Ипотека публичных земель

Российская Федерация, субъекты Федерации и органы местного самоуправления, являясь публично – правовыми образованиями, не только исполняют закрепленные за ними властные полномочия, но и активно участвуют в гражданском обороте. Вместе с тем само нормативное понятие о публично-правовом образовании как таковом в Гражданском кодексе РФ отсутствует. Следует отметить, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении этого важного вопроса часто возникают проблемы. По толкованию Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, публичные образования – это любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции [104]. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного веде ния с субъектами РФ (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями, но, тем не менее, обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования СФ и РФ охватываются общим понятием публично-правовых образований. Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК). В результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. То есть действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, юридически являются действиями самих публично-правовых образований. При этом компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего, их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

Следует учитывать, что речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами на вещном праве, поскольку такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны. Имущество казны, состоящее из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются соответствующие финансовые органы исполнительной власти и местного самоуправления. Они, как правило, и выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, но не от собственного имени. Так происходит, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов, или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований, в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Таким образом, субъектами права государственной собственности выступают государственные образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав субъекты РФ, но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК). Субъектами права муниципальной собственности согласно с п. 1 ст. 215 ГК признаются городские и сельские поселения и иные муниципальные образования. От имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей нормативной компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ), что не наделяет их правом собственников данного имущества. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени муниципалитетов выступают их комитеты и фонды по управлению имуществом. При этом стороной конкретных правоотношений в юридическом смысле является само публично-правовое образование, а не его орган.

В Земельном Кодексе РФ (ЗК РФ) кроме традиционного перечня правомочий, установленного в отношении любого собственника выделены 3 статьи, посвященные вопросам регулирования прав собственности на земли публично-правовых образований в России – ст. 17 «Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю», ст. 18 «Собственность на землю субъектов РФ», ст. 19 «Муниципальная собственность на землю». В ЗК РФ содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности этими публично-правовыми образованиями (ст. 17—19 ЗК РФ). В связи с вышеизложенным, считаем вполне правомерно, а также для краткости изложения, публично-правовые образования – Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, в дальнейшем именовать «публичными образованиями», а земли, принадлежащие им на праве собственности – публичными землями. Под публичными землями нами понимаются земли (земельные участки), не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности). Это земельные участки, не отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельные участки, отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые уже разграничена. Земельные участки становятся собственностью публичных образований, поскольку приобретаются ими по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Такими основаниями могут быть: договоры купли-продажи, мены, дарения или иная сделка об отчуждении имущества (ст. 218 ГК РФ); отказ от права собственности (ст. 236 ГК РФ); реквизиция и конфискация земельных участков у собственников (ст. 242, 243 ГК РФ); изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ); изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст. 284, 285 ГК РФ).

1.4 Разграничение государственной собственности на землю

Одним из важнейших направлений земельной реформы является разграничение государственной собственности на землю. Без качественного завершения этой весьма непростой, как показала практика, но крайне необходимой для оборота земли акции, невозможно создать эффективного собственника, сформировать оптимальный механизм управления и распоряжения земельными активами с учетом провозглашенного Земельным кодексом РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. К настоящему времени устранена тормозящая земельную реформу правовая неопределенность в отнесении земель к тому или иному уровню публичной собственности. Отсутствие государственной регистрации права собственности на подобные земельные участки больше не является препятствием для распоряжения ими в соответствии с п.1 ст.3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137- ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – вводный Закон) [6]. В соответствии со ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральная собственность), субъектов РФ (субфедеральная собственность), муниципальных образований (муниципальная собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами.

Регистрация права собственности производится на основании документов, указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 14.04.2016 №307 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 №404». В соответствии со статьей 3.3 вводного Закона предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (поселений). В городах федерального значения, а также административных центрах субъектов РФ предоставление земельных участков может осуществляться как органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, так и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, при условии принятия ими соответствующих законодательных актов. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, уполномочены также на заключение договоров мены, соглашений об установлении сервитута, принятие решений о перераспределении и на выдачу разрешений на использование таких земель в соответствии с ЗК РФ. Статья 3.1. вводного Закона к федеральной собственности относит земельные участки: занятые зданиями, строениями и сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; предоставленные органам государственной власти РФ и их территориальным органам, а также казенным и государственным унитарным предприятием или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти.

По данным Росреестра, на 1 января 2021 года, право собственности субъектов РФ зарегистрировано на земельные участки площадью 20,5 млн. га, а право муниципальной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 18,7 млн. га.

Таблица 2 Сведения о наличии земель государственной и муниципальной собственности и разграничении их на собственность РФ, субъекта РФ и муниципальную собственность

Право федеральной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 1012,0 млн. га, что составило 64% от общей площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (табл. 2) [92]. К собственности субъектов РФ и муниципальных образований относятся земельные участки: занятые объектами недвижимости, находящимися в собственности соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований; предоставленные органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, казенным и унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, созданным этими органами власти. Кроме того, к федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности земли и земельные участки могут быть отнесены иными федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Сложившаяся к настоящему времени практика земельных отношений органов публичной власти всех уровней нуждается в глубоком переосмыслении и совершенствовании. Так, в последние годы угрожающие масштабы приобретает стихийная перестройка инфраструктуры земельного фонда Российской Федерации по видам использования земель,  сокращение площадей по таким категориям  как земли сельскохозяйственного назначения и лесного фонда в связи с их переводом в земли населенных пунктов, промышленности, транспорта и связи. Велика динамика изменений площадей земель запаса как за счет перевода их в другие категории, так и в результате отказа землепользователей от земельных участков.  Нет полной ясности, например, сколько государственных земель сельскохозяйственного назначения и в каких регионах необходимо иметь для обеспечения продовольственной безопасности страны. Это обстоятельство сдерживает целесообразное и  общественно-необходимое разгосударствление земель, перевод их в категории для индивидуального, жилищного, промышленного строительства и иной деятельности. Очевидно, что отсутствие единой идеологии, а также соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы в этом вопросе не отвечает интересам государства и граждан, препятствует в целом экономическому развитию страны.

Решая проблему оптимального разгосударствления земель необходимо учитывать и мировой опыт.

Рисунок 2 Доля государственных и муниципальных земель в городах Европы

В последние десятилетия большинству городов капиталистических стран, особенно в Европе, пришлось решать острые вопросы жизнеобеспечения, связанные с ростом урбанизации, в условиях жесточайшего дефицита свободных муниципальных земель. Поскольку бюджетные расходы для выкупа и изъятия земельных участков из частной собственности стали угрожающе расти, муниципалитеты стали прекращать практику полного отчуждения своих земель. Существенно возросла и доля земель муниципальной собственности (рис. 2). Так, до начала мирового экономического кризиса, например, в Вашингтоне – уже только 25% территории города было в частной собственности, а в Швейцарии приватизировали лишь 18% городских земель [61,63]. В Хельсинки более 60% городской территории находится в муниципальной собственности. Если в 1981 году в государственной собственности в таких странах как Германия, Франция, Италия, находилось 12,6% городских земель, то уже к 2003 году эта цифра возросла до 63,2%, то есть более чем в пять раз.

Вместе с тем в ряде работ по теории прав собственности, например, в публикациях известного экономиста Эрнандо де Сото, подчеркивается, что определение и передача пользователям права собственности на землю или надежных и гарантированных прав аренды могут быть мощным фактором содействия экономическому развитию, прежде всего за счет облегчения доступа к кредитным ресурсам [50]. И с этим выводом трудно не согласиться, если иметь в виду не только густонаселенные городские агломерации, но и в целом публичные земли. Правда, в последние годы особенно в странах развитых и с переходной экономикой стали набирать силу различные социополитические движения, активно выступающие в защиту права собственности, но не в традиционном аспекте. Все более ограничиваются в интересах общества свобода собственника, содержание и возможность использования права собственности, прежде всего, на природные ресурсы. Это движение, с учетом изменения климата на планете, уже в самом ближайшем будущем вполне может приобрести большое значение для развития многих городов и стран мира. Пока же всё большая размытость содержания права собственности, огрехи механизмов городского планирования и растущая нестабильность рынков земли и недвижимости приводят к неравномерному развитию городского пространства, к фрагментарным, распадающимся на части городам. Одним из первых понятие такого «фрагментарного города» ввел в научный оборот французский экономист – урбанист В. Ренар, который справедливо отмечал, что «бурный рост городов и гигантизм крупнейших агломераций дополняются растущей фрагментацией (физической, экономической и социальной) городского пространства, проявляющейся в настоящее время в качестве главной проблемы»[5 - Renard V. Les nouvelles frontieres de l’illegalite // Urbanisme. 2001. N 318. P. 70—73.]. Помимо феномена социальной сегрегации в крупных агломерациях остается важной проблемой для многих регионов мира наличие в городах промышленных зон с неразвитой инфраструктурой и плохой экологией, отталкивающих инвесторов сложностями межевания, дефектами формы, размеров и структуры участков [63].

В развивающихся и постсоциалистических странах реконструкция и возрождение этих территорий сдерживаются целым рядом сугубо специфических факторов. Во-первых, существующие платежи за землю и имущественные налоги плохо стимулируют предприятия к отказу от излишков земли или к более эффективному ее использованию. Во-вторых, отсутствие сплошного межевания, генеральных планов и правил землепользования и застройки порождает инвестиционную неопределенность и дополнительные риски, а изменение функционального назначения земельных участков, как правило, сложная и дорогостоящая бюрократическая процедура. В-третьих, далеко не всегда однозначен правовой статус и фактические границы участка. В-четвертых, для включения загрязненных и заброшенных земель в рыночный оборот требуется очень много времени и усилий для согласования интересов и действий муниципальных властей, предприятий, размещенных на этих территориях, инвесторов и застройщиков. Учитывая общемировые тенденции, органы публичной власти всех уровней должны весьма взвешенно и ответственно подходить к вопросам управления земельными ресурсами, разграничению и приватизации государственной собственности на землю. К сожалению, в ряде городов европейской части России, в угоду сиюминутных, а порой и корыстных интересов, доля земель в частной собственности стремительно растет, что ставит под угрозу реализацию долгосрочных планов социально-экономического развития муниципальных образований и регионов. Очевидно, законодательство о гражданском обороте земель должно предусматривать сохранение в государственной и муниципальной собственности, те из них, которые действительно объективно необходимы для обеспечения эффективной хозяйственно – экономической деятельности и осуществления конституционных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, как в настоящее время, так и в перспективе.

1.5 Особенности категориального перевода земельных участков

Земли, находящиеся в пределах РФ, составляют земельный фонд страны и согласно действующему законодательству, а также сложившейся практике государственный учет земель осуществляется по категориям и угодьям. Земельный фонд РФ делится по признаку целевого назначения земель на семь категорий, каждая из которых характеризуется особым режимом использования и управления. Такой категориальный раздел земель обеспечивает, прежде всего, организационно-правовые условия для государственного регулирования земельным фондом РФ, устанавливает легитимные ограничения оборота земель, определяет необходимые полномочия как землевладельцев и землепользователей, так и собственников земель. Федеральный закон от 21 декабря 2004г. №172 – ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – категориальный Закон) предоставил органам публичной власти широкие возможности в организации гражданского оборота земель различного назначения [21]. Мы не ставим задачей подробно комментировать этот источник современного земельного права РФ, а рассмотрим лишь те его положения и нормы, которые в той или иной мере непосредственно влияют на формирование подлежащих ипотечному обороту земельных активов регионов. В соответствии со ст.2 категориального Закона для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом (инициатором создания рыночно ликвидных земельных активов) подается соответствующее ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на его рассмотрение.

Эти органы публичной власти ходатайствуют о категориальном переводе земельных участков без согласия их правообладателей в случаях: а) перевода таких участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей; б) в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую регламентируется ст.3 категориального Закона. Основаниями для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в соответствии со ст.4 данного Закона могут быть:

1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 5 данного Закона перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о категории земель или земельных участков. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению (п.2. ст.6 категориального Закона).

В ряде случаев, и в первую очередь, для повышения ликвидности земельных участков, целесообразен их перевод из состава земель сельскохозяйственного назначения в другие, рыночно более привлекательные категории. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель в другую категорию изложены в ст.7 категориального Закона. Так, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:

1) с консервацией земель;

2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

3) с установлением или изменением черты населенных пунктов;

4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи;

5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно – кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее – линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 ЗК РФ, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 ст.7 данного Закона. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случае строительства на землях, непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства, промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами. К землям, целевым назначением которых является их использование в сельскохозяйственном производстве, относятся земли, на которых осуществляется различного рода деятельность, связанная с нуждами сельского хозяйства. Деятельность, связанная с сельским хозяйством, определена в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД), который входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК) Российской Федерации. Он был утвержден постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 г. №454-ст и введен в действие с 1 января 2003 г. ОКВЭД, предназначен для классификации и кодирования видов экономической деятельности и информации о них [101]. Объектами классификации в ОКВЭД являются виды экономической деятельности.

В соответствии со ст.8 Закона установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. Согласно ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Проект черты населенного пункта разрабатывается на основе утвержденных в установленном порядке генеральных планов городских и сельских поселений, города и его пригородной зоны, агломераций или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов, пригородных зон. В случае если установление или изменение черты поселения (населенного пункта) и перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляются одним органом государственной власти, в утвержденном проекте черты поселения должны содержаться также следующие сведения: 1) основания изменения категории земель; 2) границы и описание местоположения земель, для земельных участков – также их площадь и кадастровые номера; 3) категория земель, перевод из которой осуществляется; 4) категория земель, перевод в которую осуществляется.

С принятием категориального Закона существенно изменилось правовое регулирование отношений, касающихся изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов (рис.5) [92]. Перевод таких земель теперь осуществляется только при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко – культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно (ст.10 категориального Закона). Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае:

1) создания особо охраняемых территорий;

2) создания туристско – рекреационных особых экономических зон;

3) в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.

Установление или изменение границ туристско – рекреационной особой экономической зоны, а также включение либо исключение земельных участков из границы туристско – рекреационной зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов. Земли особо охраняемых территорий и объектов в соответствии со ст. 7 ЗК РФ являются самостоятельной категорией земель. Это означает, что данные земли обладают специфическим правовым режимом, который не может не влиять на решение вопросов, связанных с их переводом в другую категорию. При этом, возникает много факторов, способствующих или, напротив, препятствующих приватизации и ипотеке, а, следовательно, формированию земельных залоговых фондов (ЗЗФ). Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. №33 – ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны [7]. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий также определяются в ст. 94 ЗК РФ. В частности, к землям особо охраняемых территорий относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В соответствии со ст. 95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. Согласно ст. 97 ЗК РФ к землям природоохранного назначения относятся земли занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий), а также иные земли, выполняющие природоохранные функции. На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. При этом земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

В соответствии со ст. 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. В состав земель особо охраняемых территорий и объектов, кроме того, могут входить прилегающие к особо охраняемым природным территориям охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (п. 4 ст. 95 ЗК РФ), а также зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 99 ЗК РФ). При анализе норм законодательства об особо охраняемых территориях и объектах выясняется, что уровень охраны различных земель таких территорий и объектов далеко не одинаков. На территориях национальных парков законодательно запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка. В то же время режим особой охраны на территориях природных заказников определяется не нормами закона, а положениями о них, которые утверждаются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам. Таким образом, земли национальных парков имеют более высокий уровень особой охраны по сравнению с землями природных заказников. Земельные участки в границах национального парка, в отличие от названных земель, изъяты из оборота и не подлежат как приватизации, так и ипотеке (ст.27 и 95 ЗК РФ). Кроме того, если изъятие земель национальных природных парков запрещено (п. 28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. №769), то в отношении природных заказников в законодательстве соответствующая норма отсутствует. В отличие от национальных парков, государственные природные заказники могут быть ликвидированы (cм. постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. №562 и распоряжение Правительства РФ от 14 февраля 1994 г. №164 – Р).

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются. Полный запрет перевода земель в другую категорию установлен только для видов земель особо охраняемых территорий и объектов, определенных в ст. 95 и 99 ЗК РФ. Для других видов земель особо охраняемых территорий и объектов, которые указаны в ст. 97, 98 и 100 ЗК РФ, изменение целевого назначения допустимо при соблюдении оснований и условий их перевода в другую категорию, указанных в ст. 10 категориального Закона. Следует отметить, что в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» допускается изъятие земельных участков, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд. При этом лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. На сегодняшний день эта норма является исключением из правила о запрете изменения целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95 ЗК РФ). Единственным основанием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является невозможность их использования по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения. Применять данную норму необходимо с учетом того факта, что она может относиться лишь к трем видам земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно:

– землям природоохранного назначения;

– землям рекреационного назначения;

– особо ценным землям.

Обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является наличие положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз. Порядок проведения экологической экспертизы установлен Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Что касается иных экспертиз, то наличие их положительного заключения является обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию только в случаях, предусмотренных федеральными законами. Поскольку в ряде случаев на землях особо охраняемых территорий разрешена хозяйственная деятельность, то вполне возможен залог их права аренды и внесение земельных участков этой категории в активы ЗЗФ.

Перевод земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется без ограничений (ст.9 категориального Закона). Однако, в случаях предусмотренных законодательством необходимо проведение работ по рекультивации почвы, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Эта категория земель часто имеет высокую ликвидность и весьма перспективна для формирования территориальных ЗЗФ. В соответствии со ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством. После категориального перевода определенной части таких земель, возможно их использование для целей развития ЗЗФ. Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель, за исключением земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, или земельных участков в составе таких земель, в земли других категорий в соответствии со ст.11 Закона разрешается в случае: