Конституционное право Российской Федерации

– во-первых, верховенство конституции, гарантирующей надлежащий набор прав человека, закрепляющей общий естественно-правовой статус человека и гражданина;

– во-вторых, всеобщую обязательность соблюдения прав человека;

– в-третьих, конституционное требование правового характера законов (и, соответственно, запрет антиправовых законов) и всей деятельности государства; в контексте признания прав человека высшей ценностью это требование означает ограничение законодательной власти обязанностью признавать, соблюдать и защищать права человека и предполагает, что целью, смыслом и содержанием законодательства должна быть конкретизация прав человека.

Господство права «в формальном смысле» означает:

– во-первых, соблюдение иерархии источников права;

– во-вторых, допустимость только конституционного и законодательного установления пределов свободы индивидов и их объединений по принципу «незапрещенное разрешено» и определения компетенции государственных органов и должностных лиц государства (а также местного самоуправления) по принципу «неразрешенное запрещено».

При этом господство права и верховенство закона распространяются как на сферу правотворчества, правореализации, так и на правоприменительную деятельность.

Идея верховенства закона существует уже не одну тысячу лет. Такие позиции можно найти, например, в трудах античных историков. Как считал древнегреческий философ Аристотель, там, где отсутствует власть закона, нет места и какой-либо форме государственного строя. К сожалению, история Советского государства знает примеры, когда в форму закона фактически был облечен государственный произвол и налицо было правонарушающее законодательство. Трагический опыт 1930-х годов показал, как советский закон был превращен в орудие тоталитарного режима.

Для предотвращения подобного в будущем в Конституцию РФ был заложен специальный механизм, включающий принципы правового государства и верховенства закона. В действующей Конституции РФ данные принципы закреплены в ст. 4, 15 и 16, которые не подлежат пересмотру или отмене, в противном случае это будет означать изменение конституционного строя.

Федеративное государство. Одной из основ конституционного строя России является федерализм. Как известно, этот термин происходит от лат. foedus – союз, соглашение. Первоначально он означал объединение независимых городов в Древней Греции, взаимодействовавших друг с другом для достижения общих целей в самых разных сферах и создававших с этой целью единые органы власти. Понятие включает в себя соотношение между категориями «давать» и «получать»: компромисс, который предполагает взаимное согласие и частичный отказ от суверенитета объединяющихся партнеров в пользу преимуществ, восполняющих эту потерю (возможность и необходимость сочетания единства и многообразия).

Современная идея федерализма была обоснована в XVIII в. как способ децентрализации управления, т.е. инструмент демократизации государственного строя. При этом сегодня процесс федерализации может сопровождать как объединение, так и разъединение государственных систем. В основе федеративной концепции заложены не только «технология» регулирования отношений между государством и личностью, между центром и регионами, но и особое, целостное представление о мире и человеке. Например, классическое понимание федерализма тесно связано с персонализмом: обе концепции исходят из идеи множественности социальных ролей единого субъекта.

Федерализм – это не просто один из принципов государственно-территориального устройства России. Это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, юридическая гарантия целостности территории нашей страны и ее составных частей. Всей своей предшествующей историей Россия выбрала федеративный путь развития.

Федерализм, как основа конституционного строя России, имеет исключительно важное значение для укрепления российской государственности. Именно федерализм отражает стремление миллионов людей разных национальностей жить вместе, поддерживая единство политически и юридически реально существующего самостоятельного целостного государства, не подлежащего расчленению.

Как известно, универсального определения понятия «федерализм» не существует. Более того, например, в американской юридической доктрине федерализм нередко рассматривают как понятие идеологическое и философское. Понятие «федерализм» относится к вопросу многоуровневости власти, сочетающей элементы совместного с центром регионального и местного самоуправления. Он основан на предполагаемой важности достижения как единства, так и многообразия путем примирения, сохранения, поощрения и поддержки самостоятельности и активности в рамках большого политического объединения[152 - См. подробнее: Gagnon A.-G., Keil S., Mueller S. Understanding Federalism and Federation (Federalism Studies). London; New York, 2015; Requejo F., Nagel K.-J. Federalism beyond Federations: Asymmetry and Processes of Resymmetrisation in Europe (Federalism Studies). London. 2010; Watts R. Comparing Federal Systems (Institute of Intergovernmental Relations). 2

ed. Montreal; Kingston, 1999; Burgess M., Gagnon A.-G. Comparative Federalism and Federation: Competing Traditions and Future Directions. 2

revised ed. London; Toronto, 1993; King P.T. Federalism and Federation. Baltimore, 1982.].

В мире существуют самые разные модели федерализма, каждая из которых имеет свои особенности, сильные стороны и недостатки. Что касается Российской Федерации, то в действующей Конституции заложены основы так называемого «кооперативного федерализма», сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.

Важнейшими для понимания основ конституционного строя России, ее федеративного устройства являются положения ст. 5 Конституции РФ, в ч. 1 которой дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. При этом указанное конституционное положение являет собой практическое применение известного принципа федерализма «единство во множестве». С одной стороны, оно устанавливает, что многообразные по исторически сложившейся форме и национальному составу части федеративного государства (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) отныне являются едиными по своей сути и конституционному статусу образованиями – субъектами Федерации; с другой стороны, этой нормой Конституция гарантирует путем закрепления соответствующих положений в ее специальных статьях сохранение разнообразия существующих государственно-правовых форм, а также исторически возникших наименований всех субъектов Федерации.

При этом единство многообразных по форме субъектов Федерации отражается не только в объединяющем их родовом понятии, но и в том, что Конституция устанавливает равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса, таких как право иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др.

Важнейшим принципом федеративного устройства Российской Федерации является ее государственная целостность. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории, включающей в себя территории субъектов Федерации (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ); гарантируется единство экономического пространства, не допускающее установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; используется единая денежная единица – рубль; устанавливается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; все субъекты Федерации рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; у субъектов Федерации отсутствует право выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности страны и единства системы государственной власти (ст. 4, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др. Конституции РФ).

На определенном этапе развития отечественного конституционализма залогом такой целостности стал Федеративный договор 1992 г., который затем, выполнив свою историческую миссию, позволил перейти к следующему этапу государственного строительства новой России. Важная роль в этом процессе была отведена закрепленной в абз. 4 ч. 1 разд. II «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ формуле, согласно которой в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют конституционные нормы. Поскольку Основной закон в части своих норм, закрепленных в ст. 71–73, был сформулирован таким образом, что пошел дальше конструкции Федеративного договора, постольку эти конституционные положения фактически сменили Федеративный договор и определили современный вектор развития российского конституционализма. Указанным образом положения Федеративного договора с необходимыми изменениями были, по сути, инкорпорированы в текст Конституции РФ. При этом формально-юридически принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции РСФСР 1978 г. не привело к утрате действия Федеративного договора. В соответствии с положениями ч. 3 ст. 11 Основного закона «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами…».

Здесь необходимо добавить, что закрепление в процитированной конституционной норме формулы «и иными договорами» сыграло свою важную историческую роль, позволив подписать, в частности, Договор о разграничении предметов ведения с Республикой Татарстан, что, как известно, решающим образом способствовало сохранению территориального единства и единства конституционного пространства нашей страны[153 - На это обстоятельство обратили внимание и зарубежные исследователи. Так, К.Е. Граней, первая из западных специалистов посвятившая книгу особенностям конституционно-правового статуса Республики Татарстан в рамках российского федерализма, отмечает, что благодаря взвешенной политике федерального центра и большой работе, проделанной органами власти Татарстана, «проект Татарстанского суверенитета» (Tatarstan’s «sovereignty project») демонстрирует пример обуздания центробежных тенденций, «самоограничения автономии и выступает не угрозой территориальной целостности России, а играет положительную роль, наполняя российский федерализм подлинным смыслом» (см. подробнее: Graney K.E. Of Khans and Kremlins: Tatarstan and the Future of Ethno-Federalism in Russia. Plymouth, 2009).В рецензии на эту работу Б. Резвани подчеркивает: «главный вывод Кэтрин Граней заключается в том, что «проект Татарстанского суверенитета» не только способствовал целостности России, но и развивает форму российского федерализма в положительную сторону». Ключевую роль в этом сыграла возможность договорных отношений с федеральным центром: Татарстан получил высокую степень свободы в своих внутренних делах, а Россия, благодаря Татарстану, – международные связи с Организацией исламского сотрудничества (OIC) и мусульманскими странами. Татарстан стал хорошим примером для других субъектов Федерации, демонстрирующим, как можно реализовать свой суверенитет в пределах Российской Федерации (см.: Rezvani Babak (University of Amsterdam). Katherine E. Graney. Of Khans and Kremlins: Tatarstan and the Future of Ethno-Federalism in Russia. Plymouth: Lexington Books, 2009, xxxvi+190pp. Reviews, Europe-Asia Studies. University of Glasgow. Vol. 63. N 8. October 2011. P. 1522–1523).].

Все субъекты Федерации независимо от их конституционно-правовой формы без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. При этом каждый из субъектов Федерации вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, находящихся в составе края или области. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, выступая важной характеристикой российского федерализма, выражается также в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации.

Необходимо особо отметить, что действующая Конституция РФ принципиально не использует понятие «равенство» в отношении субъектов Федерации. Очевидно, что они не тождественны в экономическом, географическом, демографическом, национальном и иных отношениях. Но это не означает их неравноправия или асимметрии конституционного статуса. Закрепленное в Конституции равноправие субъектов Федерации означает их политико-правовую равноценность. Подобно тому, как предусмотренные Основным законом равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности, так и конституционное право равнозначно для всех субъектов Федерации. В этом – квинтэссенция российской модели федерализма, заложенной в Конституции РФ 1993 г.

Таким образом, федерализм – это концептуальное разделение власти «по вертикали». Федеративное государство именно потому и является одной из характеристик политического устройства, а равно входит в качестве составного элемента в основы конституционного строя, что в этом плане федерализм выступает важнейшей гарантией демократического государства и демократического политического режима.

Республиканская форма правления. Являясь суверенным государством, Российская Федерация самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности. Форма правления есть способ организации верховной государственной власти. В форме правления находит внешнее выражение содержание государства. Исторически форма правления всегда была проявлением конкретной национальной государственности. В форме правления существенный элемент – это правовое положение главы государства. Россия в своем развитии прошла различные формы правления: монархия до 1917 г., республика Советов в советский период. Последняя юридически не имела главы государства. Президиум ЦИК, впоследствии Президиум Верховного Совета СССР, конституционно выступал в роли коллегиального главы государства. Фактически же им был лидер партии коммунистов. Таков был реальный механизм власти в Советском государстве, который отражал сущность авторитарной системы.

Российское государство, как известно, характеризуется как демократическое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).

Республиканская форма правления, в отличие от монархической, характеризуется тем, что народ, осуществляя свою власть, непосредственно или через избранных представителей формирует высшие органы государственного управления, в том числе избирает главу государства, который должен быть периодически сменяемым и ответственным перед народом[154 - Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. И.А. Конюхова (Умнова). 3-е изд., испр. и доп. М., 2006. С. 12.].

Различают два основных вида республики: президентскую и парламентскую. В классической президентской республике глава государства избирается народом путем прямых выборов, не несет политической ответственности перед парламентом, но и не может распустить его. Правительство ответственно только перед президентом, который является главой исполнительной власти. В парламентской республике президент чаще всего избирается парламентом. Им же формируется правительство, которое ответственно не перед президентом, а перед парламентом[155 - См. подробнее: Симонишвили Л.Р. Государственно-правовая модель республики со смешанной формой правления (теоретический анализ): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Альберт Р. «Выгоды», доступные президентским республикам, в условиях парламентских демократий // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 3 (82). С. 32–58; Шулькина А.Л. Президентская республика в России: теоретико-правовой и исторический анализ // Философия права. 2010. № 2. С. 117–120; Шаишмелашвили Л.И. Президентская республика – форма государственного правления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тбилиси, 2001; Пушкарев С.В. Нетипичные формы республик с президентской системой правления // Современное право. 2012. № 7. С. 16–19; Кайнов В.И. Президентская республика как форма правления: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1995.].

Конституционная модель республики означает, что с принятием Конституции 1993 г. Российское государство следует рассматривать как новую конституционную организацию государственной власти, учрежденную российским многонациональным народом[156 - Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев, А.П. Любимов и др.; Рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 87–88.].

Таким образом, Россию нельзя отнести ни к одному из классических видов республик. Она сочетает в себе некоторые признаки президентской республики: всенародное избрание главы государства, политическая ответственность Правительства перед ним, широкий круг полномочий Президента в сфере исполнительной власти. В то же время ей присущ и ряд признаков парламентской республики: Президент РФ не возглавляет Правительство РФ, может распустить Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Вопреки распространенному мнению о якобы «суперпрезидентском» характере Российской республики[157 - См., например: Авакьян С.А. Конституция России: сложный юбилей // Российская Федерация сегодня. 2003. № 22 (http://archive.russia-today.ru/2003/no_22/22_10_1. htm); Голосов Г.В. Вопрос вопросов // Газета.Ru. 2012. 6 февраля (http://www.gazeta.ru/ comments/2012/02/06_x_3989957.shtml); Shevtsova L.F. The Problem of Executive Power in Russia // Journal of Democracy. Vol. 11. N 1. 2000. P. 32–39; Fish M.S. The Pitfalls of Russian Superpresidentialism // Current History. 1997. October. P. 326–330; Idem. When More Is Less: Superexecutive Power and Political Underdevelopment in Russia // Russia in the New Century: Stability or Disorder? / V.E. Bonnell, G.W. Breslauer (eds). Boulder, Colo.; Oxford, UK, 2001. Р. 15–34; Моисеев С.В. Искушение суперпрезидентской системой // Pro et Contra. 1998. Т. 3. № 3. С. 74–86 и др.] в Конституции РФ изначально заложена модель президентско-парламентской республики с «неклассическим» разделением властей.

Характерно, что в свое время эксперты Венецианской комиссии абсолютно не усматривали в Конституции РФ какого-либо закрепления модели личной диктатуры, авторитарного режима и характеризовали новый Основной закон России как соответствующий принципам демократического правового государства, основанного на господстве права и уважении к правам человека и гражданина.

Эксперты Венецианской комиссии также отмечали, что теория разделения властей эволюционирует, и данный принцип нельзя абсолютизировать, доводя до абсурда. Степень «герметичности» трех ветвей власти в каждой стране оказывается индивидуальной, отражая специфические национальные особенности и конституционные традиции. По мнению зарубежных экспертов, основная цель Конституции заключается в том, чтобы достаточно четко регламентировать отношения взаимозависимости и сотрудничества между законодательной и исполнительной властью, учитывая, что в современных условиях велика потребность участия в осуществлении законодательной власти других ветвей, а сама законодательная власть должна иметь определенные контрольные функции по отношению к другим ветвям власти с учетом их специфики. Единственной самостоятельной и независимой должна оставаться судебная власть[158 - Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 47–48.].

Таким образом, Российскую Федерацию по форме правления возможно отнести к смешанным (или полупрезидентским) республикам.

Идеологическое и политическое многообразие. Функционирование гражданского общества и правового государства возможно только при условии духовной, нравственной и политической свободы всех членов общества. Поэтому идеологическое и политическое многообразие выступают основами конституционного строя Российской Федерации (ст. 13 Конституции РФ). Под идеологией (учение об идее, от греч. ???? – идея, образ, понятие и ????? – учение) понимается система политических, социальных, правовых, философских, нравственных, религиозных, эстетических идей и взглядов, исповедуемых партиями, политическими течениями, общественными движениями, научными школами, отражающих их мировоззрение, идеалы, целевые установки. В идеологии осознаются, отражаются, оцениваются отношения людей к окружающей действительности, общественные отношения, социальные проблемы, положение социальных групп и слоев, их интересы, цели социально-экономического развития[159 - Райзберг Б.А. Современный социоэкономический словарь. М., 2012. С. 171.].

Конституционное признание идеологического многообразия (плюрализма) и свободы идеологии означает, что отдельный человек и объединения людей могут свободно разрабатывать, развивать и доводить до публичного сведения идеи, политические взгляды на те или иные общественные явления в экономической, политической, правовой, религиозной и иных сферах, свободно следовать им индивидуально или совместно с другими людьми и их объединениями; беспрепятственно распространять свои идеологические установки любыми законными способами, в том числе с использованием средств массовой информации; публично выражать свои идеологические взгляды, не опасаясь преследований со стороны государства.

При этом принципы идеологического многообразия (плюрализма) и свободы идеологии защищаются конституционным запретом на установление какой-то одной идеологии в качестве общеобязательной или государственной.

Закрепление в Конституции РФ идеологического многообразия (плюрализма) и свободы идеологии означает, что государство одинаковым образом (юридически нейтрально) относится к любым объединениям граждан, действующим в рамках закона. При этом к порядку их образования, положениям их уставов, порядку регистрации, основаниям и порядку прекращения деятельности должны предъявляться одинаковые требования. Как субъекты конституционно-правовых отношений, общественные объединения обладают равными правами на участие в политической деятельности, на осуществление иных целей, предусмотренных в уставе, они несут равные обязанности перед государством, перед своими членами и другими субъектами права.

Право граждан свободно объединяться для достижения общих целей в общественные объединения гарантируется конституционным закреплением политического многообразия и многопартийности. Любые правомерно созданные объединения граждан, от клубов по интересам до политических партий, равны перед законом. Напротив, создание общественных объединений в противоправных и антиобщественных целях (такими целями, в частности, признаются: насильственное изменение конституционных основ нашей страны и нарушение ее целостности, подрыв государственной безопасности, создание незаконных вооруженных отрядов, разжигание ненависти и вражды на социальной, расовой, национальной или религиозной почве) не допускается (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).

Светское государство. Принцип светского государства, выступающий одной из основ конституционного строя Российской Федерации, закрепляется в ч. 1 ст. 14 Конституции РФ. Под светским государством, как правило, понимается государство, в котором взаимоотношения государства и церкви строятся на принципах взаимного невмешательства в дела друг друга, когда церковь и иные религиозные организации отделены от государственных институтов и не вправе вмешиваются в их деятельность, в свою очередь они имеют собственную сферу деятельности, куда не вмешивается государство[160 - См.: Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. Ю.А. Веденеев. М., 1999. С. 39; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник для вузов. М., 2000. 118–119.].

Светский характер Российского государства получает свое развитие в отраслевом законодательстве и в первую очередь в положениях Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»[161 - СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.]. Согласно ст. 4 этого Закона государство:

1) не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей на принципах свободы совести и свободы вероисповедания;

2) не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;

3) не вмешивается в законную деятельность религиозных объединений;

4) обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

В свою очередь религиозные объединения:

1) создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, выбирают, назначают и заменяют свой персонал согласно соответствующим условиям и требованиям и в порядке, предусматриваемом их собственными внутренними установлениями;

2) не выполняют функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;

3) не участвуют в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;