Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по

11. Даниленко Г. М. Обычай в современном международном праве. М., 1988. С. 97.

12. Лукашук И. И. Обычные нормы в международном праве // Советский ежегодник международного права. М., 1980. С. 93.

13. Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 190.

14. Боботов СВ. Правосудие во Франции. М., 1994. С. 132.

15. См.: Малиновский О. И. О повышении эффективности конституционных норм, устанавливающих основы осуществления норм международного права в национальной правовой системе // Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации: Матер. Междунар. науч. – практ. конф. Краснодар, 2003. С. 85–95; Он же. Международные договоры и обычаи в системе источников права, действующих на федеральном уровне в правовой системе России // Актуальные проблемы права: теория и практика: Матер. Междунар. науч. – практ. конф. Краснодар, 2004. С. 26–30; Он же. К вопросу об общепризнанных принципах и нормах международного права как составной части правовой системы Российской Федерации // Учен, записки. Краснодар, 2004. Вып. 3. С. 35–58; Он же. К вопросу о влиянии актов межгосударственных организаций о правах человека на развитие международной нормативной системы и правовой системы России // Учен, записки юридического факультета. Краснодар, 2005. Вып. 4. С. 42–79, а также др.

С. В. Поленина[11 - Доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором общей теории и социологии права Института государства и права РАН, заслуженный юрист Российской Федерации.]

Некоторые вопросы совершенствования организации защиты прав человека от дискриминации

Опросы общественного мнения показывают, что деятельность системы правоохранительных органов, включая суд, прокуратуру, адвокатуру, нотариат и др., оценивается населением достаточно критично. Помимо прочего, недовольство вызывают длительность процедуры рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, дороговизна реализации конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, длинные очереди на прием к нотариусу и др.

Особенно острой становится для граждан ситуация, когда человек вынужден обращаться в суд за защитой своих прав от дискриминации.

Конституция РФ провозглашает равенство граждан перед законом и судом (ст. 19), но термина «дискриминация» не разъясняет.

Устанавливает ответственность за дискриминацию, т. е. нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, религии и ряда других оснований ст. 136 УК РФ (в ред. от 8 декабря 2003 г.). Однако относительная строгость уголовного наказания по этой статье и, главное, судимость как следствие его назначения ведут на практике к стремлению ряда судей избежать применения этой статьи к тем видам уголовных преступлений, которые, хотя и подпадают под понятие дискриминации, рассматриваются ими как социально незначительные. В их число нередко попадают наиболее распространенные на практике виды ущемления прав, свобод и законных интересов личности, а именно дискриминация по признаку пола и возраста при приеме на работу и увольнении с нее. При этом обычно не принимается во внимание из-за трудности представления доказательств и наличие в УК РФ ст. 145 «Необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение беременной женщины или женщины, имеющей детей до трех лет».

Трудовой кодекс РФ (ст. 3) также запрещает дискриминацию в сфере труда и содержит нормы, гарантирующие реализацию этого запрета. Однако жизнь далека от соблюдения многих из этих норм. Эмпирическое исследование, проведенное под руководством Уполномоченной по правам человека в Свердловской области Т. Г. Мерзляковой, свидетельствует о многочисленных нарушениях конституционных прав граждан по признакам пола и возраста в сфере труда. При том нарушителями выступают не только работодатели, но и публикующие антиконституционные объявления о приеме на работу СМИ и даже Центры занятости населения [1].

Далеко не всегда помогает в борьбе с конкретными фактами дискриминации и ссылка в суде гражданина или его представителя на положения ратифицированных нашей страной международных документов, имеющих согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ приоритет перед нормами национального законодательства. Причина этого – отсутствие механизмов восстановления в правах лиц, пострадавших от дискриминации, и привлечения виновных к ответственности.

В этой связи представляет интерес ознакомление с опытом защиты прав человека от дискриминации в ряде зарубежных стран, прежде всего в Канаде, где составной частью Основного закона является Хартия прав и свобод человека и гражданина Канады (1982 г.).

Специфика канадского подхода к этому вопросу состоит в том, что, по мнению законодателя, одного лишь конституционного запрета недостаточно для устранения дискриминации людей по различным основаниям. Необходимы позитивные действия, чтобы сломить исторически сложившиеся социальные представления о якобы неполноценности отдельных категорий лиц, основанной на расе, цвете кожи, религии, поле и др., которые влекут за собой серьезные умаления их прав. Таким образом, в Канаде, как и в ряде других стран западной демократии, постепенно сложилось представление о публично-правовом характере коллективных прав человека, поскольку в их защите заинтересован не только отдельный индивид и определенная социальная группа, но и общество в целом [2]. Общество, законодатель и суды пришли к выводу, что во многих случаях удается лучше всего защитить права индивидуума, защищая права соответствующего слоя населения, к числу членов которого человек принадлежит. Такое решение находится в полном соответствии с международными стандартами о правах человека.

Поэтому в Канаде, как и в России, право протестовать против того или иного дискриминационного решения в сфере труда, в доступе к государственной службе и услугам, к жилью, при купле-продаже собственности и т. д. предоставляется законом не только самому потерпевшему, но и в его интересах соответствующим общественным организациям [3]. Этому обстоятельству в Канаде придается особое значение, поскольку обоснованно считается, что сам потерпевший может не уметь либо бояться обратиться в государственные органы с соответствующей жалобой. Между тем смысл защиты прав человека от дискриминации состоит не только в восстановлении справедливости применительно к конкретному лицу, но и в устранении неравенства в обществе и дискриминации определенных слоев населения [4].

Важным позитивным действием, как подчеркивается во многих судебных решениях и в доктрине Канады, является создание и реализация программ по устранению причин дискриминации по тому или иному основанию. Существенная проблема в ходе защиты коллективных прав состоит в выявлении типа дискриминации, что в принципе возможно лишь в масштабах группы. Так, увеличение числа молодых людей, не имеющих средств для получения полноценного образования, грозит их дальнейшей дискриминацией при приеме на работу, что в свою очередь чревато перспективой ухудшения криминогенной обстановки в обществе.

Равным образом о дискриминации женщин и мужчин по признаку пола может свидетельствовать концентрация лиц одного пола в определенных сферах труда и общественной жизни, сопровождаемая в виде общего правила более низкой или, наоборот, более высокой оплатой труда работников данной сферы. Так, в 1979 г. в Канаде прошла серия исков женщин, которых не приняли на работу в полицию, поскольку они оказались по росту и весу ниже нормативов, установленных для работников полиции. В ходе судебного рассмотрения было выявлено, что под эти нормативы подходят не менее половины лиц мужского пола, тогда как среди женщин – лишь незначительное число. Суд усмотрел в этом правиле намерение исключить женщин из работы в полиции и признал его дискриминационным и, следовательно, подлежащим отмене.

Защита прав человека в Канаде, как и в России, относится к совместному ведению федерации и ее субъектов. Вместе с тем сфера действия федерального статуса о правах человека в Канаде весьма ограничена. Она охватывает деятельность федеральных банков, радио, телевидения, федеральные перевозки. Все остальное относится к ведению провинций и территорий.

Для восстановления нарушенного дискриминацией права, в том числе путем примирения сторон, в провинциях и территориях Канады наряду с судами действуют специальные органы административной юстиции (советы, трибуналы, комиссии и т. д.). Они представляют собой агентства при соответствующих министерствах провинций и территорий и обладают известной автономией. Строго говоря, они не относятся ни к системе судебной власти, ни к системе исполнительной власти, хотя и суды, и министерства, выделяющие деньги на их содержание, осуществляют свой контроль над их деятельностью [5].

В компетенцию провинциальных советов (трибуналов, комиссий и т. д.) в Канаде входит рассмотрение фактов дискриминации, подпадающих под действие ст. 15 Хартии прав и свобод человека. Это преимущественно дискриминация в таких областях, как пользование любыми удобствами, службами, учреждениями, которые в виде общего правила являются общедоступными (сюда попадает широкий круг объектов – от отелей до университетов и от булочных до министерств); покупка и аренда земли, зданий, предприятий, квартир и т. д.; любая дискриминация в трудовых отношениях, будь то со стороны нанимателей, профсоюзов или биржи труда; дискриминационные публикации (от книг и газет до надписей и плакатов, выставленных в окнах магазинов и в любых других публичных местах).

Во всех названных сферах общественной жизни запрещается дискриминация по признаку расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, религии, пола, состояния в браке, физической и умственной неполноценности и сексуальной ориентации. Что касается других оснований возможных дискриминаций – наличие (отсутствие) детей, возраст, политические взгляды и судимость, то они считаются дискриминационными не во всех случаях. Так, в Канаде широко распространены жилищные кондоминиумы, членами которых в соответствии с их уставами не могут быть люди старше (моложе) определенного возраста.

Принципиальная специфика деятельности провинциальных советов (трибуналов, комиссий и т. д.) по правам человека в Канаде состоит в том, что они не только решают вопрос, поднятый в жалобе, но и расследуют относящиеся к ней факты. Процесс начинается с того, что потерпевший от дискриминации либо действующее от его имени или в его интересах лицо (организация) обращается в Совет (трибунал, комиссию – далее Совет) и излагает фабулу жалобы. Соответствующий чиновник Совета решает, относится ли жалоба к компетенции Совета или нет. Если решение положительное, то он же проводит расследование и собирает факты и доказательства.

После того как жалоба расследована и факты подтверждены, сотрудник Совета по правам человека предпринимает меры для решения спора соглашением сторон. Если посредничество оказалось безуспешным, Совет образует комиссию для решения дела по существу.

В отличие от судебных решений, решения Совета состоят из двух частей. Первая касается защиты прав заявителя; вторая – коллективных прав той части граждан, к которой он относится. В случае удовлетворения иска Совет издает приказ о прекращении дискриминационных действий в отношении конкретного лица, например, о восстановлении его на работе и об уплате потерпевшему соответствующей компенсации. Приказ регистрируется жалобщиком (Советом) в Верховном Суде провинции (территории) и исполняется как обычное судебное решение. Туда же вправе обратиться каждая из сторон с апелляцией на вынесенное Советом решение.

Принципиально важно, что обращение потерпевшего в Совет по правам человека не имеет преюдициального значения. Другими словами, человек вправе обратиться прямо с иском в суд, минуя Совет. Однако составление такого иска стоит дорого, да и само производство в суде требует немалых денег. В отличие от этого составление жалобы в Совете, равно как и сбор доказательств, подтверждающих правоту заявителя, и само рассмотрение дела не требуют от заявителя расходов. Не лишен пострадавший от дискриминации и права обратиться за защитой своих прав к уполномоченному по правам человека.

Вторая часть решения провинциального Совета по правам человека касается, как уже отмечалось, защиты коллективных прав. В случае удовлетворения жалобы Совет обычно обязывает ответчика совершить определенные положительные действия – построить для инвалидов пандусы, обеспечивающие вход в помещение, сменить время рабочих смен на более удобное для лиц с семейными обязанностями, разработать план по выравниванию на предприятии или в организации зарплаты женщин и мужчин и т. д.

В случае если Советом будет установлен факт систематической дискриминации ответчиком разных лиц по одному или ряду оснований, Совет обычно предлагает ему совершить серию шагов по устранению дискриминационной ситуации и регулярно уведомлять Совет о принимаемых ответчиком – предприятием, организацией или учреждением – для этих целей мерах. В Канаде, как и в США, возложение на предприятия, организации и учреждения обязанности предоставления регулярных отчетов о соблюдении законов о правах человека считается наиболее эффективным способом защиты коллективных прав.

Весьма распространена и другая, превентивная в своей основе практика: при заключении контрактов о государственном заказе с той или иной корпорацией в них включается пункт, обязывающий корпорацию регулярно отчитываться о соблюдении ею индивидуальных и коллективных прав человека.

В Канаде все шире распространяется мнение, что подобного рода обязательства о соблюдении индивидуальных и коллективных прав человека должны подписываться предпринимателем при получении им лицензии и разрешения на право осуществления той или иной деятельности. Думается, что России было бы не лишним перенять и этот опыт.

Дополняют эту практику государственные программы, принимаемые в масштабах провинций (территорий), а иногда и страны в целом по выравниванию прав и возможностей тех иди иных социальных групп, в отношении которых велик риск дискриминации.

В поиске разнообразных и, главное, эффективных организационных форм защиты прав и свобод граждан от дискриминации целесообразно обратиться не только к оправдавшему себя на практике зарубежному опыту, но и к анализу деятельности некоторых национальных квазисудебных структур, успешно выполнявших защитную функцию на первом этапе построения в Российской Федерации правового государства. Речь идет, прежде всего, о Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

Судебная палата по информационным спорам, образованная Указом Президента РФ в начале 1990?х гг., к сожалению, ликвидирована в начале третьего тысячелетия. По сведениям, полученным от ряда работников судебной системы, осуществление выполнявшихся ею функций было передано якобы общественным объединениям, существующим в системе средств массовой информации. Однако сами СМИ ни на федеральном, ни на региональном уровне о реализации действующими в рамках их системы общественными объединениями переданной им от Судебной палаты правозащитной функции до сведения широких слоев населения не доводили и, по всей видимости, едва ли планируют это делать в будущем.

Оно и понятно, поскольку речь может идти об информировании граждан об ошибках и даже правонарушениях, допущенных отдельными СМИ в процессе их профессиональной деятельности, т. е. в ходе приема, анализа и публикации поступивших к ним информационных материалов, и прежде всего объявлений. Вряд ли кто-то захочет добровольно доводить сведения о своих ошибках до нередко жаждущих сенсаций широких слоев граждан.

Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской, которую в те годы возглавлял известный юрист профессор А. Б. Венгеров, на это пошла и в марте 1994 г. приняла к производству совместное исковое заявление Союза женщин России и Международного союза юристов к газетам «Известия ТВ», «Финансовые известия» и «Экономика и жизнь» в связи с публикацией названными газетами рекламных объявлений, существенно ущемляющих и дискриминирующих права женщин как социального слоя населения.

Фабула дела была следующая. Все названные газеты опубликовали рекламные объявления Первого ваучерного фонда и Альфа-банка о проведении конкурса на замещение вакантных должностей в этих организациях. Речь шла о поиске специалистов по работе с ценными бумагами, юристов, бухгалтеров, секретаря-референта, председателя правления одного из отделений банка, а также работников службы охраны. Во всех объявлениях указывалось, что к проведению конкурса на замещение перечисленных должностей, за исключением должности секретаря-референта, допускаются только мужчины.

В исковом заявлении Союза женщин России и Международного союза юристов указывалось, что такого рода ограничения по признаку пола грубо нарушают принцип, закрепленный в ч. 3 ст. 19 Конституции РФ и провозглашающий, что «мужчины и женщины имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации», а также норму ст. 16 действовавшего в то время Кодекса законов о труде Российской Федерации, согласно которой «не допускается какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при приеме на работу в зависимости от пола».

В своем заявлении истцы обратили внимание Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации и на несоответствие действий ответчиков – средств массовой информации Конвенции ООН 1979 г. «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин», ратифицированной нашей страной 19 декабря 1980 г. и являющейся в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ частью правовой системы России.

В п. «Ь» ч. 1 ст. 11 названной Конвенции ООН установлено, что в области занятости мужчины и женщины имеют равные права, в частности, «право на одинаковые возможности при найме на работу, в том числе применение одинаковых критериев отбора при найме».

Судебная палата по информационным спорам согласилась с доводами истцов и признала в своем решении от 11 марта 1994 г. № 5, что распространение в средствах массовой информации сообщений и материалов, в том числе рекламных объявлений, направленных на какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ в зависимости от пола является грубым нарушением равноправия мужчин и женщин, закрепленного в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах, а также в общепризнанных нормах международного права.

Поддерживая позицию истцов, Судебная палата по информационным спорам не согласилась с доводом представителя газеты «Экономика и жизнь», утверждавшего, что наличие в газете сообщения: «ответственность за содержание рекламы газета не несет» освобождает якобы редакцию СМИ, главного редактора и журналиста вообще от какой-либо ответственности. Судебная палата пришла к выводу, что в ст. 57 Федерального закона «О средствах массовой информации» содержится исчерпывающий перечень сведений, ущемляющих права и законные интересы граждан, за распространение которых газета и иные СМИ не несут ответственности. Что касается вопросов содержания рекламы (тем более расходящейся с Конституцией РФ), то они в число исключающих ответственность фактов не попадают.

Руководствуясь этими доводами, Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ объявила замечания главным редакторам газет «Известия», «Финансовые известия» и «Экономика и жизнь» за публикацию оспариваемых истцами рекламных объявлений и рекомендовала редакциям всех средств массовой информации контролировать соответствие публикуемых рекламных объявлений Конституции Российской Федерации и другим законодательным актам страны.

Хотя Судебная палата по информационным спорам уже давно не существует, ее решение «О равноправии женщин» от 11 марта 1994 г. № 5 по-прежнему широко пропагандируется женскими неправительственными организациями и женской общественностью как заслуживающий подражания пример и даже своеобразный административный прецедент [6].

К сожалению, как показывает проводимый в разных регионах, в том числе и в Свердловской области, анализ работы с объявлениями о приеме на работу в СМИ и даже службах занятости, в XXI в. по сравнению с концом прошлого столетия ситуация с дискриминацией по признаку пола и возраста не только не улучшилась, но и ухудшилась.

Правда, в газете «Известия» подобные дискриминационные объявления за истекшее десятилетие больше не появлялись. Редакция газеты «Известия» следует сделанному ее представителем на заседании Судебной палаты по информационным спорам 11 марта 1994 г. заявлению, что впредь газета «Известия» воздержится от публикации подобных рекламных объявлений. Все это вселяет в ее читателей некоторые надежды на возможность все же выхода нашей страны на уровень международных стандартов в области защиты прав граждан России от дискриминации, в том числе тендерной.

Способствовать этому могло бы создание в республиках и областях новых квазисудебных административных органов по образцу оставившей в свое время полезный след в истории нашей страны, но существовавшей только на федеральном уровне Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

Примечания

1. Мерзлякова Т. Г. О нарушениях конституционных прав граждан по признакам пола и возраста в сфере труда. Екатеринбург, 2005. По результатам опросов портрет человека, которому сегодня легче всего трудоустроиться, выглядит так: это мужчина 22–35 лет, имеющий высшее образование, с опытом работы от года до трех лет, имеющий детей и семью. Существенное значение имеет и внешность, и даже национальность. Половина опрошенных признают, что объявления, содержащие неоправданные требования по возрасту и полу кандидатов, носят дискриминационный характер. По их мнению, эта тенденция вызвана стремлением работодателя сэкономить время на подборе кадров.

2. В отличие от индивидуальных прав каждого человека коллективные права принадлежат тем категориям граждан, которые по социальным, политическим, физиологическим и иным причинам не имеют равных с другими гражданами возможностей осуществления общих для всех людей прав и свобод и в силу этого нуждаются в определенной поддержке как со стороны государства, так и общества в целом. Круг носителей коллективных прав достаточно широк. Он охватывает, в частности, молодежь и престарелых, инвалидов и безработных, женщин, беженцев, лиц с иным цветом кожи и т. д. Подробнее см.: Поленина СВ. Закон и коллективные права женщин как социального слоя населения // Теория права: новые идеи. М., 1995. Вып. 4. С. 4–18; Она же. Тендерное равенство: проблема равных прав и равных возможностей мужчин и женщин: Учеб. пособие. М., 2005.

3. Согласно ст. 27 ФЗ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82?ФЗ (в ред. от 18.04.2006) общественные объединения имеют право «представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях».