Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)

Аналогичная норма содержится и в ч. 3 комментируемой статьи относительно субъектов Российской Федерации. Следует сказать, что в ряде субъектов были приняты законы, регламентирующие порядок предоставления информации: Закон города Москвы «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы»; Закон Санкт-Петербурга «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга»; Закон Волгоградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области»; Закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области»; Областной закон Новгородской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области»; Закон Приморского края «О государственных информационных ресурсах и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края» и др.

Однако целесообразно было бы именно в этом комментируемом Законе решить все ключевые вопросы доступа, не размывая его значение.

4. Комментируемая часть соотносит нормы Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон «О средствах массовой информации») как специальное и общее. Действительно, ст. 39 Закона «О средствах массовой информации» предусматривает право редакции запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Такой запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, организаций и объединений, их заместители, работника! пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции.

При этом отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.

5. Комментируемый Закон делает оговорку, что действие настоящего Федерального закона не распространяется на следующие отношения:

1) связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления. Отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления, не входящими в систему органов местного самоуправления муниципальными органами, юридическими лицами, физическими лицами с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»[18 - СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3451; Российская газета. – 2009. – 29 декабря.];

2) связанные с рассмотрением государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан. Порядок такого рассмотрения регламентируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[19 - СЗРФ. – 2006, —№ 19. – Ст. 2060.];

3) связанные с предоставлением государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий – по мнению законодателя, подобные вопросы должны регламентироваться посредством принятия иных подзаконных нормативных правовых актов или заключения соглашений между самими государственными органами, органами местного самоуправления. Так, например, постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1057 «Об утверждении Положения о межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» предусмотрено, что иным органам исполнительной власти и организациям может быть предоставлено право доступа к информации в соответствии с законодательством Российской Федерации[20 - СЗРФ. – 2009, – № 3. – Ст. 382.].

Следует сказать, что такое право у государственных органов, органов местного самоуправления предусмотрено нормами действующего законодательства.

Статья 13 Федерального закона от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 «Об экспортном контроле» (ред. от 7 мая 2009 г.) устанавливает, что федеральные органы законодательной власти, а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия в области экспортного контроля, имеют право запрашивать и получать документы и информацию, необходимые для целей экспортного контроля[21 - СЗ РФ. – 1999. – № 30. – Ст. 3774; 2009. – № 19. – Ст. 2279.].

Статья 3. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления

1. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»), другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляется также законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении органов местного самоуправления – муниципальными правовыми актами.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

Комментируемая часть статьи предусматривает несколько уровней нормативных актов, регламентирующих правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

На федеральном уровне это – Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации.

К числу федеральных конституционных законов следует отнести: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[22 - СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447; 2009. – № 23. – Ст. 2754.] (ред. от 2 июня 2009 г.), Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 29 января 2010 г.)[23 - СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712; 2010. – № 5. – Ст. 458.], Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 10 июня 2008 г.)[24 - СЗ РФ. – 1997. – № 9.– Ст. 1011; 2006. – № 43. – Ст. 4411; 2008.– № 24. – Ст. 2788.], Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ред. от 24 апреля 2008 г.)[25 - СЗ РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710; 2008. – № 17. – Ст. 1754.].

В числе федеральных законов следует назвать: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[26 - СЗРФ. – 2009, —№ 7, —Ст. 776.], Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[27 - СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6217.]; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[28 - СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3448.], Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (ред. от 25 декабря 2008 г.)[29 - СЗ РФ. – 2003. – № 2. – Ст. 172; 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6247.], Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»[30 - СЗ РФ. – 1995. – № 34. – Ст. 3426; 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6236.] (ред. от 25 декабря 2008 г.); Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 9 февраля 2009 г.)[31 - ВВС. – 1992. – № 7. – Ст. 300; СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 778.] и др.

К числу иных нормативных правовых актов РФ, которыми регулируется право на доступ к информации, относятся:

постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» (ред. от 10 сентября 2009 г.)[32 - СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 531; 2009. – № 38. – Ст. 4476.];

постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (вместе с «Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети «Интернет»)[33 - СЗРФ. – 2009.– № 48, —Ст. 5832.];

постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» (вместе с «Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем»)[34 - СЗРФ. – 2009.– № 37, —Ст. 4416.];

приказ ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы»[35 - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 4.];

приказ ФНС России от 2 июля 2007 г. № ММ-3-18/407@ «Об Интернет-сайте ФНС России» (ред. от 21 января 2009 г.) (вместе с Положением об Интернет-сайте ФНС России)[36 - Документ опубликован не был.];

приказ ФНС России от 5 декабря 2007 г. № ММ-3-18/667@ «Об Интернет-сайтах территориальных органов на базе единого централизованного программно-технического комплекса» (ред. от 21 января 2009 г.) (вместе с Типовым положением об Интернет-сайте Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации)[37 - Документ опубликован не был.];

приказ Росстата от 11 июля 2008 г. № 163 «Об утверждении Регламента ведения и информационной поддержки официального Интернет-сайта Росстата»[38 - Документ опубликован не был.] и др.

На уровне субъектов – законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На местном уровне – муниципальные правовые акты.

2. В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено общее правило, согласно которому в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.

Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы. Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее – Закон «О международных договорах Российской Федерации»), если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Для практической реализации указанных положений необходимо учитывать ряд следующих факторов.

Во-первых, перед внутригосударственными законодательными нормами приоритетом обладают только те международные договоры РФ (в том числе и в сфере технического регулирования), которые в соответствии с установленным законодательством порядком ратифицированы и опубликованы. Именно ратификация придает международному договору РФ юридическую силу федерального закона и наделяет его свойствами приоритета по отношению к другим законам. Нератифицированные международные договоры не обладают иерархическим приоритетом в случае возникновения коллизии между положениями Закона и положениями вышеупомянутых договоров.

Во-вторых, международный договор РФ, устанавливающий иные по сравнению с национальными нормами правила, не отменяет действия последних. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии правоприменения. Несоответствие норм внутригосударственного закона и международного договора РФ не ведет к автоматической отмене или неприменимости этого закона. В силу ч. 6 ст. 125 Конституции РФ приоритет международных договоров РФ не может быть исключительным, поскольку международные договоры РФ, не соответствующие Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.

В-третьих, следует принимать во внимание, что устанавливаемые международным договором РФ правила подлежат применению в случаях, если:

Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила свое согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ч. 1 ст. 6 Закона «О международных договорах Российской Федерации». Согласие на обязательность может быть выражено путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения и принятия договора; присоединения к договору;

международный договор вступил в силу для Российской Федерации.

Особенностью информации как объекта прав является то, что основы ее правового режима заложены международными актами, причем это касается как правового режима открытой информации, так и специальных правовых режимов информации, например режима персональных данных. С помощью международно-правовых режимов в целом мировое сообщество пытается решить наиболее глобальные проблемы, имеющие значение для всех стран (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, связи и т. д.). У Российской Федерации при возникновении соответствующих обязательств появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы со всеобщими принципами и международными договоренностями[39 - Терещенко Л.К. К вопросу о правовом режиме информации // Информационное право. – 2008. – № 1.].

В сфере доступа к информации действует ряд международных актов.

22 июля 2000 г. на о. Окинава Великобритания, Германия, Италия, Канада, Россия, США, Франция приняли Хартию глобального информационного общества[40 - Окинавская Хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. – 2000. – № 8. – С. 51, 56.]. В этой Хартии устанавливаются основные принципы вхождения государств в такое общество и провозглашаются основные положения, которые страны «восьмерки» будут согласованно применять, а также могут применять все остальные страны мира[41 - Окинавская хартия глобального информационного общества// www.iis.ru/ (http://www.iis.ru/) library/okinawa/charter.ru.html]. Хартия является важнейшим документом, призванным организовать и активизировать деятельность стран и правительств на пути активного формирования глобального информационного общества.

Россия подписала также Европейскую социальную хартию[42 - Европейская социальная хартия (пересмотренная) (ETS № 163) (вместе со «Сферой действия новой редакции Европейской социальной хартии с точки зрения охваченных ею лиц»), (Принята в г. Страсбурге 3 мая 1996.)]. Согласно ст. 21 Хартии для обеспечения эффективной реализации права работников на информацию и консультации на предприятии Стороны обязуются принять меры, предоставляющие работникам и их представителям в соответствии с национальным законодательством и практикой право:

а) быть регулярно и исчерпывающим образом информированным об экономическом и финансовом положении предприятия, однако в раскрытии конфиденциальной информации, могущей нанести ущерб интересам предприятия, может быть отказано;

б) учитывать в консультациях по поводу предлагаемых администрацией предприятия решений, которые могут существенно затронуть интересы работников, особенно тех решений, которые оказывают серьезное влияние на ситуацию с занятостью на предприятии.

Однако несмотря на то, что Россия ратифицировала данную Хартию, она на 3 июня 2009 г. еще не вступила в силу для России[43 - Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года» // Российская газета. – 2009. – 5 июня.].

Статья 4. Основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления

Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Комментируемая статья называет основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.

1. Открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления созвучен с принципом гласности, который означает обеспечение открытости и доступности информации о принятых решениях и действиях, а при осуществлении взаимодействия, когда все действия органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляются открыто, – за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Систематическое информирование населения является обязанностью органов власти ввиду значимости принимаемых актов, решений как для страны, так и для регионов и граждан[44 - Волчинская Е.К. Роль государства в обеспечении информационной безопасности // Информационное право. – 2008. – № 4.].