Стратегия для России. Образование

Стратегия для России. Образование
Сергей Германович Синельников-Мурылёв

Татьяна Львовна Клячко

Научные доклады: образование
В докладе рассматриваются основные тренды развития образования в России и мире, а также предлагаются меры по решению накопившихся институциональных, управленческих, экономических и педагогических проблем российской системы образования.

С. Г. Синельников-Мурылёв, Т. Л. Клячко

Стратегия для России. Образование

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2018

* * *

Введение

Реформы в сфере образования в последние 15-20 лет идут и в развитых, и в развивающихся странах. Это обусловлено тем, что роль образования в современном обществе стремительно меняется. Из передачи знаний от поколения к поколению образование становится мощным механизмом подстройки общества под быстро меняющиеся экономическую и социальную среды. Социальные новации становятся важными элементами развития, поскольку социальные процессы в настоящее время оказываются все более динамичными. Например, большие потоки мигрантов и беженцев требуют адекватных социальных ответов со стороны стран, в которые направлены данные потоки. Образование превращается в один из механизмов адаптации вновь прибывших и, помимо этого, обеспечивает адаптацию к изменившимся условиям жителей и тех стран, куда прибывают мигранты.

Одновременно сама система образования должна меняться, чтобы обеспечить эффективное решение стоящих перед образованием новых проблем, включая межнациональные и межконфессиональные отношения. Таким образом, те вызовы, которые уже стояли перед образованием, связанные с технологическим развитием и мощными экономическими изменениями, происходящими в современном мире, дополнились и интенсивными социальными переменами.

Российская Федерация также сталкивается и с экономическими, и с социальными вызовами для системы образования. Меняется содержание общего образования, внедряются новые образовательные стандарты начальной, основной и старшей школы; дошкольное образование становится частью общего и для него также устанавливается образовательный стандарт, вводится профессиональный стандарт учителя, повышается средняя заработная плата педагогических работников. Все содержательные перемены повлекли за собой институциональные, управленческие и экономические, потребовали и продолжают требовать принципиально новых подходов к финансированию, как бюджетному, так и внебюджетному данной сферы, повышению эффективности использования поступающих в систему общего образования ресурсов.

Одним из существенных вызовов для российской системы образования стало резкое повышение доли выпускников 11 класса школы, идущих в вузы. Возник значительный сегмент платного образования в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, получил развитие частный сектор высшего образования. Вместе с тем в последние годы выросла численность выпускников 9 класса, которые поступают в систему среднего профессионального образования. Мотивом перехода этой когорты учащихся в организации СПО, как показывают социологические исследования, в конечном итоге является также поступление в вуз, но в обход сдачи Единого государственного экзамена.

Одновременно стало быстро трансформироваться дополнительное образование детей и взрослых, получило развитие дистанционное дополнительное профессиональное образование, быстро развивается массовое открытое онлайн-образование, включая и его русскоязычный сегмент.

Все это ставит новые задачи реформирования системы образования. Вместе с тем большинство реформаторских идей, которые служили основой изменения данной сферы в последние годы, реализовано. Поэтому в настоящее время требуется значительно более тонкая настройка тех реформ, которые должны быть осуществлены в период до 2024 г. и заложить потенциал развития системы образования до 2035 г. Основным требованием должна стать реализуемость мер образовательной политики, снижение рисков негативных последствий, поскольку речь идет о системе образования, а следовательно, затрагивает интересы подавляющего большинства российского населения. В связи с этим меры политики должны быть направлены в первую очередь на создание современных условий получения образования на всей территории России, а также на развитие кадрового потенциала системы образования, поскольку, несмотря на обилие технических средств и информационных технологий, роль преподавателя (воспитателя, учителя) не только не снижается, а растет.

1. Мировые тенденции развития образования

Развитие образования все чаще рассматривается как условие и предпосылка экономического роста, качественного развития экономики и социальной сферы. Именно этим оправдывается увеличение бюджетных вложений в систему образования, поскольку человеческий капитал в современной экономике играет все большую роль. Чем сложнее становятся технологии, тем более компетентным должен быть работник, как для выполнения трудовых операций, так и для создания новых технологий, для поддержания темпа внедрения технических и научных инноваций. Одновременно с усложнением технологической среды растет и сложность социальных отношений, что требует иного уровня социализации молодого поколения. Повышается и сложность самой системы образования, что предъявляет новые требования к педагогическим работникам, к их квалификации, а также к качеству управления данной сферой.

1.1. Переход ко всеобщему высшему образованию[1 - Этот процесс идет постепенно, в ряде стран, например в Великобритании или Израиле, в университет идет меньше 50 % выпускников школ. Аналогично в Скандинавии в систему среднего профессионального образования поступает больше 50 % школьников, из которых менее половины поступает в политехнический бакалавриат. Но вектор на увеличение доли молодежи, идущей в вузы, растет в большинстве развитых и развивающихся стран. В США считается, что переход ко всеобщему высшему происходит, если более 66 % выпускников школ поступает в университеты.]. изменение функций образования

Технологическое развитие приводит к тому, что не только исчезают прежние специальности и профессии, но и резко сокращается число рабочих мест в промышленном производстве (как это раньше происходило в сельском хозяйстве). Новая экономика требует в большом количестве высококвалифицированные кадры (прежде всего с высшим образованием) для сферы услуг. Рабочие места средней сложности, которые пока еще распространены в экономике и социальной сфере, постепенно перестают существовать, при этом работники, занимающие указанные места, стремятся получить высшее образование (например, продавец «превращается» в менеджера торгового зала с высшим образованием). При этом, по данным Международной организации труда, ручной нерутинный труд будет сохранять свое значение в отличие от ручного рутинного. В долгосрочной перспективе подготовка кадров с высшим образованием станет практически всеобщей, однако при этом сама система высшего образования будет сильно дифференцирована по качеству предоставляемых услуг и, соответственно, по типу рабочих мест, на которые смогут претендовать выпускники вузов.

Происходящие изменения на рынке труда предполагают переформатирование всей системы профессионального образования, в том числе его структуры и уровней, которое уже происходит в большинстве стран, прежде всего развитых. Доля выпускников средней школы, поступающих в высшие учебные заведения, постоянно растет и в странах, лидирующих по уровню человеческого развития, превысила 65 %: в США она составляет 82 %, Республике Корея – 96 %, Финляндии – 94 %, Норвегии – 76 % (занимает первое место в мире по индексу человеческого развития[2 - Доклад о человеческом развитии, проон, 2016.]), Дания – 80 %, Австралия – 75 % (одна из лидирующих стран по экспорту высшего образования, который занимает в общем объеме австралийского экспорта 3-е место).

1.2. Рост стоимости образования

Получение образования требует все больших государственных и частных расходов: в развивающихся и бедных странах указанный рост обусловлен ростом охвата детей и молодежи образованием (ростом доступности), в развитых странах – ростом качества и разнообразия образовательных траекторий, индивидуализацией образовательных программ (наибольшие затраты на образование как % ВВП – развивающиеся страны: Восточный Тимор –14,0 %, Лесото – 13,1 %, Бурунди – 9,2 %, Намибия – 8,1 %; развитые страны: Дания – 7,7 %, Исландия – 7,5 %, Норвегия – 6,5 %, Финляндия –6,1 %, Франция – 5,6 %, США – 5,5 %; Канада – 5,4 %, Великобритания – 5,4 %[3 - Мир в цифрах. М., 2015.]). Все более дорогостоящим становится получение высшего образования как для государства, так и для домохозяйств, в которых есть студенты. Так, стоимость обучения студентов в ведущих американских университетах (университеты Лиги плюща) в 2013-2017 гг. превысила 40 тыс. долл. США, а общие затраты на обучение – 60 тыс. долл. США в год (табл. 1).

Таблица 1. Стоимость обучения студентов бакалавриата в университетах Лиги плюща (США) в год, долл. США

Государственное финансирование высшей школы в силу быстро растущей численности молодежи, поступающей в вузы, постоянно увеличивается даже в странах, где высшее образование является платным. В связи с этим быстро развивается образовательное кредитование, при этом появляются новые источники финансирования университетов, прежде всего активно развиваются эндаумент-фонды (фонды целевого капитала), размер которых в ведущих университетах США превышает десятки миллиардов долларов (Гарвард – 35,9 млрд долл. Йель – 23,9 млрд долл., Стэнфорд и Принстон – 21,4 и 21,0 млрд долл.[4 - Источник: U. S. and Canadian Institutions Listed by Fiscal Year 2014 Endowment Market Value and Change in Endowment Market Value from FY2003 to FY2014. – NACUBO, 2014]); в Великобритании они меньше, но также значительны (Оксфорд – 4,2, Кембридж –5,5 млрд евро). Одновременно пулы университетов создают платформы новых образовательных ресурсов и открытых курсов онлайн-обучения (МООС), чтобы сократить издержки и вместе с тем привлечь в их учебные заведения новых студентов. Во многом индивидуализация образования обеспечивается за счет новых технологий обучения, позволяющих делать больший акцент на самостоятельной работе студента. Вместе с тем рост доступности высшего образования ведет к росту его дифференциации по качеству обучения.

1.3. Непрерывное образование

Одно из наиболее значимых мест в современной системе образования занимает непрерывное образование (повышение квалификации, профессиональная переподготовка и переобучение), которое в профессиональной сфере обеспечивает подстройку квалификации работников под новые условия экономической деятельности (включая и переход в принципиально новые области деятельности), а в социальной – решает проблемы личностного роста, удовлетворения потребностей в самореализации и, одновременно, адаптации к быстро меняющейся социальной среде, новым социальным возможностям и рискам. В развитых странах охват непрерывным профессиональным образованием достигает 40-50 % работающего населения и постоянно растет.

1.4. Новые тенденции в общем образовании

Переход ко всеобщему высшему образованию в перспективе 25-30 лет уже в настоящее время ставит в развитых странах новые задачи перед формальной системой общего образования. Здесь сроки обучения будут, с одной стороны, определяться все в возрастающей степени задачами построения индивидуальной образовательной траектории, а с другой – на первый план будут выходить вопросы эффективной социализации в быстро меняющемся мире, включая снижение численности молодежи, которая будет неуспешной на рынке труда. Все большее место в повышении качества образования будут играть развитость и качество образовательной среды, выходящей далеко за пределы собственно системы образования (образовательные программы музеев, образовательный туризм, усложняющаяся информационная среда), а также доступность и разнообразие неформального образования. Вместе с тем развитие образовательной среды постепенно меняет программы школьного обучения и образовательные технологии, «втягивая» ресурсы образовательной среды в учебный процесс. При этом постоянно растет сетевая организация обучения, как внутри системы общего образования, так и путем создания совместных образовательных программ и проектов с организациями дополнительного образования детей, организациями культуры, физкультуры и спорта и другими. В развитых странах уже примерно 25-30 % образовательной программы реализуется вне школы.

1.5. Рост мировой образовательной миграции и трудоустройство молодежи

В настоящее время численность студентов в мире составляет около 200 млн человек, при этом только в Китае и Индии в университетах учится более 50 млн человек. В результате изменений в системах профессионального образования, прежде всего высшего, будут изменяться потоки молодежи на глобальном рынке труда. В большинстве развивающихся стран местные вузы не смогут справиться с быстро растущим спросом на качественное высшее образование, что позволит не только сохранить, но и расширить системы высшего образования развитых стран, которые без внешнего притока студентов должны были бы существенно сократить свои масштабы в силу демографических причин. До середины 2020-х гг. потоки иностранных студентов в мире, которые будут ориентированы не только на получение высшего образования, но и на трудоустройство в развитых странах, резко возрастут (с 5,5 млн человек до 10-12 млн человек), а конкуренция университетов за иностранных студентов и ведущих профессоров резко усилится. Вместе с тем возникнут и начнут получать все большее распространение виртуальные онлайн-университеты, которые позволят локализовать обучение части студентов в их собственных странах и создать там новые престижные рабочие места. При этом все большая интернационализация системы образования приведет к переходу на универсальный язык обучения (на эту роль, прежде всего, претендует английский язык). Виртуальные университеты, которые в том числе станут частью ведущих мировых университетов, и распространение в системе образования универсального (английского) языка повлекут за собой уход с рынка многих вузов, как в развитых, так и в развивающихся странах. В перспективе до 2050 г. ведущие университеты станут глобальными (транснациональными) как за счет развития на их базе виртуальных университетов, так и путем создания сетевых университетов с включением в них национальных университетов многих стран. Фактически будут созданы глобально распределенные университеты, численность студентов в которых будет составлять от 200 до 500 тысяч человек. Одновременно развитие получат уникальные программы, ориентированные на индивидуальные потребности обучающихся, реализация которых будет строиться на использовании глобальных образовательных ресурсов.

2. Современное состояние российского образования

2.1. Динамика развития российской системы образования

За последние 25 лет система образования в России претерпела существенные качественные и количественные изменения, которые носили как содержательный, так и институциональный характер. При этом система образования развивалась и экстенсивно, и интенсивно. Вырос охват детей дошкольным образованием, значительное развитие получило дополнительное образование детей, перестал существовать уровень начального профессионального образования, среднее профессиональное образование интегрировало в себя подготовку квалифицированных рабочих кадров и специалистов среднего звена, в вузы в настоящее время поступает более 80 % выпускников 11 класса школ (по сравнению с 25 % в 1990 г.). Единый государственный экзамен, полномасштабно введенный в 2009 г., стал важным регулятором потоков абитуриентов в высшие учебные заведения, позволив существенно повысить образовательную миграцию молодежи (в 2016 г. в вузы только Москвы и Санкт-Петербурга стремились поступить более 7,5 % выпускников школ из других субъектов Российской Федерации в то время, как до введения ЕГЭ этот поток составлял не более 1,5 %, поток абитуриентов в вузы других регионов вырос с 3,5 % до 16,5 %[5 - Поданным Мониторинга эффективности школы, проводимого цэно ипэи ранхигс, до 2009 г. – данные социологических исследований цэно ипэи РАНХИГС.]).

Среди занятых, по данным Росстата, удельный вес работников с высшим образованием достиг в 2015 г. 33,0 %[6 - По некоторым экспертным оценкам – 37,0 %] (в 2005 г. – 26,6 %), с третичным (суммарно высшее и среднее профессиональное образование) – 58,8 % (в 2005 г. – 51,8 %).

С 2008 г. в России идет формирование новой архитектуры системы высшего образования, которая ныне состоит из федеральных университетов (точки роста высшего образования в федеральных округах), национальных исследовательских университетов (обеспечение интеграции высшего образования и науки), опорных вузов (точки роста высшего образования в субъектах Российской Федерации). Кроме того, выделился пул вузов (ведущие вузы), которые получили право устанавливать собственные образовательные стандарты (помимо федеральных и национальных исследовательских университетов). Реализация проекта 5/100 по замыслу должна обеспечить вхождение к 2020 г. не менее 5 российских вузов в топы мировых рейтингов университетов и существенно усилить позиции России на мировом рынке высшего образования. Пока в топ-100 рейтинга OS вошел только МГУ, остальные российские университеты на высоких позициях фигурируют лишь в международном рейтинге OS-БРИКС и целом ряде предметных рейтингов.

В 2015 г. Россия заняла по индексу человеческого развития 49-е место среди 188 стран, войдя в группу стран с очень высоким уровнем человеческого потенциала. При этом состояние российского образования в целом оценивается более высоко по сравнению с экономическим положением России в мире (табл. 2). Вместе с тем проблемой остается слабое (недостаточное) влияние растущего человеческого капитала страны на темпы ее экономического роста, социального и технологического развития.

Таблица 2. Показатели социально-экономического развития и развития образования в российской Федерации и мире

Структурная перестройка экономики России уже в среднесрочной перспективе потребует повышения и качества образования, и изменения его структуры. Так, развитие новых медицинских технологий и организации системы здравоохранения потребует переформатирования медицинского образования, развитие современной транспортной инфраструктуры, энергетических систем, робототехники изменит во многом подготовку инженерно-технических кадров, даст импульс к изменению технологического образования в средней школе, повысит престиж изучения естественнонаучных дисциплин и математики, судебная реформа должна отразиться на характере подготовки юристов и т. п.

2.2. Состояние образования по уровням системы образования[7 - В данном разделе использованы материалы С. А. Белякова, М. В. Дулинова, Е. А. Ленской, Г. С. Токаревой, Е. А. Семионовой.]

Дошкольное образование. Обеспечение раннего развития детей в современном обществе является основополагающим трендом в образовании. Вместе с тем по этому показателю Россия опережает или находится на высоком уровне по сравнению со странами ОЭСР.

Так, около 47 % детей до 2 лет в России охвачено программами развития детей младшего возраста по сравнению со средним показателем по ОЭСР – 36 %. В возрасте 3 лет в России охвачены дошкольным образованием 78 % детей против 71 % в ОЭСР. Охват образованием 4-летних детей в России ниже чем в странах ОЭСР (83 % против 86 %), и это положение сохраняется для 5- и 6-летних детей: дошкольным образованием в России охвачено 83 % 5-летних детей и 88 % – 6-летних, в то время как в среднем по ОЭСР данная цифра составляет 90 %. Вместе с тем во многих европейских странах идут по пути создания условий для того, чтобы ребенок воспитывался дома матерью (отцом) лет до трех. Для этого вводятся специальные выплаты (пособия) матери или отцу, создаются консультационные центры, осуществляется педагогический патронаж.

Тем не менее в России в настоящее время не хватает яслей для обеспечения их услугами всех желающих (очередь в ясли в 2017 г. составила 326 тысяч детей, или 28 % от общей численности детей, посещающих ясли). Кроме того, доступность дошкольного образования крайне дифференцирована по регионам России (примерно треть регионов находится в зоне неблагополучия по этому показателю), хотя после принятия в 2012 г. майских указов Президента Российской Федерации ситуация стала улучшаться. Вместе с тем в ряде регионов усилилась переполненность групп в детских дошкольных организациях с тем, чтобы ликвидировать очереди в детские сады: так, в настоящее время в Чеченской Республике на 100 мест приходится 138 детей, в Республике Адыгея 132 ребенка, Республике Тыва 120,4, в Республиках Дагестан и Северная Осетия – Алания 118,6 и 118,2 соответственно; в Республике Башкортостан – 114,4. Таким образом, увеличивается нагрузка на педагогический состав указанных организаций, снижается комфортность и качество предоставления как образовательных услуг, так и особенно услуг по присмотру и уходу за детьми, растет заболеваемость детей.

Общее (школьное) образование. Средняя наполняемость классов в начальном и основном общем образовании в России относительно низкая: 12 учащихся в негосударственных школах и 18 в государственных, что существенно меньше, чем в среднем в странах ОЭСР: 21 ученик. В старшей школе средняя наполняемость класса в России составляет 11 учащихся в негосударственных школах и 20 в государственных против 22 и 24 учеников соответственно в странах ОЭСР. Значительно меньшая наполняемость классов в России связана с большим числом малочисленных и малокомплектных сельских школ (средняя наполняемость классов 11-14 учащихся)[8 - Регионы России – Социально-экономические показатели, 2016, табл. 5.5], что обусловлено огромными расстояниями и низкой развитостью дорожной сети (в крупных городах России наполняемость классов составляет 24-26 учащихся)[9 - Там же.]. Большие расстояния и имеющаяся дорожная сеть не позволяет осуществлять подвоз детей из сельской местности в городские школы (как, например, это сделано в Германии или Финляндии). Подвоз детей к так называемым базовым (крупным) сельским школам осуществляется, где это возможно, во всех субъектах Российской Федерации, поэтому реструктуризация сети сельских школ практически исчерпала себя.

В крупных городах идет формирование школьных комплексов и центров образования, что с одной стороны повышает эффективность использования бюджетных средств и обеспечивает более широкий выбор профилей обучения в старшей школе, а с другой – присоединение слабых школ к сильной школе во многих случаях подрывает сложившуюся педагогическую культуру сильной школы и ведет к снижению качества образования в объединенной общеобразовательной организации.

Проблемой до сих пор остается уровень благоустройства многих школ и отсутствие в них условий для внедрения современных образовательных технологий. Вместе с тем с 2005 г. по 2015 г. число школ, находящихся в аварийном состоянии, снизилось в 4 раза: с 1796 до 439 (рис. 1), однако до сих пор более 2700 школ, по данным Минобрнауки, не имеют канализации и горячего водоснабжения.

Рис. 1. Число школ, находящихся в аварийном состоянии, ед.

По данным мониторинга эффективности школы[10 - Мониторинг эффективности школы проводится Центром экономики непрерывного образования ранхигс с 2013 г.] (далее – МЭШ) в 2016-2017 гг. в 2 раза выросла неудовлетворенность родителей именно условиями получения образования их детьми, в том числе материально-технической базой школ. Особенно сильно выросла указанная неудовлетворенность в сельской местности и поселках городского типа. Несмотря на предпринимаемые усилия, до сих пор 23 % школьников обучаются во вторую и третью смены (в 1991 г. в РСФСР во вторую и третью смены обучалось 27 % учащихся школ, при этом за прошедшие годы общая численность учащихся школ снизилась с почти 21 млн человек до 15,2 млн человек).

Кадровая проблема в системе общего образования формально решена: в школах практически нет вакансий – 99,2 % рабочих мест заполнено. Однако, опять же по данным мониторинга эффективности школы, в 2017 г. стала расти неудовлетворенность родителей, связанная с отсутствием в школах, где обучаются их дети, учителей по целому ряду предметов. Доля таких родителей невелика – 2,3 %, но в 2016 г. их было меньше – всего 1,2 %. Нехватка учителей в основном ощущается по таким предметам, как иностранные языки, математика, химия и биология.

Что же касается самих учителей, то в 2016 г., как показал мониторинг эффективности школы, резко выросло их недовольство размером заработной платы – почти ? педагогов-респондентов указали, что она их не устраивает (по сравнению с 56 % в 2015 г.). В 2017 г. пик недовольства прошел (или был немного сглажен), при этом несколько возросла доля учителей, высказывающих желание уйти на пенсию (с 10,3 % в 2015 г. до 12,2 % в 2016 г.). Вместе с тем 72 % учителей не планируют уходить из профессии, при этом часть педагогов остается в школе не столько в силу удовлетворенности работой, сколько в связи с представлением о том, что им будет трудно устроиться за пределами системы образования. Такой настрой учителей негативно сказывается на мотивации их деятельности и, несомненно, плохо влияет на учебный процесс.

Особое недовольство учительства в последние годы вызывает даже не увеличение учебной нагрузки, а быстрый рост нагрузки бюрократической, в большей степени связанной с запросами проверяющих органов, отсутствие доверия к их профессионализму.