Позитивные изменения. Том 2, №4 (2022). Positive changes. Volume 2, Issue 4 (2022)

Директор, Блок агента Правительства Российской Федерации, ВЭБ.РФ

ЧТО ТАКОЕ ПРОЕКТЫ СОЦИАЛЬНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ И ЗАЧЕМ ОНИ НУЖНЫ?

Проекты социального воздействия являются инструментом финансирования, реализуемым на принципах «плата за успех»[39 - О проектах социального воздействия можно также прочитать в журнале «Позитивные изменения» Том 2, № 2: Вяткина, Ю. (2022). Игра вдолгую: точки роста и перспективы Social Impact Bonds в России. Позитивные изменения, 2(2), 14–23. Смекалин, И. (2022). «Песочницы» социальных инвестиций: как в мире развиваются проекты Social Impact Bonds. Позитивные изменения, 2(2), 30–39.]. Государство выступает в качестве «заказчика» социального эффекта – положительного изменения состояния и (или) жизненных условий своих граждан. Для достижения социального эффекта государство привлекает частного инвестора (организатора) проекта и профессионального исполнителя, обладающего опытом в соответствующей сфере. Организатор получит государственный грант только в случае достижения заявленного социального эффекта. Общая схема реализации проектов социального воздействия представлена на Схеме 1.

В традиционном подходе финансирования социальных услуг государство либо авансирует оказание социальных услуг по установленному стандарту, либо покрывает уже понесенные расходы по их оказанию. Использование подхода «платы за успех» позволяет гибко настраивать план мероприятий проекта социального воздействия с учетом внешних факторов и наработанной проектом практики для достижения социального эффекта.

Фокус на механизмах и технологиях работы в социальной сфере подразумевает, что проекты социального воздействия не предполагают создание инфраструктуры, за исключением случаев, когда этого требует технология работы (например, помещения для организации сопровождаемого проживания инвалидов), но даже в этом случае это не должно составлять значительную часть проекта.

Важная черта проектов социального воздействия – каждый проект нацелен на выработку уникального механизма и технологии работы в социальной сфере, направленных на улучшение жизни граждан, для его дальнейшего тиражирования и масштабирования (после подтверждения его эффективности по результатам независимой оценки). Цель каждого проекта увязана со стратегическими задачами развития государства, а социальный эффект и целевые показатели – инструмент для их измерения и подтверждения эффективности.

Таким образом, проекты социального воздействия позволяют государству, коммерческим и некоммерческим организациям совместно предложить эффективные решения для улучшения жизни граждан, в том числе за счет:

• апробации новых современных механизмов и технологий работы в социальной сфере, требующих меньших затрат бюджетов всех уровней при достижении сопоставимых и даже более значимых социальных эффектов;

• проведения комплексной оценки достигнутых результатов и выработанных подходов и механизмов работы для дальнейшего тиражирования и масштабирования наиболее эффективных решений;

• повышения эффективности государственных расходов за счёт отложенного характера расходов бюджета исключительно при условии достижения социального эффекта проекта, по результатам независимой оценки;

• повышения качества и доступности государственных услуг для граждан с учетом их потребностей;

• привлечения частных инвестиций на развитие социальной сферы на возвратной основе;

• развития негосударственного сектора в социальной сфере, за счет возможности масштабирования своей деятельности и развития компетенций (в том числе в области проектного управления) во взаимодействии с государственными органами, коммерческими организациями и институтами развития.

Схема 1. Проекты социального воздействия: механизм реализации проекта

ЗАЧЕМ НУЖЕН ОПЕРАТОР ПРОЕКТОВ СОЦИАЛЬНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ?

Для запуска и реализации проекта социального воздействия необходимы компетенции в области государственных финансов, стратегического и проектного управления, а также понимание специфики отраслей социальной сферы, включая:

• проработку параметров паспорта проекта, в том числе анализ проблемной ситуации в отрасли социальной сферы и установление её взаимосвязи со стратегическими задачами региона;

• проработку социального эффекта и целевых показателей социального эффекта как критериев успеха проекта;

• разработку финансово-экономического обоснования проекта, исходя из ожидаемого социального эффекта;

• согласование параметров проекта со всеми стейкхолдерами;

• разработку проектов нормативных правовых актов и проектов соглашений в рамках реализации проекта, в том числе предусматривающие сбор информации для проведения мониторинга реализации проекта;

• поиск потенциального организатора проекта, исполнителя проекта.

За рубежом практически во всех проектах возникает посредник, который обеспечивает техническую, правовую, финансовую экспертизу, содействует структурированию проекта как проекта социального воздействия, структурирует финансовую схему его реализации, привлекает финансирование в проект и выполняет иные функции. Часто за разные аспекты отвечают разные организации. В описании некоторых проектов встречается информация о семи посредниках, привлеченных к их реализации.

Постановление Правительства № 1491[40 - Гарант. ру. (2019). Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2019 г. № 1491 «Об организации проведения субъектами Российской Федерации в 2019–2024 годах пилотной апробации проектов социального воздействия». Режим доступа: https://base.garant.ru/73080288/. (дата доступа: 10.12.2022).] предусматривает привлечение оператора проекта, который осуществляет консультационное сопровождение, мониторинг реализации проекта и обеспечивает проведение независимой оценки достижения социального эффекта. Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах также предусматривает привлечение российских институтов развития при внедрении новых инструментов финансирования (к которым относятся проекты социального воздействия)[41 - Гарант. ру. (2019). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 г. № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 гг.». Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72064730/. (дата доступа: 10.12.2022).].

В рамках пилотной апробации в качестве оператора субъектам Российской Федерации рекомендуется привлекать ВЭБ.РФ. Участие оператора позволяет субъектам РФ «тонко» настроить инструменты проектов социального воздействия, а ВЭБ.РФ, как оператору, обобщить лучшие практики их реализации для развития инструмента. Также оператор проводит мониторинг проектов и предпринимает меры по купированию обнаруженных рисков. В конце срока реализации проекта оператор привлекает организацию, которая проводит независимую оценку достижения социального эффекта, без чего невозможна выплата гранта в форме субсидии организатору проекта.

ЧТО БЫЛО ДОСТИГНУТО К КОНЦУ 2022 ГОДА?

К концу 2022 года проекты социального воздействия прошли 2/3 пути пилотной апробации – они запускаются с 2019 до конца 2024 года. К этому моменту десять субъектов Российской Федерации активно вовлечены в проработку, запуск и реализацию проектов социального воздействия, и почти половина субъектов РФ выразила заинтересованность в осуществлении подобных проектов.

Суммируя результаты за неполные 4 года, можно отметить следующие ключевые достижения:

• утверждено Положение об организации проведения субъектами Российской Федерации в 2019–2024 годах пилотной апробации проектов социального воздействия (Постановление Правительства № 1491), которое упорядочило основные требования к реализации проектов социального воздействия и запустило пилотную апробацию;

• запущено 10 проектов в 7 субъектах Российской Федерации в 5 отраслях социальной сферы (образование, социальное обслуживание, социальная защита, здравоохранение, занятость), общий объем инвестиций в эти проекты составляет 385 млн рублей, объем грантов в форме субсидии из региональных бюджетов в случае успеха проектов – 419 млн рублей;

• в 2022 году завершились 3 проекта: в сфере образования в Республике Саха (Якутия), в сфере здравоохранения и в сфере социальной защиты в Приморском крае. Общий объем инвестиций в проектах – 106 млн рублей, объем грантов – 114 млн рублей. Все проекты признаны успешными, был достигнут социальный эффект;

• проекты социального воздействия получили международное признание: ВЭБ.РФ получил две премии ADFIAP[42 - Ежегодная премия Ассоциации институтов финансирования развития Азиатско-Тихоокеанского региона (ADFIAP). Победителями объявляются такие проекты, которые, по мнению Исполнительного комитета премии ADFIAP, вносят существенный вклад в достижение конкретной цели устойчивого развития национальной экономики.] в 2020 и 2022 г. за реализацию проектов социального воздействия в сфере образования в Республике Саха (Якутия) и в сфере социальной защиты населения в Приморском крае;

• в 2022 году активно развивается методическое сопровождение реализации проектов социального воздействия, в том числе переработан и дополнен раздел сайта ВЭБ.РФ[43 - ВЭБ.РФ. (2022). Участникам проектов социального воздействия. Режим доступа: https://вэб.рф/agent-pravitelstva/psv/uchastnikam/. (дата доступа: 10.12.2022).], посвященный проектам (добавлены подробные ответы на вопросы, размещена информация о действующих проектах, представлен утвержденный ВЭБ.РФ порядок мониторинга проектов и представлены проекты типовых документов для запуска и реализации проектов социального воздействия);

• осуществляется методологическое сопровождение реализации проектов социального воздействия со стороны Минфина РФ, в рамках которого субъектам Российской Федерации предоставляются разъяснения по вопросам применения бюджетного законодательства при реализации проектов.

Схема 2. Ключевые достижения проектов социального воздействия в 2019–2022 гг.

* количество проектов определяется по количеству паспортов проектов, утвержденных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, накопленным итогом к окончанию соответствующего года

Ключевые достижения по годам реализации проектов социального воздействия представлены на Схеме 2.

За сухими цифрами и фактами лежат реальные социальные преобразования и изменения качества жизни граждан нашей страны. В качестве примера рассмотрим результаты по трем завершившимся проектам.

РЕЗУЛЬТАТЫ ПЕРВЫХ ТРЕХ ЗАВЕРШЕННЫХ ПРОЕКТОВ

Важнейшей вехой 2022 года стало проведение независимой оценки и завершение первых трех проектов социального воздействия. Именно по результатам независимой оценки принимается решение о выплате гранта в форме субсидии организатору проекта, который на протяжении всего срока его реализации вкладывал свои средства в достижение социального эффекта. Задачей независимой оценки также является оценка социальных и экономических эффектов от реализации проектов, оценка взаимосвязи мероприятий проекта с достигнутым социальным эффектом и, как следствие, оценка потенциала для масштабирования проекта. В Республике Саха (Якутия) завершился проект в сфере образования, стартовавший в 2019 году и ставший первым проектом социального воздействия в России. Цель проекта – рост качества школьного образования. Исполнителем выступила Высшая школа экономики, а организатором – АО «ВЭБ.ДВ». Для оценки успеха проекта был разработан специальный индекс, отражающий результаты диагностики обучающихся по математике и русскому языку (8 показателей), рост числа призеров и победителей регионального этапа всероссийской олимпиады школьников среди 10 и 11 классов (2 показателя). Целевое значение рассчитывается как прирост всех показателей не менее чем на 10 %. Детальный порядок оценки индекса является приложением к паспорту проекта (утв. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 июня 2019 г. № 150).

В задачи проекта входило не только повышение уровня образования школьников по окончании реализации проекта, но и закрепление результата для обеспечения долгосрочного роста качества образования в республике. Первым этапом стал детальный анализ школ и школьников на пилотной территории реализации проекта – Хангаласского улуса (района) – для их кластеризации и выработки детальных адаптированных мер, включая индивидуальные образовательные маршруты. Для устойчивости результатов в проект были вовлечены не только учителя и школьники, но и родители.

Через год после старта проекта были введены ограничительные меры, связанные с распространением COVID-19, что потребовало от образовательных организаций перестроить образовательный процесс в онлайн-формате. Однако школы, участвующие в проекте, оказались в высокой степени готовности, т. к. ранее уже отработали онлайн-технологии взаимодействия.

По итогам проекта индекс, отражающий уровень образовательных результатов школьников, вырос более чем на 10 % (по факту – на 41 %), а образовательные результаты школьников, участвующих в проекте, оказались также более чем на 10 % выше по сравнению с результатами школьников, проживающих на двух контрольных территориях Якутии. Значительно выросло число победителей и призеров регионального этапа всероссийской олимпиады школьников из Хангаласского улуса по сравнению со стартом проекта, а одна школьница впервые стала призером заключительного этапа всероссийской олимпиады школьников по истории искусств. По результатам проекта разработаны 7 успешных практик для масштабирования во всех школах Якутии, включая подходы по развитию управленческих команд школ, тьюторских и наставнических практик, сетевых практик взаимодействия образовательных организаций и т. д.

В Приморском крае завершились два проекта – в сфере здравоохранения и в сфере социальной защиты населения, реализуемые при участии АО «Почта России» в качестве организатора и исполнителя. Их основная задача – повышение качества жизни граждан, проживающих в отдаленных районах Приморского края, для которых затруднен доступ к социальным услугам. Паспорта проектов утверждены Постановлениями Правительства Приморского края от 18 декабря 2020 года № 1048-пп и № 1049-пп, сроки реализации – с 1 февраля 2021 г. по 31 июля 2022 г. Распространение COVID-19 потребовало продления сроков реализации проектов на полгода по сравнению с изначальными планами (первоначальный срок окончания – 31 января 2022 г.) и расширения пилотной территории, при этом, в результате проекты охватили более 32 тыс. граждан, а все поставленные задачи были выполнены, что еще раз свидетельствует о гибкости механизма таких проектов.

Проект в сфере здравоохранения предусматривал решение двух основных задач: 1) вовлечь граждан в оценку состояния своего здоровья в рамках ежегодной диспансеризации и 2) обеспечить граждан, имеющих право на дополнительное лекарственное обеспечение, доставкой лекарств на дом. Первая задача осложнялась тем, что прежде всего требовалось вовлечь граждан, не посещавших диспансеризацию более двух лет, а также ограничениями, вызванными распространением COVID-19. Несмотря на это, удалось вовлечь в диспансеризацию более 9000 граждан при целевом показателе чуть более 5000 человек. Доставка лекарственных препаратов потребовала от АО «Почта России» выстроить отдельные маршруты для почтальонов и закупить специальные сумки для лекарств, требующих особых условий хранения. В результате, более 1300 граждан получили лекарственные препараты на дом; совершено почти 19 тыс. доставок, представители уполномоченного органа отметили значительный рост отгрузки лекарств, а граждане оставили более 100 положительных отзывов о проекте. Как следствие, доставка лекарственных препаратов была закреплена в Приморском крае как социально значимый проект для дальнейшей реализации (Постановление Правительства Приморского края от 2 декабря 2022 г. № 819-пп), что и является примером масштабирования практики, выработанной в рамках проекта после его завершения.

В рамках второго проекта работа велась по линии социальной защиты. Почтальоны помогали выявлять семьи с низким доходом, проживающих в отдаленных районах, для последующего оформления социальных контрактов, дающих возможность для открытия собственного дела, развития подсобного хозяйства или обучения новой специальности. В рамках проекта планировалось заключить не менее 270 социальных контрактов с малоимущими семьями с детьми[44 - Социальный контракт – мера государственной социальной помощи малоимущим гражданам по поиску работы, открытию собственного дела и преодолению сложной жизненной ситуации.] и дополнительно выявить не менее 100 малоимущих семей с детьми.

Схема 3. Проекты социального воздействия: завершенные проекты

Параметры проекта были определены еще до ситуации с COVID-19, поэтому прогнозная численность малоимущих семей с детьми была выше количества стоящих на учете в органах социальной защиты населения. Внедрение государством на федеральном и региональном уровне дополнительных мер поддержки граждан привело к масштабному самостоятельному обращению граждан за оформлением мер поддержки. Количество семей с детьми, состоящих на учете в органах социальной защиты населения как малоимущие, увеличилось к 1 января 2021 года на пилотных территориях реализации проекта почти на 50 %. Для снижения риска невыполнения целевых показателей проекта с учетом изменившихся внешних факторов был не только увеличен срок реализации проекта, но и расширена пилотная территория.

Чтобы добиться результата, почтальоны обошли более 13 тысяч семей, проанкетировали более 800 семей на предмет соответствия критериям заключения социального контракта. Интересно, что в результате массового обхода в реализацию мер социальной поддержки были вовлечены и иные категории граждан, которые изначально не были целевой аудиторией проекта. Информация более чем о 100 гражданах, которые могут получить социальную поддержку в виде заключения социального контракта, была передана для рассмотрения в органы социальной защиты населения для принятия соответствующего решения – это стало дополнительным эффектом проекта.

Несмотря на изменившиеся условия реализации, АО «Почта России» удалось выявить 114 малоимущих семей с детьми, которые в результате получили государственные меры поддержки. С помощью АО «Почта России» было заключено 349 социальных контрактов с семьями с детьми, что на 29 % выше целевого значения проекта.