Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)

Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)
Анна Валериевна Филатова

Роман Владимирович Амелин

Джамила Сейфаддин кызы Велиева

Сергей Евгеньевич Чаннов

В книге приводится постатейный комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В комментарии проведен анализ положений нового Закона, связанных с возможностью граждан и организаций получать информацию о деятельности органов власти, а также подведомственных им организаций, и даны конкретные рекомендации по его применения как пользователями информации, так и субъектами, ее предоставляющими. В необходимых случаях в комментарии приводятся ссылки на другие соответствующие законодательные и подзаконные акты, регламентирующие порядок предоставления информации.

Комментарий предназначен самому широкому кругу читателей, заинтересованных в своевременном и полном получении информации от государственных и муниципальных структур. Он может быть также полезен представителям государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных им организаций, ответственных за предоставление информации. Комментарий также может быть использован преподавателями, аспирантами и студентами при изучении курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Информационное право».

Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)

Авторский коллектив

Амелин Роман Владимирович, заместитель заведующего кафедрой прикладной информатики механико-математического факультет;! Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского – статьи 9—19;

Велиева Джамила Сейфаддин кызы, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – введение, статьи 1–8;

Филатова Анна Валериевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – статьи 20–22;

Чаннов Сергей Евгеньевич, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – статьи 23–26.

Принятые сокращения

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

БНА ФОИВ – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

ВВС РФ – Вестник Верховного Суда Российской Федерации

Ведомости СНД РФ и ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

Введение

На современном этапе прослеживается интенсивное развитие информационных отношений в России. Неотъемлемой составляющей государственно-правового регулирования в условиях современного общества является правовое управление информационной средой, т. е. сферой деятельности субъектов, связанной с созданием, преобразованием и потреблением информации. Гарантированное ст. 29 Конституции Российской Федерации право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом заложило основу развития информационных отношений в России.

Права и свободы человека и гражданина, связанные с обращением информации, определены Конституцией Российской Федерации и включают: право доступа к информации, затрагивающей права, свободы и обязанности человека и гражданина, право на тайну частной жизни (ст. 23 и 24), тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29), свободу слова (ст. 29).

Конституция Российской Федерации содержит ряд важных положений, гарантирующих обеспечение информационных прав:

1) защита прав субъектов в информационной сфере в Российской Федерации в достаточной степени определена и закреплена в Конституции Российской Федерации, гарантирующей государственную защиту прав и свобод человека и гражданина;

2) любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения;

3) важной особенностью положений Конституции Российской Федерации является право каждого человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения;

4) Конституция Российской Федерации возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обязанность по обеспечению каждому заинтересованному лицу возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом;

5) Конституция Российской Федерации гарантирует право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом;

6) граждане имеют практическую возможность узнать информацию о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных формирований. Однако сложность заключается в отсутствии правовой регламентации самого механизма реализации права на доступ к информации.

Вместе с тем проблема доступа к информации оборачивается проблемой информационной открытости различных систем, или, используя другой популярный термин, информационной прозрачности общественных отношений и деятельности различных социальных, государственных и общественных систем.

Таким образом, проблемы, возникающие при реализации права на информацию, можно свести к следующим: несовершенство механизма поиска имеющейся информации или усложненность этого механизма, ухудшающая процесс доступа к ней; необоснованные правовые ограничения на доступ к информации, несмотря на наличие соответствующих норм в законодательстве; отсутствие механизма ответственности должностных лиц органов государственной власти за нарушения прав граждан в информационной сфере.

В развитие понятия информации как объекта правового регулирования конституционных прав и свобод человека и гражданина и в развитие норм Конституции Российской Федерации в последующем был принят ряд документов. Важное место среди них занимает Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»[1 - См.: Белевская ЮЛ. Информация как объект правового регулирования конституционных прав человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 12. – С. 15–17.Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» (ред. от 1 сентября 2000 г.) // САПП РФ. – 1994. – № 2. – Ст. 74; СЗ РФ. – 1997. – № 3. – Ст. 367; 2000. – № 36. – Ст. 3636.]. В этом документе, исходя из того, что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, определено, что в России деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципе информационной открытости, который предполагает, во-первых, доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; во-вторых, систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях; в-третьих, осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов Российской Федерации, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан. При этом установлено, что в информационных программах государственных телерадиовещательных компаний до сведения граждан в обязательном порядке доводятся в день их выпуска основные положения правовых актов и решений государственных органов по основным вопросам внутренней и внешней политика!.

Принятая в 2000 г. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации содержала положение о том, что современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений[2 - Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895//Российская газета. – 2000. – 28 сентября.]. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации.

Доктрина послужила основой для формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.

Построение информационного общества и обеспечение права на доступ к информации требуют слаженного взаимодействия государственных и негосударственных структур. Такое взаимодействие продиктовано прежде всего существованием потребности личности в различного рода информации.

Как было отмечено в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации 2008 г., информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти.

Динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества. Необходимо уже в среднесрочной перспективе реализовать имеющийся культурный, образовательный и научно-технологический потенциал страны и обеспечить Российской Федерации достойное место среди лидеров глобального информационного общества[3 - Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212) // Российская газета. – 2008. – 16 февраля.].

Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, согласно Стратегии, является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.

Следовательно, вышеизложенное соответствует интересам не только личности, но и общества и государства в информационной сфере.

Однако формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий потребовало принятие специальных законов, регламентирующих реализацию доступа к информации о деятельности органов государственной власти.

Целью принятия таковых законов является также повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг.

Следует сказать, что еще в 2002 г. было принято постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)», согласно которому использование информационных технологий в современном обществе является необходимым условием обеспечения соответствия государственного управления ожиданиям и потребностям населения[4 - Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» (ред. от 10 сентября 2009 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 531; 2009. – № 38. – Ст. 4476.]. В развитие данного акта была принята и Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г.[5 - Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (ред. от 10 марта 2009 г.) // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2372; 2009.– № 12.– Ст. 1429.].

В соответствии с вышеназванной Концепцией формирование в Российской Федерации электронного правительства имеет следующие цели:

повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;

повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;

повышение качества административно-управленческих процессов;

совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.

Очевидно, что выполнение изложенных целей требовало принятия специальных законов, регламентирующих порядок реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов.

Несомненно, принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8 – ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[6 - СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 776.] (далее – Закон) можно охарактеризовать как положительное явление[7 - Об этом см.: Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 14.]. Сказанное в полной мере относится и Федеральному закону от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[8 - СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6217.].

Значимость принятых законов состоит не только в возможности обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, но и в возможности осуществления гражданского контроля. При этом содержание контрольной деятельности общества должно включать: а) наблюдение за деятельностью подконтрольных субъектов; б) получение всесторонней информации о выполнении ими предписаний; в) анализ таких данных; г) предупреждение и выявление правонарушений[9 - Бондарь Н.Ю. Правовое положение общества в системе социального контроля за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 3.].

В предлагаемом комментарии дается разъяснение основных положений Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а также рекомендации по его применению на практике, которые адресованы как органам государственной власти и местного самоуправления, так и пользователям информации.