Позитивные изменения. Том 2, №4 (2022). Positive changes. Volume 2, Issue 4 (2022)

Он отмечает, что, в принципе, главный результат инициативного бюджетирования – это не решенная проблема, а доверие, возникшее между всеми участниками процесса, которые проживают на определенной территории. И чтобы доверие возникло и между представителями власти и обществом, участие граждан не должно ограничиваться лишь учетом их мнения. «Часто это как бывает? «Мы же вам дали проголосовать, вы проголосовали, и мы сделали то, за что вы проголосовали». Но вы же не дали нам возможность обсудить выбор, не дали время на то, чтобы погрузиться в суть того, что вы собираетесь делать, и не дали нам возможность предложить свои варианты, – продолжает эксперт. – А потом вы опять же хотите от нас благодарности за то, что вы сделали то, что и так должны делать в рамках своих должностных обязанностей. Извините, но так не бывает».

Безусловно, построить диалог, основанный на доверии, между чиновниками и горожанами и между самими местными жителями совсем непросто. «Инициативное бюджетирование основано на дискуссии», – соглашается участник Альянса консультантов инициативного бюджетирования Николай Плюснин. – «Для того, чтобы что-то сделать, мы должны договориться и объединиться, но соединить между собой людей, друг от друга очень далеких, весьма сложно». Но в тех случаях, когда учитываются все эти нюансы, и работа ведется не на страх, а на совесть, с учетом современных технологий и научных знаний об инициативном бюджетировании, получаются очень высокие результаты, отмечают оба эксперта.

В частности, как рассказал Плюснин, в Кирове после пятилетней работы практик ИБ было проведено большое социологическое исследование, в котором был вопрос о доверии к региональной, районной и местной власти. Исследователи выявили, что доверие к органам власти на территориях без ИБ не выросло вообще, а там, где оно было, уровень доверия повысился значительно.

При этом Владимир Вагин не считает доверие первостепенным элементом этого процесса, поскольку человек идет в инициативное бюджетирование, в первую очередь, потому что у него возникает проблема, которую он хочет решить, а не потому что он хочет или может с кем-то договориться. «Житель понимает, что может решить свою проблему за государственный счет, хотя и должен для этого выполнить целый ряд условий и процедур, которые выдвинуло государство. Это и есть первопричина, а доверие формируется как раз в результате совместной деятельности».

ДЛЯ ГОРОДА И МАЛЫХ ТЕРРИТОРИЙ – ОДИНАКОВЫЙ МЕХАНИЗМ?

В связи с этим кажется, что в небольших поселках городского типа или селах данную практику проще воплотить в жизнь, потому что людей связывают более личные и тесные отношения, чем в больших городах, и у них очень понятные проблемы. «Когда люди живут недалеко друг от друга, им легче объединиться ради чего-то хорошего: освещение сделать, дорогу проложить, памятник поставить или, например, тропу здоровья организовать. В этом появляется повод для совместного позитивного действия», – говорит Николай Плюснин.

Кроме того, сёла – это очень часто те территории, которые имеют большое количество социальных и инфраструктурных проблем. И появление такой возможности для жителей через личное участие менять условия жизни, не дожидаясь от власти, когда конкретный населенный пункт будет включен в какую-то программу, дает очень большой драйвер роста, потому что люди видят, что наконец-то сами могут на что-то влиять.

Когда все острые проблемы за пару лет с помощью ИБ становятся решены при активном участии граждан, сельские жители, как правило, переходят на другой уровень и начинают либо улучшать инфраструктуру, либо придумывают уже более сложные проекты – оригинальные и эксклюзивные.

Но, конечно, для того, чтобы любое объединение стало возможно, во-первых, всегда нужен тот, кто готов взять на себя эту работу, а во-вторых, необходима качественная инфраструктура: платформа для голосования, мобильный или домашний интернет у местных жителей, консультанты по инициативному бюджетированию, фасилитаторы и модераторы собраний. На территории России все это распространено в больших городах, но деревни и села оснащены пока что далеко не всегда.

Однако здесь возникает противоположная ситуация: обеспеченный хорошей инфраструктурой и бюджетом город может показать плохие результаты в сфере ИБ. Это последствие низкого уровня вовлеченности горожан в жизнь своего двора, улицы или города.

«Я очень часто говорю, что инициативное бюджетирование – это вообще не про деньги. Деньги здесь являются лишь интерьером для воспитательной работы. Благодаря инициативному бюджетированию воспитываются ответственные жители, появляются те люди, которые потом становятся неравнодушными гражданами, которые хотят участвовать в делах тех городов, где они живут. И здесь вопрос денег – это вторичный вопрос», – рассказывает Владимир Вагин. – «Ну и что, что, например, Москве подарили огромное количество разных объектов вроде парка Зарядье? Означает ли это, что москвичи стали более образованными горожанами, которые готовы сознательно брать на себя вопрос последующей эксплуатации этих подарков, что они понимают, чего это стоило городскому бюджету, что они создали и сохранили какие-то формы совместной деятельности с сообществами? Ничего подобного».

Отсутствие ответственности за объекты, подаренные или «спущенные сверху» – проблема, которая, конечно, может возникнуть не только в городе, но и в деревне, где уровень сплоченности жителей выше. А для того, чтобы этого не произошло, жители любых поселений, вне зависимости от масштаба территории, должны быть включены в работу над проектом и у них должен быть работающий канал общения с властью.

«Проблемы, которые существуют в локальных дворовых или пригородных территориях, которые входят в состав Москвы и Московской области, достаточно большие, потому что у местных жителей нет инструментов для того, чтобы разговаривать с властью на одном языке», – дополняет Михаил Шевелев. – «Они могут только написать жалобу и получить ответ. Ни у них, ни у власти, нет инструмента для того, чтобы выстроить отношения таким образом, чтобы и местное сообщество тоже было ответственно за свои решения».

При этом, безусловно, существуют успешные практики ИБ в крупных городах, дополняет эксперт. «Я могу привести в пример Кировскую область, Санкт-Петербург, которые находят формы работы с жителями, когда объединяются и отдельные активисты, и самоорганизованные группы граждан. Так, петербургские велосипедисты, путем делегирования своих людей в бюджетные комиссии, придумывают проекты, защищают их на этих комиссиях, и реализуют их от имени всего сообщества велосипедистов».

«В крупных городах для большей эффективности можно запускать проекты, связанные тематической повесткой», считает старший научный сотрудник Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России Наталья Шаповалова. «Инициативное бюджетирование – это все-таки не универсальная практика для всех жителей. В крупных городах много исключённых из принятия решений сообществ, например, мигранты или люди с ограниченными возможностями здоровья, поэтому я бы сместила фокус с территорий на конкретные социальные сферы и целевые группы, где есть потенциал для применения ИБ – здравоохранение и пациенты, вузы и студенты, школы и учащиеся».

МИР, ПОСТРОЕННЫЙ НА ИНИЦИАТИВНОМ БЮДЖЕТИРОВАНИИ, – УТОПИЯ ИЛИ НЕОБХОДИМАЯ РЕАЛЬНОСТЬ?

На сегодняшний день инициативное бюджетирование – самая эффективная из технологий вовлечения, направленных на повышение эффективности государственного муниципального управления. И какое-то время этот инструмент еще будет сохранять свои лидерские позиции. Сколько лет это еще продлится, предсказать сложно, считают эксперты.

Владимир Вагин не отрицает, что может появиться другая технология, которая окажется еще более эффективной. «Однако, зная, сколько сил, времени и ресурсов было потрачено на то, чтобы в России появилось инициативное бюджетирование, я думаю, что вряд ли в ближайшее время появится что-то подобное», – считает эксперт. – «Поэтому, говоря о том, какое будущее ждет инициативное бюджетирование, я могу предположить, что скоро этот инструмент станет активной частью государственной политики и будет звучать отовсюду».

Так, на IV Всероссийской конференции инициативного бюджетирования, прошедшей 29–30 сентября 2022 года, была представлена новая Стратегия развития инициативного бюджетирования до 2030 года[35 - Инициативное бюджетирование. (2022). Подведены итоги IV Всероссийской конференции по инициативному бюджетированию. Режим доступа: https://budget4me.ru/articles/nificonference/podvedeny-itogi-iv-vserossiyskoy-konferentsii-po-initsiativnomu-byudzhetirovaniyu-/. (дата доступа: 01.12.2022).]. Проект стратегии разработан в НИФИ и включает пять основных направлений развития инициативного бюджетирования:

• внедрение ИБ в госпрограммы и национальные проекты;

• развитие территориального общественного самоуправления, в том числе с помощью ИБ;

• софинансирование ИБ с помощью налогов;

• развитие школьного и молодежного ИБ;

• интеграция финансов и бюджетная грамотность.

Рисунок 1. Показатели развития инициативного бюджетирования в России

По данным мониторинга развития инициативного бюджетирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях за 2018–2021 годы

Источник: НИФИ Минфина России

Возможный территориальный вектор развития этого инструмента отмечает и Наталья Шаповалова. «Невозможно одной единственной практикой ИБ, пусть даже очень удобной и эффективной, закрыть все потребности людей. Особенно если видеть в них не абстрактное население горожан, а рассматривать как сообщества или целевые аудитории, поэтому необходимо построение комплексных систем территориального вовлечения граждан, выстраивание экосистем участия на уровне города, региона, страны».

Наряду с возможными перспективами масштабирования на всю Россию, существует и объективная опасность дискредитации самой идеи инициативного бюджетирования, считает Михаил Шевелев.

«У нас страна так устроена, что когда сверху дается распоряжение, но у людей на местах нет понимания, что с этим делать, то происходит имитация бурной деятельности. Например, президент сказал, что 5 % средств местного бюджета должно расходоваться с применением таких живых практик как инициативное бюджетирование с прямым учетом мнения граждан. И во многих регионах стали появляться практики, на которые стали выделяться средства. Но это выделение средств не сопровождается соответствующим обучением, подготовкой кадров, ответственным вовлечением жителей в этот процесс. Появляются практики, в которых есть деньги и инициативы жителей, но о них никто не знает», – говорит Шевелёв.

По словам эксперта, происходит так называемое придумывание проектов внутри самой администрации и выдача желаемого за действительное. В этих случаях может произойти «серьезная дискредитация самой идеи инициативного бюджетирования, основной принцип которого заключается в том, что если инициативы нет, то нечего и поддерживать».

Также стоит помнить, что этот инструмент работает, только если власть готова доверять людям, отмечает Николай Плюснин.

«Ведь в чем самая глобальная суть этого процесса? Люди сами выбирают, что они хотят делать, сами выбирают, как они это хотят делать, сами участвуют в процессе реализации этого проекта, в приемке этого проекта и в эксплуатации этого проекта. У инициативного бюджетирования огромное будущее в том случае, если не только горожане готовы доверять друг другу и чиновникам, но и правительство тоже готово».

When Good Deeds Do Go Unpunished: How to Be Involved in the Distribution of the Local Budget

Lighting a street and paving the road to a house, erecting a monument, organizing a hiking trail or renovating a staircase in a building – these issues, and many others, are ones in which the public itself is entitled to decide on and get the funding to implement these ideas. Projects proposed by local residents are implemented today in most subjects of the Russian Federation in the form of so-called “initiative budgeting.” How it works, what territories need it and on what conditions – that's what this article is about.

Irina Laktyushina

Journalist, Program Coordinator, Impact Hub Moscow

WHAT IS INITIATIVE BUDGETING?

In 1989, one-third of the population of the Brazilian city of Porto Alegre lived in slums, with little to no access to clean water, sewage, hospitals and schools. This was not an exceptional situation for Brazilian cities at the time, but the combination of two factors – an active civil society and the new left-wing city government – made Porto Alegre the originator of the tool called participatory budgeting.

The politicians coming to power suggested that local residents themselves decide what the budget money would be spent on, because the locals were much more aware of most of the problems of their territories. This worked, and soon the situation in Porto Alegre began to improve.

Originating in Brazil, the tool soon became known in other Latin American countries, and in 1996 the UN Habitat conference[36 - UN Habitat (The United Nations Human Settlements Program) is a United Nations program to promote sustainable development of human settlements.] in Istanbul recognized it as one of the best social practices, subsequently spreading around the world[37 - Vagin, V., Pominova, K., Gavrilova, N., Shapovalova, N., Lobodanova, D….. & Timokhina, E. (2018). 50 questions about initiative budgeting. Moscow: Filin Publishing.].

In Russia, this practice is known as “initiative budgeting” (IB), but the principle is the same – active participation of the local residents in the process of addressing socially important issues. Initiative budgeting programs are adopted by the regional authorities and implemented by local governance bodies: residents choose the facilities on which funding will be spent, and then monitor the implementation of projects, including control over the spending of budgetary funds. After that, the facility built or repaired as a result of the project, such as a playground, would be put on the books of the municipality.

By participating in budget spending decisions, residents can have a practical effect on various issues of state and municipal administration in their territories, including the execution of powers, for example, in areas like education and health care. In addition, the initiative budgeting technology can be used to organize educational and training activities in schools, secondary and higher educational institutions.

But no matter what the aim of the project is, it must meet the main criteria of initiative budgeting. Head of the Center for Initiative Budgeting of the Financial Research Institute (NIFI) under the Ministry of Finance of Russia Vladimir Vagin identifies five such criteria:

1. The public is involved in nominating the projects.

2. The public is involved in selecting the projects.

3. The public is involved in discussing the projects.

4. The public is involved in implementing the projects.

5. The public is involved in scrutinizing the projects.

An important prerequisite for the implementation of initiative budgeting is an independent ‘bottom-up' engagement of the public in the state municipal administration system, rather than the ‘top-down' pressure. “Every state engages the public quite often. The government comes up with a project and says: “We want to engage you, citizens. Come join our projects. We have invented them for you, it's all done for the public good.” But that's not how it works,” Vladimir Vagin stresses.