Современные проблемы организации публичной власти

Вторая из названных нами функций – руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами – свойственна таким видам публичной власти, как государственная власть и местное самоуправление. В сильной степени она связана и с третьей функцией – распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами.

Порой разделить конкретные шаги очень трудно, «руководство», «управление», «распоряжение» переплетены. Однако принципиальный подход обычно предполагает, что инстанции «руководства» более характерно общее направляющее воздействие, формулирование стратегических задач, программно-целевой подход с созданием при необходимости базы либо в проектах уровня законов, либо в своих актах. Например, в условиях России о функции руководства мы склонны более говорить применительно к Президенту РФ.

В свою очередь, управление более свойственно для органов исполнительной власти, например, на федеральном уровне – это Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, службы, агентства и др. Управление предполагает оперативное, повседневное рассмотрение вопросов экономико-хозяйственного, социально-культурного, правоохранительного, а при необходимости и государственно-политического содержания.

При необходимости структуры руководства и управления решают вопросы распоряжения собственностью, материально-финансовыми ресурсами с позиций их выделения, перевода (трансферта), целевого использования.

Эти же параметры выполнения функций руководства, управления, распоряжения можно видеть и в муниципальной власти.

Что касается общественной власти в лице общественных объединений, там в своеобразной форме также имеют место названные функции. Например, в политической партии общие руководящие задачи выполняет ее главный орган – съезд, конференция. Повседневное управление находится в руках президиума, центрального комитета, иного подобного органа, формируемого на съезде, конференции партии. Законодательство разрешает политической партии иметь имущество, денежные средства в своей собственности, соответственно органы партии выполняют в отношении их распорядительные функции.

Еще одной разновидностью властных функций мы назвали контрольную и (или) надзорную деятельность. Специфика публичной власти состоит в том, что данная функция реализуется как внутри тех или иных систем, также и в том, что объектом контроля (надзора) становятся внешние объекты. Причем публичная власть предполагает переплетение – когда институты государственной власти становятся объектами контроля и надзора со стороны других государственных органов, а также общественной власти; в свою очередь осуществление общественной власти подконтрольно и поднадзорно государственным органам, особенно в плане соблюдения законов и правильного (т. е. соответствующего правовым предписаниям) расходования материально-денежных средств.

Контрольные функции общего характера принадлежат в том или ином объеме органам публичной власти, в целом выполняющим задачи правотворчества, руководства и управления. Это вытекает из принципа разделения властей. Как уже было сказано, законодательно-представительным органам власти непременно присуща функция парламентского контроля, он распространяется на органы исполнительной власти, частично и на главу государства. В свою очередь, глава государства в своем оперативном руководстве органами исполнительной власти при необходимости выполняет и контрольные задачи. То же делает правительство в отношении отраслевых органов исполнительной власти.

В системе муниципальной власти также есть задачи общеконтрольного плана. Для их более четкого закрепления новеллами от 18 июля 2011 г. в Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена статья 17.1 «Муниципальный контроль», в которой определено (с учетом дополнений от 27 мая 2014 г.), что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль над соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль над соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В свою очередь, в ст. 35 Закона определено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится, помимо других вопросов, также «контроль над исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения» (п. 9). Можно сказать шире: представительный орган муниципального образования контролирует, в рамках своих полномочий, деятельность главы муниципального образования и местной администрации. Не случайно тот же Закон в ст. 36 гласит, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (п. 5). Глава представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (п.1), а представительный орган вправе принять решение об удалении главы муниципального образования в отставку (п.п. 10 п. 10 ст. 35 Закона).

Обратим внимание на то, что в среде органов государственной и муниципальной власти наряду с общими задачами контроля выделяются также органы специально для выполнения контрольной или надзорной функции. Такая функция может быть ключевой у органа – например, это счетные палаты как органы финансового контроля, прокуратура с ее функцией прокурорского надзора. Имеет место и придание данной функции ведущей роли, но наряду с другими задачами органа – например, Министерство юстиции РФ и его органы в субъектах РФ призваны контролировать реальность существования политических партий и иных (зарегистрированных) общественных объединений. Однако надо подчеркнуть, что сами подобные органы, в свою очередь, подконтрольны органам с функциями общего руководства и управления.

В сферах общественной власти, если она представлена партиями, иными общественными объединениями, наличие контрольно-ревизионных подразделений является обязательным условием существования таких институций. А это означает, что названная властная функция имеет всеобъемлющий характер.

§ 4. Субъекты осуществления властных функций

Виды властных функций уже сами по себе во многом предопределяют тех, кто их осуществляет, и, тем не менее, не все происходит автоматически.

Если можно так выразиться, «генеральным», стоящим над всеми, субъектом властных функций является, конечно, российский народ. Это предопределено господствующей у нас концепцией власти как народовластия. Данная категория означает, что народ в целом, а не просто какие-то его части, обладает всей полнотой власти в нашей стране во всех ее разновидностях, которые мы назвали ранее.

Более того, в соотношении таких глобальных субъектов политического властвования, как народ и государство, надо все же на первое место поставить народ. Государство – всеобъемлющая организация опять-таки народа. Оно, государство, призвано служить народу. Власть народа – народный суверенитет – предопределяет государственный суверенитет, т. е. власть государства, его функции и задачи. Наличие государства и государственной власти не обособляет их от народовластия, а делает инструментами достижения задач народного суверенитета. Об этом четко сказано в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Народ как субъект властной деятельности стоит над социальными, а также национальными группами. Именно с учетом данного обстоятельства должна строиться современная модель публичной власти.

Говоря о социальном факторе, отметим, что все исторические попытки отдельных слоев населения возвысить себя, объявить о своей доминирующей роли в государстве, об исключении других частей населения из политического процесса по той причине, что они, мол, не входят в народ, не составляют истинной его составляющей, как известно, кончались крахом. К сожалению, приходится добавлять слова «рано или поздно», поскольку такие попытки приводили к кровопролитным войнам, не только юридическому лишению прав и свобод отдельных слоев, но и к их физическому уничтожению, стимулированию эмиграции, выдворению из страны.

Соответственно обреченными являются и попытки тех или иных национальных групп возвысить себя над другими, а то и объявить о своей исключительности. Народовластие предполагает принятие властных решений всеми лицами, являющими гражданами государства или отдельной части его территории, независимо от национальной принадлежности.

Естественно, демократичное общество и государство обеспечивают учет и особенностей лиц, относящихся к конкретной национальности, однако делается это путями, предполагающими создание органической связи между гражданами независимо от их национальной принадлежности.

Гуманистически настроенные государства и общества стараются создать и отразить в своем законодательстве такие концепции государства, народа и народовластия, которые учитывали бы социальную и национальную палитры населения.

Об этом свидетельствует и отечественный опыт. Так, вся конструкция модели политической власти по Конституции СССР 1977 года строилась на том, что в стране сформировался единый многонациональный советский народ, а социалистическое общенародное государство выражает волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны.

Действующая Конституция РФ 1993 года начинается со слов: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации», тем самым возводя на высший, политико-государственный уровень единство всех граждан страны.

Очень важным и пока еще, по нашему мнению, недостаточно оцененным российским сообществом критерием формирования единого субъекта политического властвования является категория «российская нация», первоначально прозвучавшая в отдельных выступлениях лидеров государства, а затем нашедшая отражение в таком документе, как утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»[61 - СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.]. Понятие «многонациональный народ Российской Федерации», отраженное, как мы сказали, в преамбуле Конституции РФ, и «российская нация» используются в данном документе как синонимы, что многократно звучит в нем. Например, согласно п. 17 Стратегии, одной из целей государственной национальной политики Российской Федерации является «упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации)» (п.п. «а»); согласно п. 20 одним из приоритетных направлений государственной национальной политики Российской Федерации является «укрепление единства и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации)» (п.п. «е») и т. д.

Официально, т. е. нормативным правовым путем отраженная связь понятий «многонациональный народ Российской Федерации» и «российская нация» позволяет сделать вывод о стремлении нашей политической мысли отразить в модели власти как минимум два явления: во-первых, единство национального и межнационального (интернационального); во-вторых, сблизить понятия «народ» и «нация» в такой же степени, в какой они едины во многих западных государствах, включая Францию, США и др. Правда, там причины подобного единства несколько иные и в разных странах не совпадающие: во Франции исторически существовало мононациональное государство французов, поэтому для них понятие «нация» было равно понятию «народ», в этом плане и сегодняшнее, сильно разбавленное «цветными» дополнениями, общество Франции все равно считается «нацией»=«народом»; в США в силу наплыва эмигрантов из разных концов света единой нации никогда и не было, поэтому сам термин «нация» не имеет национального подтекста и равен термину «народ».

Придет ли понятие «российская нация» в полной мере на смену понятию «многонациональный народ Российской Федерации»? Вряд ли. Причины кроются в том, что понятие «народ» политически более емкое, связанное с категорией «народный суверенитет», а в словосочетании «многонациональный народ» оно только выигрывает, поскольку подчеркивает единство власти всех, принадлежность ее гражданам независимо от национальной принадлежности. Понятие «нация» традиционно в России связывается с различными этническими группами населения. В категории «российская нация» некоторые могут увидеть угрозу своей ассимиляции, т. е. растворения в общей массе и утрате национального своеобразия, причем так могут думать представители и малых, и больших наций. Нельзя забывать и о традиционной боязни «великодержавия» основной нации государства, хотя влияние данного понятия явно преувеличивается, и русский национализм существует в гораздо меньших пропорциях, чем национализм некоторых национальных групп.

Участие народа как субъекта публичной власти в отношениях властвования предполагается как бы в двух ипостасях.

Во-первых, он является символом власти. В Конституции Российской Федерации это воплощено в двух категориях ст. 3: народ – «носитель суверенитета» и народ – «единственный источник власти». Тем самым обозначается, что модель власти в России основывается на факторе такого конституционно закрепленного состояния, при котором народу не обязательно изо дня в день что-то совершать для доказывания, что он есть субъект власти.

Во-вторых, народ может быть и непосредственно действующим властным субъектом. В масштабах всей страны это связывается с общегосударственными референдумом, выборами. Гораздо чаще масштабы сужаются до отдельных субъектов РФ, муниципальных образований, и тогда субъектами власти становятся части народа, связанные с соответствующей территорией.

Другим традиционным субъектом отношений властвования является, конечно, государство. В принципе это такая субстанция, которая является субъектом отношений, сформировавшихся как правовые состояния. Оно «присутствует» в них, и ему, как таковому, нет необходимости что-то совершать, оно воспринимается как основа, фундамент, цитадель власти и властных отношений. Наличие двух характеристик нашего государства – Российское государство и Российская Федерация – позволяет увидеть оттенки, лучше проявляющиеся в тех или иных отношениях. Так, категория «Российское государство» особенно важна для отношений: «народ – государство», «общество – государство», «гражданин – государство», «государство – общественные объединения», «экономика – государство», «государственная собственность – государство». Во всех этих отношениях Российское государство выступает в качестве целостного субъекта, стороны соответствующих правовых состояний. Качества же федерации особенно важны для государства в федеративных отношениях, его внутренней структуре, национальной и региональной политике.

Если же надо как-то конкретно проявить себя государству в отношениях властвования, делают это органы государственной власти, выступая в качестве самостоятельных субъектов конституционных правоотношений. На федеральном уровне – это Президент РФ; Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации и его палаты – Совет Федерации и Государственная Дума);

Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти; Конституционный Суд РФ, а в ряде случаев и иные федеральные суды; прокуратура, а также многие другие государственные органы, нередко принимающие участие в конституционно-правовых отношениях – Центральная избирательная комиссия РФ (далее – ЦИК РФ), Уполномоченный по правам человека, Банк России, Счетная палата РФ и др. На уровне субъектов РФ субъектами конституционных правоотношений выступают: высшие должностные лица (главы исполнительной власти) субъектов; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов; высшие коллегиальные и иные исполнительные органы государственной власти субъектов; конституционные (уставные) суды субъектов, а в ряде случаев и другие суды, кроме того, органы субъектов, аналогичные названным выше федеральным органам – те же избирательные комиссии субъектов РФ, уполномоченные по правам человека, счетные (контрольно-счетные) палаты и др.

В конституционных правоотношениях уровня муниципальной власти их субъектами выступают как местное население, так и органы местного самоуправления – представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, местные администрации, контрольные органы местного самоуправления, избирательные комиссии муниципальных образований, иные органы местного самоуправления, а также входящие в систему местного самоуправления территориальные органы общественного самоуправления. Зачастую субъектами конституционно-правовых отношений являются не только названные государственные органы и органы местного самоуправления, но и их должностные лица, структурные подразделения. В частности, в представительных органах таковыми выступают депутаты, должностные лица и внутренние органы, организующие текущую работу, комитеты и комиссии.

Специфика государственной власти и муниципальной власти нередко предполагает конституционные правоотношения с взаимным участием обеих этих сторон как субъектов власти.

Для общественной власти ее субъекты в значительной мере обусловлены видами этой власти:

– если речь идет об общественных объединениях, субъектами властвования являются они в целом, организационные формы власти (съезд, конференция, собрание), внутриструктурные подразделения, отдельные члены (участники) объединения, их группы;

– если общественная власть обретает контуры консультативной демократии, тогда субъектами властвования становятся участники обсуждений проектов актов, публичных слушаний, лица, направившие свои предложения в рамках народной инициативы, а также создавшие проекты нормативных правовых актов и внесшие их в органы законодательной или исполнительной власти;

– если общественная власть выражается в публичных мероприятиях, дающих оценку гражданами действий публичной власти или каким-то политическим событиям, тогда субъектами становятся участники и организаторы манифестаций, а также органов государственной или муниципальной власти, от которых зависит их проведение и обеспечение порядка.

Немаловажное значение имеет вопрос о возможности переплетения разных способов осуществления публичной власти. В особенности речь идет о следующем:

1) официальная передача функций от государственной власти к муниципальной власти; обратный процесс – передача полномочий от муниципальной власти к государственной власти;

2) официальная передача сфер и полномочий от государственных или муниципальных органов в ведение общественных структур, а также обратный процесс – изъятие вопросов от общественных формирований и передача их органам государства или муниципальных образований;

3) фактическое присвоение общественными структурами полномочий органов государственной или муниципальной власти.

Первый вариант происходит достаточно часто, в принципе, в нем нет чего-то экстраординарного; рациональность и конструктивность управления могут производить соответствующую перегруппировку. В изменениях, вносившихся в Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за годы его действия, как раз можно обнаружить немало примеров передачи полномочий органам местного самоуправления. Обычно при этом местные инстанции больше беспокоит вопрос не о том, что они получили какие-то права и обязанности, а о том, как это сопровождается одновременной передачей им финансовых средств. Для этого варианта есть и конституционная основа – ч. 2 ст. 132 Конституции РФ гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

В данном плане знаменательно дополнение Федерального закона 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» новеллой от 27 мая 2014 г., в которой предусмотрено (п. 6.1 ст. 26.3): законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. И далее, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также еще ряда полномочий, отнесенных к исключительному ведению тех или иных муниципальных органов.

Второй вариант – передача сфер и полномочий общественным структурам – в большей мере наблюдался в условиях социалистического периода развития нашей страны, и особенно тогда, когда популярно было говорить о грядущем создании коммунистического общества и эре характерного для него общественного самоуправления (60-е годы XX века). На местах передавали общественным организациям дела пенсионного (социального) обеспечения, культуры и др.; в масштабах страны почти вся сфера отдыха (санатории, дома отдыха и т. д.) была отдана в управление профсоюзов. По сути, при этом менялся, да и то формально, субъект управления, но его методы в основном оставались прежними, поскольку также и объекты управления, источники финансирования оставались прежними. Эффективность смены властной инстанции понизилась, и со временем от этих шагов отказались.

Парадоксально, но и в наши дни есть случай отказа от власти на муниципальном уровне в пользу некоммерческой организации. Примером тому стал инновационный центр Сколково, где федеральное законодательство предусмотрело для управления территорией не муниципальный орган власти, а управляющую компанию, не имеющую ни государственного, ни муниципального характера. В соответствии с Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. «Об инновационном центре «Сколково»»[62 - СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.], управляющая компания – российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта.

Если посмотреть на возможности Центра (или «действия», как говорит Закон), они во многом схожи с полномочиями органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 5 Закона, в целях обеспечения функционирования инфраструктуры территории Центра и жизнедеятельности на его территории, управляющая компания осуществляет следующие действия:

– подготавливает документы, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом применяются вместо акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, генерального плана поселения, правил землепользования и застройки, а также документацию по планировке территории на основании таких документов;

– утверждает документы, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом применяются вместо акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, генерального плана поселения, правил землепользования и застройки, а также документацию по планировке территории на основании таких документов, выдает разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории Центра; присваивает наименования улицам, площадям и иным объектам на территории Центра, где проживают граждане, устанавливает нумерацию домов; организует освещение улиц, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов; предоставляет разрешения на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства; утверждает форму градостроительного плана земельного участка; организует строительство и эксплуатацию автомобильных дорог; организует создание и эксплуатацию объектов инфраструктуры, находящихся на территории Центра; организует электро-, тепло-, газо– и водоснабжение, водоотведение, снабжение населения топливом; организует сбор, вывоз твердых бытовых отходов и мусора, а также благоустройство и озеленение территории Центра; создает условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также для организации досуга и т. д.

Предоставление подобному управляющему центру реально прав органа муниципальной власти вызывает немало вопросов в науке муниципального права и местного самоуправления. Правда, несколько ранее, до «примера Сколково», весьма серьезный исследователь проблем местного самоуправления А. А. Сергеев в осторожной форме не исключал такую возможность, но по конкретной ситуации следующего характера: представим, что построен микрорайон собственников индивидуального жилья, и они создали для обеспечения функционирования своей коммунальной инфраструктуры эксплуатирующую организацию, которая все делает, и жители никакой необходимости в органе местного самоуправления не чувствуют. Получается, что такого рода некоммерческая организация заменяет управленческие (и в этом плане властные) функции местного самоуправления?

А. А. Сергеев, понимая противоречивость ситуации, уточнил, что по сути речь идет в таких случаях о гражданском самоуправлении на части территории муниципального образования, оно служит оказанию помощи гражданам не только по названному направлению (обслуживающие услуги в жилищном самоуправлении), но также и в гаражном, садоводческом, спортивном и ином самоуправлении, причем во взаимодействии с местным самоуправлением[63 - См.: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 160.].