусматривают рамки таможенного союза, общий рынок предполагает устранение препятствий для свободного перемещения между странами-участницами всех факторов производства. Сказанное предполагает сближение национальных законодательств, стандартов, а также развития институциональных основ интеграции, формирование общих органов управления объединительными процессами.

Свободному движению товаров препятствуют различия в экономической политике, проводимой государствами, входящими в общий рынок. Поэтому форма экономического союза предполагает снятие отмеченного выше противоречия путем согласования экономической политики, проводимой странами-участницами. Такая ситуация была характерна, в частности, для Совета Экономической Взаимопомощи (1949–1991 гг.), где главным средством формирования устойчивых экономических связей между странами выступала координация народнохозяйственных планов.[49 - См. подробно: Совет Экономической взаимопомощи: основные правовые проблемы. М., 1975 г.; Фаддеев Н. В. Совет Экономической Взаимопомощи. М., 1974. С. 123–183 и др.]

Более сложная форма интеграционного объединения – валютный союз, предполагающий создание единой региональной валютной системы (создание единого центрального банка и введение единой валюты). Обеспечивается согласование и становление единой валютно-кредитной скоординированной макроэкономической политики.

Полная экономическая и политическая интеграция предполагает превращение единого рыночного пространства в целостное экономическое и политическое образование, что означает не просто согласование, но и проведение унифицированной, фактически единой, экономической политики, полную унификацию законодательной базы. На этом этапе вызревает необходимость и постепенно формируется новый многонациональный субъект международных экономических и политических отношений, происходит движение к созданию единого федеративного или конфедеративного государства.[50 - Цит. по кн.: Международная экономическая интеграция. С. 34–35.]

Стоит заметить, что приведенная выше классификация, в основу которой положено движение от «простых» к «сложным» формам интеграции, является лишь одним из вариантов теоретического обобщения. Действительность такова, что в рамках одного географического региона возможно «сосуществование» сразу нескольких типов интеграционных соглашений. С развитием общественных отношений появляются и новые, более сложные формы межгосударственных объединений (учрежденные на базе не только экономического сотрудничества, но и взаимодействия в социальной, культурной сферах, организованные на новых принципах распределения властных полномочий).

Теория и практика интеграционного взаимодействия государств предполагают три основные модели социального интегрирования: функционализм, федерализм, транснационализм (плюралистическая модель).

Функицоналисты (Д. Митрани, Э. Хасс, Л. Линдберг, С. С. Джорж, Я. Тинберген и др.) объединение политических институтов государственной власти рассматривают как следствие сближения отдельных лиц, социальных групп и государств по экономическим интересам. Причем, по их мнению, в ходе межгосударственной экономической интеграции произойдет естественный эволюционный переход от государственной власти к межрегиональной, а затем и к всемирной. В результате должна появиться некая «всемирная социально-психологическая общность» при постепенном отмирании суверенитетов государств.[51 - Mitrany D. A. Working Peace System. London, 1943. P. 10–15; Marks Gari, oth. Governance in the European Union. London, 1996. P. 5–7.]

Представители федералистской теории (Ж. Моне, Р. Шуман, А. Этциони, А. Спинелли, К. Фридрих и др.), напротив, выступают не за экономическую интеграцию, а за интеграцию посредством сближения политических институтов государств при договорном отказе от централизма и при распределении полномочий между центром и субъектами федерации.[52 - Euro-Politics: Institutions and Polisymaking in the European Community / Ed. by A. M. Sbargia. London, 1992. P. 110–112; Barnes P. M. The Enlarged European Union. London, 1995. P. 4–5.]

Суть транснационализма (К. Дойч, Д. Пучала и др.) заключается в предложении воспринять «объединительную идею» в принципе и не предъявлять при этом к субъектам интеграции жестких требований по поводу того, как себя вести при той или иной форме сближения. Главное, как отмечает К. Дойч, чтобы основные интересы государств, как политические, так и социокультурные, не противоречили друг другу, а наиболее общие интересы были бы предсказуемы и прогнозируемы.[53 - Deutsch K. W. The Impact of Communications upon International Relations Theory // Said A. Theory of International Relations: The Crisis of Relevance. London, 1968. P. 143–145.]

Таким образом, теории интегрирования предлагают разные способы интеграции государств. Но при этом ни одна из данных теорий не отрицает того, что целью международной интеграции является развитие основных общественных ценностей, достижение экономического процветания и обеспечение безопасности, поскольку отдельно взятое государство в современных условиях объективно не способно качественно обеспечить названные приоритеты.

2.2. Взаимосвязь правовой и экономической интеграции

Осуществление экономической интеграции на региональном и международном уровнях тесно связано с правовой интеграцией стран-участников, поскольку оно требует создания единого (целостного) правового поля для развития интеграционных процессов и взаимодействия субъектов интеграции. «Когда речь идет об экономической интеграции политически независимых государств, неизбежно возникает потребность в унификации и гармонизации законодательства», – констатирует Н. Г. Доронина.[54 - Доронина Н. Г. Унификация и гармонизация права в условиях международной интеграции // Журнал российского права. 1998. № 6.] Это означает, что осуществление интеграции в экономике и осуществление интеграции в праве представляют собой взаимосвязанные и взаимообусловленные явления. Осуществление экономической интеграции невозможно без сближения правовых систем государств – участников интеграционного взаимодействия.

Под воздействием интеграции меняется и структура международного права. Международное право, кроме системы норм общего международного права, включает в себя множество макро- и микронормативных систем, каждая из которых действительна только для ограниченного круга его субъектов. В силу универсализма общего международного права все нормативные системы ограниченного действия оказываются связанными с общим международным правом и между собой в единую систему международного права как правовой формы организации и регулирования мирового интеграционного процесса.[55 - См.: Курс международного права. С. 20.]

Правовыми формами интеграционных взаимосвязей государств являются как традиционные (и притом универсальные) формы международного права – международный договор и международный обычай, так и новейшие (преимущественно организационные) формы международно-правовых объединений государств – международные организации и иные международные институции (комиссии, бюро и т. п.).

Естественно, что потребности расширения и углубления процесса международной интеграции существенным образом сказались также на развитии традиционных форм международного права. Получили широкое и все возрастающее распространение многосторонние договоры, среди них – групповые, региональные и универсальные.[56 - См.: Талалаев А. Н. Право международных договоров. М., 1980. С. 99–104.]

Однако наиболее наглядно современные тенденции интеграционного процесса проявились в рожденных ими новых международно-правовых формах общения государств – международных организациях и иных международно-правовых институциях.

Что же касается региональных и субрегиональных интеграционных процессов, то они, как и глобальный процесс, все в большей мере институционализируются, приобретают формы многочисленных международных организаций и других международно-правовых объединений. Роль каждой из этих организаций в мировом интеграционном процессе, естественно, не равнозначна. Она зависит от предметной и пространственной сферы деятельности организации, степени зрелости и устойчивости объективных предпосылок ее деятельности, ее включенности в международную систему глобальных или групповых институционализированных взаимосвязей и многих других факторов, в том числе конъюнктурного и временного характера.

Неоднородны они и по своему правовому статусу. Большинство из них представляют собой межгосударственные организации координационного типа. Некоторые же, оставаясь в своей основе межгосударственными, наделены надгосударственными правомочиями («наднациональные организации»). И те, и другие суть различные формы институционализации международного интеграционного процесса, причем вторые, судя по тенденции развития европейских сообществ, представляют собой, видимо, некую переходную форму к новому типу интеграции. Но на современном этапе своего развития и такие переходные формы все еще остаются международно-правовыми институциями.[57 - См.: Курс международного права. С. 26–27.]

Несмотря на сложность и многогранность вопросов, связанных с интеграцией, можно сказать, что интегративные процессы в современном мире приводят к созданию новых, самостоятельных образований, обладающих признаками целого, единого организма. В связи с этим возникают вопросы правовой природы интегративных образований, изменения суверенитета национальных государств, входящих в то или иное интегративное образование. Вопросы суверенитета государств в эпоху глобализации уже затрагивались в настоящем исследовании. Ниже рассмотрим еще несколько аспектов данной проблемы.

Исследователи отмечают, что в XX в. концепция государственного суверенитета приобрела новый смысловой оттенок, поскольку государства в рамках международного сотрудничества ограничивают свой суверенитет на взаимной и добровольной основе.[58 - См.: Клюев П. А. Европейская интеграция и ее влияние на суверенитет государств – членов Европейского союза // Юридические науки. 2006. № 4. С. 22.] Особенно активно проблема суверенитета национальных государств, входящих в то или иное интеграционное сообщество, обсуждается в отношении государств – членов Европейского союза.[59 - См.: Пастухова Н. Б. Международная интеграция и государственный суверенитет // Государство и право. 2006. № 10. С. 82–85.] Ряд авторов рассматривают Европейский союз как некий аналог государственного союза федеративного типа. В пользу этой точки зрения приводят, в частности, факт существования автономного порядка сообществ, распространяющегося не только на государства-члены, но и на их граждан и основанного на их учредительных актах, рассматриваемых как своего рода конституции. То обстоятельство, что в рамках этого правопорядка существует примат права сообщества над национальным правом государств-членов, в целом признаваемым последними, является основанием для проведения параллели с принципом приоритета федерального права перед правом субъектов федерации. В «смягченном» варианте Европейский союз рассматривается как ассоциация суверенных государств с тенденцией развития к объединению федеративного типа.[60 - См.: Lasok D., Bridge J. Introduction to the Law and Institutions of the European Communities. London, 1982. P. 33.]

Если согласиться с этой точкой зрения, пишет Н. Б. Пастухова, то можно предположить, что состоящий из суверенных государств Европейский Союз в будущем в результате поэтапного отказа государств-членов от некоторых прав, присущих суверенитету, в пользу Союза может приобрести качества федеративного государства.

С другой стороны, Европейский союз может рассматриваться как международная организация с наднациональными полномочиями. В этом случае речь может идти об определенных добровольных ограничениях прав государств-членов в пользу организации или, точнее, добровольной передаче вытекающих из суверенитета определенных прав государств-членов органам Европейского союза.

Как подчеркивают многие исследователи, проблема суверенитета государства, входящего в то или иное интеграционное образование, так или иначе связана с наднациональностью. «Наднациональность» называется нередко отрицанием, умалением или обратной стороной государственного суверенитета.[61 - См.: Королев М. А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. № 2. С. 3–20.] Без сомнения, категории «суверенитета» и «наднациональности» связаны между собой. Однако важно установить между ними верное логическое соответствие, верную зависимость.

Суверенитет, отмечает М. А. Королев, явление, прежде всего, качественное. Возникающий с момента образования государства и исчезающий с его прекращением, суверенитет – это непременный спутник государства, это условие возможности существования государства как субъекта международного права. При рассмотрении вопроса о наднациональности следует исходить из единства и неделимости государства как неотъемлемого качества государства. Эту краеугольную, сущностную сторону понятия суверенитета следует отличать от того объема суверенных прав, которыми обладает государство. Этот объем суверенных прав, количественная производная суверенитета как качества и может быть объектом «передачи» (делегирования). Утверждения, связывающие возникновение наднациональности с неким «ограничением суверенитета», с тем, что государства могут «поступаться частью своего суверенитета», следует понимать в широком смысле слова, в свете широкого толкования суверенитета. Во избежание двусмысленности, полагает М. А. Королев, правильнее было бы говорить не об ограничениях и уступках суверенитета, а о делегировании государством части своих суверенных прерогатив, суверенных полномочий.

По мнению исследователя, такая передача суверенных прерогатив никоим образом не влечет за собой каких-либо отрицательных, угрожающих последствий для суверенитета как неизменного качественного свойства государства, в силу которого оно способно на все больший и больший объем последовательных уступок полномочий; напротив, она ведет к утверждению его приоритетного значения по отношению к иным проявлениям государственности. Посредством участия в организациях, наделенных наднациональными полномочиями, государства не только не претерпевают умаления своего суверенитета, но «приобретают право расширять сферу своих действий далеко за пределы территориального верховенства».[62 - Колосов Ю. М. К вопросу о примате международного права. // Международное право в современном мире. М., 1991. С. 8.]

Таким образом, «наднациональность» проявляется в том, что государства сознательно передают выполнение части своих суверенных компетенций «внешней и высшей власти, которая институционализируется в рамках интеграционного сообщества».[63 - Sobrino Heredia J. M. Integraciоn y supranacionaliudad, soberan?a y derecho comunitario en los pa?ses Andinos. Secretar?a General de la Comunidad Andina y Programa de Cooperaciоn Andina a Bolivia / PCAB. Lima-Per?, Julio 2001.]

Важно заметить, что государство, вступая в интеграционное объединение, не ограничивает, а реализует своей суверенитет, что было подтверждено решением Постоянной палаты международного правосудия (Permanent Court of International Justice) по делу Уимблдон еще в 1923 г. Суд постановил: «Суд отказывается усматривать в заключении какого-либо договора государством, по которому оно берет на себя обязательство исполнять или воздерживаться от исполнения, акт отказа от суверенитета. Не вызывает сомнения, что какая-либо Конвенция, создающая обязательства для государства, накладывает ограничения на реализацию суверенных прав государства, в том смысле, что требует их исполнения в определенном порядке. Но право на вступление в международные обязательства – это свойство, характерный признак суверенитета государства».

История понятия «наднациональность» начинается с европейской интеграции, оно вошло в обиход благодаря федералистскому направлению в политико-правовой мысли Запада, представленному, прежде всего, Жаном Монэ и Робером Шуманом. В официальные документы этот термин был включен во время разработки Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), подписанного в 1951 г. В тексте Договора дефиниция понятия «наднациональность» не содержится, но сам термин используется (пп. 4, 6 ст. 9). Однако в 1967 г. ст. 9 Договора была отменена. А впоследствии и само европейское объединение угля и стали, с которого начиналось строительство Европейского союза, прекратило свое существование. В настоящее время нет международно-правового акта, в котором раскрывалось бы понятие «наднациональность». Не существует устоявшегося определения и в международно-правовой литературе.[64 - Мещерякова О. М. Понятие «наднациональность» и суверенитет государств – членов ЕС // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2007. № 3. С. 61.]

Однако несмотря на все вышесказанное, термин «наднациональность» прочно вошел в терминологический оборот. Анализируя различные подходы к пониманию наднациональности, можно сказать, что многие исследователи сходятся на том, что наднациональность возникает тогда, когда некое образование получает возможность обязывать своими конкретными действиями стоящие у его истоков государства, не заручаясь их согласием на это в каждом отдельно взятом случае, т. е. приобретает в отношении них определенный объем самостоятельных распорядительных полномочий и за счет этого как бы «возносится» над ними, ввиду чего в литературе иногда используется иной термин для обозначения рассматриваемого явления – «надгосударственность». То есть вне зависимости от употребляемых наименований суть наднациональности состоит в том, что нечто в порядке иерархических взаимосвязей подчинения-подчиненности располагается над государствами как суверенными единицами. Следовательно, наднациональность может существовать лишь в рамках тех международных образований, в которых составные элементы полностью не утратили своего суверенитета.[65 - Королев М. А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. № 2. С. 5–6.]