Конституционное право Российской Федерации

Доктрина разделения властей своими истоками уходит в Античность (Платон, Аристотель), Средние века (Марсилий Падуанский) и Новое время (Джон Локк и Шарль-Луи Монтескье). В наиболее полном виде эта доктрина была разработана французским просветителем Ш. Монтескье. В своем основном труде – трактате «О духе законов» Монтескье обосновал необходимость разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную.

Такое разделение должно воспрепятствовать сосредоточению верховной власти в руках одного класса или сословия и исключить злоупотребление властью. «Все погибло бы, – писал Монтескье, – если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц». В учении Монтескье разделение властей означало разделение не только функций государства, но и политических сил во имя осуществления политической свободы.

Теория разделения властей была рождена идеологами молодой буржуазии в ходе ее борьбы с феодальным абсолютизмом. Впоследствии она подверглась критике со стороны более решительных идеологов буржуазного строя (Ж.-Ж. Руссо). Пришедшая к власти буржуазия соединила на практике учения Монтескье и Руссо. Впервые это соединение было реализовано в Конституции США 1787 г. С момента своего воплощения в мировой Конституционной практике этот принцип прошел длительный и сложный путь развития. В США он, например, трансформировался в принцип «сдержек и противовесов».

Как известно, советское право отрицало необходимость разделения властей. Считалось, что этот концепт непригоден для политической системы социализма из-за несоответствия его основополагающему принципу: «Вся власть Советам!» Хотя в условиях административно-командной системы Советы никогда и не были полновластными органами. Их полновластие полностью подменялось всевластием партийного аппарата.

Начало отрицанию доктрины разделения властей в социалистическом государстве было положено еще К. Марксом. Исходя из социально-классового понимания власти как единой, он сделал вывод о невозможности осуществления принципа разделения властей в будущем социалистическом государстве. Ф. Энгельс считал, что разделение властей есть не что иное, как прозаическое деловое разделение труда в государственном механизме при единстве власти в руках господствующего класса. Это был социально-классовый подход к данной проблеме.

Теория полновластия Советов вуалировала фактическую диктатуру государственно-партийной олигархии, полностью подчинившей себе органы государственного управления и суда. Государство, возвысившись над обществом, подавило его. Налицо было полное огосударствление всей жизни общества. Подход к правам и свободам человека основывался на позициях патернализма со стороны государства.

Разделение властей играет значительную роль в создании и функционировании принципиально иной конституционной системы власти, исключающей рецидивы прежнего советского авторитаризма. В процессе целенаправленного реформирования конституционной системы государственной власти России создаются прочные конституционно-правовые основы защиты от произвола и попрания прав человека, которые, к сожалению, еще имеют место в нашей жизни.

В отечественной литературе долгие годы считалось (и советская конституционная практика это подтверждала), что главной формой осуществления народовластия является представительная форма демократии.

В современных условиях нельзя обойтись как без представительной демократии, так и без прямой демократии. Отсутствие любой из этих форм заметно понижает эффективность осуществления власти народа. Сведение прямой демократии к положению второстепенной, вспомогательной формы объективно понижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой формы демократии представительная демократия получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. конституируется. Новая Конституция РФ на первое место ставит непосредственную демократию. В прежних советских конституциях норма о непосредственном осуществлении власти народом принципиально отсутствовала, поскольку подобный подход не отвечал доктрине административно-командной системы.

Российский конституционализм выделяет следующие институты непосредственной демократии (прямого народовластия): выборы, референдум, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти (референдум, выборы), другие носят консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления их влияние на механизм принятия государственных решений всегда огромно, ибо в них находит выражение воля масс. Конституционно-правовая регламентация институтов прямого волеизъявления народа различна. В Конституции упоминаются практически все вышеперечисленные институты прямого волеизъявления.

Реализация институтов прямого народовластия, имеющих императивный характер (выборы, референдум), регламентируется законами.

В ст. 11 Конституции РФ закреплен механизм осуществления власти. На федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.

На уровне субъектов Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Ими являются высшие должностные лица субъектов Федерации[147 - До принятия Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» (СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 18) главы ряда субъектов Федерации (республик) именовались президентами. Указанным актом было установлено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации более не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства – Президента РФ. К началу 2016 г. все президенты республик были переименованы в глав республик, за исключением Президента Республики Татарстан.], представительные (законодательные) органы государственной власти – законодательные собрания, думы, а также органы судебной власти.

Конституционной новеллой в механизме осуществления российского народовластия явилось признание местного самоуправления, гарантированного на высшем уровне российского права. Местное самоуправление – это конституционный институт осуществления власти народа самостоятельно в пределах своих полномочий. Конституция РФ в ст. 12 специально подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Создание эффективной системы местного самоуправления – одна из ключевых задач современной России.

90-е годы XX столетия явились поворотным рубежом в конституционном развитии России. Впервые принцип разделения властей был юридически закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Статья 13 Декларации гласит: «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства». Свое дальнейшее конституционное закрепление этот принцип получил на VI Съезде народных депутатов РФ, а также в ст. 10 новой Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Конституционное закрепление разделения властей не означает, что три ветви российской государственной власти абсолютно обособлены. Разделение властей означает, что ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой власти. Власть распределена и демонополизирована так, что ни одна из них не сможет подчинить себе другую ветвь власти.

Самостоятельность ветвей власти определяет незыблемость конституционного строя России, являясь конституционной гарантией от возврата к авторитаризму. Разделение властей в России проведено как по горизонтали, так и по вертикали.

Вместе с тем необходимо учитывать следующие особенности реализации принципа разделения властей в Конституции РФ. При создании Конституции РФ 1993 г. разработчиками были сделаны как минимум два исключения в традиционной схеме разделения властей. Во-первых, глава государства был выведен из исполнительной власти. Во-вторых, предполагалось создание целого ряда конституционных органов, формально не относящихся ни к одной из ветвей власти.

Как известно, в период с июня 1991 г. и до принятия Конституции РФ 1993 г. российский Президент возглавлял систему исполнительной власти. Такая же модель сохранялась и в проектах, разрабатываемых Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР/РФ.

В «президентском» проекте, опубликованном в апреле 1993 г., конструкция была иная. Глава государства был выведен из системы исполнительной власти и в тогдашней формулировке фактически представлял особую ветвь власти. Статья 5 «президентского» проекта гласила, что единую государственную власть представляют и осуществляют:

– «глава государства – Президент Российской Федерации;

– законодательная власть – Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации;

– исполнительная власть – Правительство Российской Федерации;

– судебная власть – суды и судьи системы правосудия Российской Федерации…»[148 - См.: Конституция Российской Федерации: Проект С.С. Алексеева, С.М. Шахрая // Известия. 1993. 30 апреля.].

Чтобы найти баланс между полярными точками зрения на место и роль института президента в системе разделения властей, было решено, что глава государства отныне не входит в исполнительную власть, но и не называет себя отдельной ветвью власти. Президент занимает позицию верховного арбитра, стоит «над» всеми ветвями власти, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

В соответствии с этим новым подходом за Президентом РФ был закреплен относительно небольшой объем полномочий (в процессе разработки эта конструкция в шутку называлась «российской моделью британской королевы»).

Однако подобный подход совсем не означал, что президентский пост становился декоративным. Напротив, в ситуации острого конфликта властей стране нужна была сильная, авторитетная фигура, принципиально стоящая «над схваткой» и в силу этого способная быть арбитром. При этом Президент должен обладать достаточными конституционными полномочиями, чтобы принудить конфликтующие стороны к нахождению компромисса.

На основе этого принципиального подхода были сформулированы соответствующие нормы и процедуры, суть которых в общем виде можно выразить так: президент «спокоен», когда в стране все в порядке, и способен активно и порой жестко действовать, если возникают серьезные проблемы и конфликты. Для того чтобы глава государства мог быть эффективным в «экстренных случаях», за ним был конституционно закреплен целый арсенал разнообразных инструментов и возможностей (от права инициировать согласительные процедуры до элементов прямого федерального вмешательства), позволяющих убедить конфликтующие стороны в необходимости компромисса либо принудить их к согласию и тем самым разрешить кризис.

Неоднократно обсуждавшееся в научной и публицистической литературе обстоятельство, что «модель британской королевы» не удалось реализовать на практике[149 - Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996; Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. № 10; Моисеев С. Искушение суперпрезидентской системой // Pro et Contra. 1998. Т. 3. С. 74–86; Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // http://www.rumiantsev.ru/kv/27/ и др.], связано с особенностями конкретно-исторической ситуации и характера самого Б.Н. Ельцина: фактически на протяжении всех 1990-х годов в стране не было времени, которое можно было бы назвать «спокойной ситуацией».

Более того, необходимость продвижения реформ в условиях противодействия оппозиционного парламента и «нейтралитета» колеблющегося правительства вынуждала главу государства брать на себя ответственность за непопулярные социально-экономические решения и принимать соответствующие указы. Кроме того, сразу после принятия новой Конституции России законодатели довольно долго саботировали принятие целого ряда законов, необходимых для реализации конституционных норм. В результате Президент был вынужден своими указами заполнять пробелы в законодательстве с тем, чтобы создавать необходимые условия для претворения в жизнь положений принятой Конституции РФ и формирования предусмотренных ею новых институтов.

При этом в проекте, подготовленном «президентской группой» в апреле 1993 г., указы главы государства не имели силы закона (издание нормативных правовых указов не предполагалось). Однако в итоговом тексте, который был вынесен на референдум, у Президента уже появилось право такие указы издавать. И, как показали дальнейшие события, это было правильное решение.

Как отмечал Н.В. Витрук, который в мае 1993 г. представлял на экспертизу Венецианской комиссии[150 - Венецианская комиссия (офиц. Европейская комиссия за демократию через право, сайт http://www.venice.coe.int) – международный консультативный орган по конституционному праву. Названа по месту проведения сессий – в Венеции (Италия). Образована при Совете Европы в 1990 г. С 2002 г. участниками являются и государства, не входящие в Европейский Союз. На 2016 г. членами Комиссии являются все 47 государств – членов Совета Европы, а также Алжир, Бразилия, Израиль, Казахстан, Республика Корея, Киргизия, Косово, Марокко, Мексика, Перу, США, Тунис и Чили; ассоциированный член – Республика Беларусь; наблюдатели – Аргентина, Ватикан, Канада, Уругвай, Япония; участники с особым статусом – ЕС, Палестина, ЮАР.] «президентский» проект Конституции, а затем работал в качестве ассоциированного члена этой Комиссии со стороны России, по заключению зарубежных экспертов, форма правления, установленная Основным законом России, «основана на новой и интересной концепции президентской власти» и определяется в большей степени событиями демократического переходного периода в стране и федеральной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью. По мнению основателя и первого председателя Венецианской комиссии А. Ла Перголы, конституционными установлениями российскому Президенту отводится ведущая роль в сфере высокой политики в соответствии с его статусом гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого – охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает «нейтральную роль» Президента, который выступает в роли политического арбитра в условиях действия принципа разделения властей и не вторгается в сферу судебной власти[151 - См.: Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 51–52.].

Таким образом, в Конституции РФ была закреплена принципиально иная, чем это было ранее, конституционная система государственной власти (ч. 1 ст. 11), которая к тому же имеет отличия и от «классического» варианта реализации принципа разделения властей.

Что касается конституционных органов, стоящих вне системы разделения властей, то речь идет о таких институтах, как Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата РФ и Центральная избирательная комиссия РФ.

Эти структуры не отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, но у каждой из них есть собственная конституционная миссия, своя конституционная задача. Фактически при формировании большинства органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, Конституция РФ предусматривает реализацию принципа «двух ключей». Так, в назначении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ участвуют всенародно избранный парламент и всенародно избранный Президент. Схожая модель применяется при назначении Генерального прокурора РФ или судей Конституционного Суда РФ. Такой подход служит укреплению системы сдержек и противовесов, поскольку обязывает различные ветви и органы власти действовать согласованно для решения стратегически важных вопросов.

Правовое государство. По большому счету правовое государство, каким оно представляется философам, политологам и правоведам, есть идеал, но идеал достижимый. И закрепляя в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ положение о России как о правовом государстве, Основной закон тем самым провозглашает ориентир конституционного развития и цель такого движения.

К основным признакам правового государства обычно относят:

– верховенство права и закона, поскольку в таком государстве законы должны быть гуманными, соответствующими общечеловеческим ценностям;

– связанность законом самого государства (а значит, всех его органов и должностных лиц, которые в своей деятельности должны руководствоваться законом и не выходить за рамки, им установленные);

– признание, соблюдение и защита прав человека, их приоритет перед правами и интересами государства;

– разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых действует самостоятельно, взаимно уравновешивая и контролируя другие с целью недопущения чрезмерной концентрации полномочий у какого-либо органа или должностного лица;

– свободу экономических, политических и идеологических отношений;

– высокий уровень правовой культуры населения. Каждый человек в правовом государстве соблюдает предписания закона в силу глубокого внутреннего убеждения, а государство создает условия, чтобы исполнение законов соответствовало интересам каждого члена общества.

Закрепление в Конституции РФ в качестве важнейшей конституционной ценности положения о правовом государстве сформировало основу, своего рода матрицу для «пересборки» всех элементов общественной системы на новых основаниях и дало импульс для запуска сложного процесса приведения всего законодательства и правоприменительной практики (а по сути всей общественной жизни страны) в соответствие с принципами правового государства.

Все законы и другие нормативные акты в стране должны соответствовать указанным принципам. Права человека должны соблюдаться так, как это принято в правовом государстве. Наконец, поколения людей должны привыкнуть к тому, что они живут в правовом государстве и могут требовать, чтобы государство и его органы действовали в соответствии с его нормами, а также соотносить с этими нормами и принципами свое поведение.

Любая конституция не только фиксирует достигнутый обществом уровень государственного и правового развития, но и определяет его цели, формулирует ценностные идеалы, которые должны служить ориентиром в будущем развитии. И Конституция страны, претендующей на заметную роль в цивилизации, где господствует идеология естественных прав человека, не может обойтись без ценностей свободы и демократии, без провозглашения правового государства в качестве идеала, к которому необходимо стремиться. Конституция РФ 1993 г. соответствует характеристикам правового государства в той мере, в какой она:

1) в соответствии с современными стандартами международного права в области прав человека гарантирует систему естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, признает их высшей ценностью для государства;

2) обеспечивает господство права – придает правам и свободам человека и гражданина общерегулятивное значение, подчиняет им законодательную, исполнительную и судебную деятельность государства;

3) устанавливает систему разделения и взаимодействия властей, дающую надлежащие гарантии свободы, соблюдения и защиты прав человека.

Господство права как важнейший аспект правового государства достигается с признанием прав человека высшей ценностью в обществе и государстве, с приданием им общерегулятивного значения. Поэтому господство права «в материальном смысле» включает в себя: