Россия и современный мир №4 / 2012

– определенный набор задач, выполняемых государством, – соответствующий ему перечень федеральных органов управления третьего уровня и т.д.[41 - Возможно выделение, в частности, четвертого уровня – уровня государственных подзадач.]

При этом должны существовать определенные «вертикальные» и «горизонтальные» связи как во множестве «государственные функции – подфункции – задачи», так и в системе федеральных органов управления разного уровня.

Для построения такой идеальной модели управления необходимо знать: количество или принципы разграничения функций государства; количество или критерии подразделения функций государства на подфункции, а подфункций – на задачи и далее; принципы соотнесения органов управления и функций государства на одном уровне: один к одному или иначе; правила декомпозиции функций (подфункций, задач) государства во внутреннюю структуру соответствующего органа управления (обеспечивающие внутреннее единство системы управления); способы согласования органов управления одного уровня (по горизонтали) и разных уровней (по вертикали).

Однако только последний вопрос в настоящее время имеет некоторое решение. Так, для согласования действий государственных органов управления одного уровня принимаются специальные правила (в России – регламенты и совместные приказы), а вертикальное согласование деятельности органов управления обеспечивается иерархией подчинения. Попытка же построения системы федеральных органов исполнительной власти (управления) на основе современных представлений о функциях государства (т.е. «сверху вниз») наталкивается на целый ряд нерешенных теоретических проблем.

Во-первых, наука пока не дает четкого определения функций государства. В отечественной литературе приняты следующие определения. Функция рассматривается как роль, которую выполняет определенный институт по отношению к целому; как деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление свойства какого-либо объекта в данной системе отношений. Чаще встречается определение функций государства как основных направлений деятельности, обусловленных его сущностью, содержанием, целями и задачами [9, с. 26–48]. Но есть и другие, иногда прямо противоположные подходы. Одни исследователи считают главной функцией (целью) государства обеспечение безопасности сложно структурированного общества. Другие видят ее в защите индивида, его прав и свобод.

Во-вторых, набор государственных функций и их классификация у различных авторов осуществляется по-разному. Если одни рассматривают функции государства в генерализованном виде (две-три функции, в частности охранительная и регулятивная), то другие предпочитают их детализацию – десять и более функций.

Наиболее традиционным является разделение функций государства на внешние и внутренние, а также по сферам деятельности (экономические, социальные, политические и т.д.). Но даже на основании этих двух критериев можно построить разные системы органов управления, так как нет иерархии самих критериев.

Проиллюстрировать это можно на примере обеспечения безопасности – одной из традиционных функций государства, необходимость которой никем не оспаривается. Достаточно устоялся и набор государственных органов, деятельность которых направлена на выполнение данной функции. Однако при попытке построения системы этих органов управления на основе указанных критериев возможно несколько комбинаций (см.: рис.).

Не существует обоснованных принципов выбора, какой из вариантов предпочтительнее. А если принять во внимание, что в обеспечении безопасности участвуют и другие органы (например, здравоохранения), то ситуация становится еще более запутанной и многовариантной.

Не все ясно и с самим критерием «разные сферы деятельности». Разделение сфер деятельности и функций государства на экономические, социальные, политические и т.д. носит достаточно условный характер. В реальности между ними нет четких границ – наоборот, существуют области пересечения. Поэтому принятие каких-либо практических решений в экономической (социальной, политической и т.д.) области обязательно сопровождается позитивными или негативными эффектами в других областях. И эти побочные эффекты по своей значимости могут превосходить результаты прямого влияния. Таким образом, выполнение «чисто» экономических, социальных и т.д. функций государства в принципе невозможно. Осознанно или нет, всегда осуществляется комплексное воздействие государства на жизнь общества.

Декомпозицию других функций государства – регулятивных – провести гораздо труднее. Они в большей степени историчны и детерминированы субъективными факторами, меняются в зависимости от этапа общественного развития, внешних и внутренних условий. Сегодня очевидно, что масштабы и характер участия государства в экономике изменяются как во времени, так и в пространстве. Транформирующаяся экономика, модернизирующаяся или стабильная – разные исторические условия определяют разный набор функций государства и методы их реализации, т.е. различную комбинацию органов управления и их полномочий.

Современный период перехода общества к новому этапу развития сопровождается принципиальной трансформацией цели государства: от приоритета защиты социума к ориентации на его развитие. Другим следствием является усложнение системы государственного управления. Сегодня функций у государства становится больше, изменяется их иерархия. Вплоть до конца XIX в. в государственных расходах доминировали традиционные функции (обеспечение внутренней безопасности и обороны, администрирование и сбор налогов, развитие экономической инфраструктуры). В конце XX в. на первый план в деятельности наиболее развитых государств вышли новые функции – социальное обеспечение, образование, наука и здравоохранение [8, с. 28–29].

Рис. Варианты возможных комбинаций государственных органов на примере функции государства по обеспечению безопасности.

С одной стороны, современное государство является социальным, поэтому существует некоторый пакет социальных обязательств, отказаться от которого государство уже не может. Но появление новых видов социальных обязательств, как и расширение существующих, становится уже проблематичным. Ведь значительные масштабы государственных социальных льгот и пособий способствуют росту иждивенческих настроений среди населения. Выходом представляется введение системы взаимных обязательств государства и граждан, повышающей ответственность пользователей общественных (публичных, государственных) услуг. С другой стороны, государство в настоящее время должно быть еще и эффективным. В связи с этим особое значение приобретают вопросы эффективности администрирования, обостряются проблемы государственного предпринимательства и управления государственным сектором экономики.

Выбор функций, выполняемых государством, является принципиальным моментом государственной политики. А так как государство – это не просто институт (организация), но и определенная группа людей, облеченных властными полномочиями и принимающих решения, то в этом выборе высока доля субъективных факторов и, следовательно, влияния различных идеологических, философских и теоретических взглядов. В частности, количество только экономических функций государства в работах разных российских авторов значительно варьируются.

Например, согласно либеральному экономическому направлению [6], признаваемые функции государства и соответствующие им органы государственного управления выглядят следующим образом: обеспечение законности и правопорядка («функция ночного сторожа») – Минюст и МВД; оборона и защита от внешних угроз – Минобороны и МЧС; макроэкономическая стабильность (борьба с инфляцией и обеспечение устойчивости национальной валюты) – Минфин; проведение реформ и формирование необходимых институтов (по мере необходимости) – федерального органа, выполняющего подобную функцию, в настоящее время в России не существует; оказание услуг в образовании – Министерство образования; оказание услуг в здравоохранении – Министерство здравоохранения; предоставление социальных гарантий – Министерство социального обеспечения; обеспечение экологической безопасности – Министерство экологии.

С точки зрения сторонников кейнсианского подхода (так называемых «дирижистов») [6], к функциям государства и соответствующим органам государственного управления добавляются: проведение промышленной (структурной) политики – Министерство промышленности; предупреждение или устранение «провалов» рынка – Министерство экономики; государственное предпринимательство – Министерство государственного имущества и предпринимательства.

Наконец, сторонники концепции традиционных и современных функций государства [8] определяют следующий набор федеральных органов управления: оборона – Минобороны; обеспечение внутреннего правопорядка – Минюст и МВД; общее административное управление соответствующего федерального органа сегодня в России нет; организация образования – Министерство образования; здравоохранение – Министерство здравоохранения; социальное обеспечение – Министерство социального обеспечения; поддержка науки – Министерство науки; экономические услуги – Министерство экономики.

Общим у последователей приведенных взглядов является отношение к силовому и социальному блоку управления. По остальным направлениям государственного управления мнения значительно расходятся.

Разногласия по поводу функций государства являются следствием несовершенства собственно экономической теории и теории государства и права, а также недостаточного учета достижений других научных дисциплин (теории управления и теории систем). Сказываются здесь и различия в решаемых разными науками задачах. Существующие в экономической науке классификации функций государства преимущественно ориентированы на оптимизацию форм и методов государственного регулирования и не предназначены для решения вопроса о субъектах регулирования. Принятые в правоведении классификации носят преимущественно описательный характер и не пригодны для конструирования органов государственного управления. Некоторые авторы отмечают, что структура органов государственного управления (органов исполнительной власти) в России обычно рождается вне поля административно-правовой науки. Последней предоставлялось «почетное» право наукообразно описать волю политического руководства страны по этому вопросу в тот или иной промежуток времени [5, с. 135].

Наконец, имеет место терминологическая путаница (смешение целей, функций, задач, способов и методов); проявляется разный уровень абстрагирования или, наоборот, конкретизации. В результате количество функций государства может увеличиваться до бесконечности, так как отсутствуют четкие критерии их выделения. Как отмечает О. Гаман-Голутвина, административная реформа в РФ началась с призывов сократить избыточное число функций государства. Назывались цифры 500, 600, 800 и даже 5000 функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают от 5–6 до 10–12. Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежало расширительное толкование понятия функций, отождествляющее их с видами работ [1, с. 110–111]. Кроме того, не было проведено разграничение между полномочиями и функциями государства, полномочиями и функциями государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти. Между тем подобное различение весьма существенно как концептуально, так и практически. Гипертрофированные полномочия административно-политической бюрократии (органов государственного управления) действительно необходимо урезать, тогда как государству не должно непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями [1, с. 110–111]. Однако принципы разделения функций государства и функций государственных органов не установлены и до настоящего времени. Более того, этот вопрос даже не рассматривается.

Согласно одному из определений, функция федерального органа исполнительной власти означает нормативно установленный вид властной деятельности этого органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации [2, с. 114]. Приводятся возможные классификация функций органов исполнительной власти по различным признакам, в частности: а) по характеру (политические, ресурсно-распределительные, контрольные, обеспечения внешних и внутренних интересов и безопасности государства, правоохранительные («силовые»), аналитические и т.п.); б) по значимости (основные и вспомогательные); в) по уровням управления (федеральный уровень, уровень субъектов РФ, органов местного самоуправления); г) по слагаемым управленческого цикла (аналитические, планово-прогнозные, исполнительные, учетные, контрольные) [2, с. 115]. Но каким образом должно осуществляться согласование функций органов государственного управления с функциями государства неясно. Правовые формы для этого существует (например, положения об отдельных органах государственной власти), но принципиальные вопросы не решены.

Следует отметить, что все классификации функций государства исходят только из общественно значимых целей. Вместе с тем нельзя игнорировать то обстоятельство, что система органов управления имеет и свои собственные цели, в том числе цель самосохранения. Это объективно вытекает из ее свойств как системы. Поэтому, наряду с общественно значимыми целями необходимо рассматривать и собственные цели данной системы, а также их соотношение. Очевидно, что цели управляющей системы и цели социума должны быть согласованы. Следовательно, требуется и согласование соответствующих им функций. Сложность заключается в том, что варианты сбалансированного состояния различны и далеко не всегда гармоничны.

Кроме того, перечень функций государственных органов управления, особенно федеральных, по самому их определению, не может включать в себя сотни, тем более – тысячи позиций. Например, в справочной модели бизнеса федерального правительства США идентифицировано 153 внутренних и внешних функций, которые принадлежат одной из четырех областей деятельности государства (правительственных органов): услуги для граждан, обеспечение способа предоставление услуг, обеспечивающие функции и функции управления ресурсами. Правительство Германии в ноябре 2001 г. идентифицировали 383 различные услуги (функции) государственных органов. После исключения избыточных функций, комбинирования существующих и добавления новых на ноябрь 2002 г. насчитали 410 функций федерального правительства [4, с. 28]. В начале административной реформы в России Правительственной комиссией по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции федеральных органов исполнительной власти, а в настоящее время признается необходимость регламентации 889 функций органов управления федерального уровня[42 - Набиуллина Э.С. «Подведение итогов административной реформы в 2006–2010 гг. Приоритетные направления совершенствования государственного управления в 2011–2013 гг.»: материалы конференции «Развитие государственного управления в России. Настоящее и перспектива», 03.12.2010, Москва. – Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20101203_04]. Огромная разница при идентификации функций государственных органов управления с другими странами свидетельствует о том, что в России или иначе трактуется это понятие, или объем государственной деятельности значительно больше. По мнению некоторых специалистов, произошла определенная подстановка терминов – вместо «функций» стали рассматривать «задачи» [4, с. 28]. Таким образом, содержательное разделение функций, задач, целей, работ в отечественной системе органов государственного управления все еще ждет своего концептуального и прикладного решения.

Прямой связи между функциями государства и функциями органов государственного управления в настоящее время не прослеживается. А создать на основе существующих классификаций функций государства реальную систему органов государственного управления невозможно. Попытки построения дерева целей, функций и задач государства предпринимались не раз, но переход от них к системе органов государственного управления недостаточно обоснован. Можно выполнить декомпозицию целей и функций государства, но что ей должно соответствовать: органы управления разного уровня или внутренняя организация органа управления соответствующего уровня? И как должны сочетаться функции государства и функции отдельного органа государственного управления? Однозначных ответов на эти вопросы нет. Между теоретическими конструкциями и фактическими действиями нужен посредник – методология государственного управления. В России она только появляется. При этом развитие теории идет в одном направлении, а практика – в другом.

Возможно, потребность в теоретическом решении всех этих вопросов не так уж и значительна. Но, по крайней мере, следует адекватно оценивать положение. Сейчас формирование системы органов управления происходит «снизу вверх» – на основе определения функций государственных органов, преимущественно путем «проб и ошибок». Это во многом стихийный процесс, причем не только в России, но и в других странах мира.

Например, во Франции законодательное закрепление структуры министерского звена управления и компетенции министров отсутствует. Французская административно-правовая наука центральную администрацию определяет как структурный элемент министров. Министерство считается совокупностью административных служб, обеспечивающих деятельность министра, и включает министра, персонал, бюджет министерства. Перечень министров устанавливается премьер-министром при формировании правительства, а утверждается президентом по предложению премьер-министра. Количество и компетенции министров не являются стабильными. Основные направления деятельности министерств устанавливаются правительственными декретами, после обсуждения в Совете министров и заключения Государственного совета [7].

В Германии система государственного управления характеризуется большей определенностью. Основным принципом является отраслевая организация министерств и ведомств. Несмотря на известную централизацию государственного управления и расширение функций центральных ведомств, отраслевое начало (разработанное еще в 1973 г.) сохраняется. Оно задает и внутреннюю структуру федеральных министерств [7]. В Германии выделяют восемь типов действий федерального правительства: сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации; консультирование; подготовка политических решений или законов; взаимодействие между ведомствами; общие процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства; реализация процедур закупок; процедуры оказания содействия и помощи; реализация функций надзора и контроля [4, с. 41]. При этом четкой классификации органов управления нет, а функции отдельных министерств не всегда укладываются в строго очерченные рамки [7].

Высказывается мнение, что классификации функций государства в целях формирования системы государственного управления вообще быть не может. Такое суждение представляется весьма сомнительным. Просто решение этих проблем лежит не в области экономической науки или правоведения, а в сфере теории управления. В России эта область научного знания применительно к государству развита слабо. Поскольку проблема создания системы органов государственного управления на основе функций государства как научная задача не ставилась, здесь много нерешенных теоретических вопросов.

Как уже отмечалось, построение отечественной системы органов государственного управления осуществляется «снизу вверх» – по некоторой комбинации их функций и сфер деятельности (полномочий и компетенций). Научная обоснованность такой конструкции явно недостаточна. Определение специфических функций (группы функций), для реализации которых должен создаваться орган государственной власти (управления), остается одной из труднейших задач государственного строительства в России [3, с. 111]. Основания для построения федеральных органов исполнительной власти носят скорее субъективный характер, а число возможных логических комбинаций весьма значительно. Такая недостаточная рациональность структуры отечественного государственного аппарата является одной из причин низкой эффективности системы государственного управления в России.

Литература

1. Административные реформы в контексте властных отношений: Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. – М., 2008. – 367 с.

2. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс: В 2 т. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – Т. 1. – 463 с.

3. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: Правовой аспект. – М.: Формула права, 2008. – 508 с.

4. Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре «электронного правительства». – М.: Изд-во Инфра-М, 2004. – 336 с.

5. Женетель С.З. Теоретические проблемы административного процесса в условиях административных реформ. – М.: МГУПИ, 2008. – 168 с.

6. Модернизация экономики и государство // Материалы VII Международной научной конференции, 4–6 апреля 2006 г., Москва. Ч. 1 / Отв. ред. Е.Г. Ясин. – М.: ГУ ВШЭ, 2007. – 525 с.

7. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие / МГУ им. М.В. Ломоносова. – М.: Аспект Пресс, 2004. – 414 с.

8. Рогов С.М. Традиционные и современные функции государства // ЭКО. – Новосибирск, 2005. – № 8. – С. 26–46.

9. Хусаинов З.Ф. Экономическая функция российского государства: Вопросы теории, истории. – М., 2007. – 252 с.

Основные тенденции культурной политики в современной России

    В.Ю. Музычук

Музычук Валентина Юрьевна – кандидат экономических наук, заведующая сектором эффективности социальной сферы Института экономики РАН.

1. Противоречивость государственной культурной политики

Прошло два десятилетия с момента обретения Россией своей суверенности, но несмотря на общепринятую риторику о важности культуры и искусства, социально-экономические и институциональные преобразования прошедших лет свидетельствуют о том, что культура так и не стала приоритетным направлением государственной политики. Об этом свидетельствует ряд обстоятельств.

• Культура не вошла в перечень приоритетных национальных проектов.

• Упоминание о культуре в ежегодных обращениях Президента РФ к Федеральному Собранию РФ впервые появилось в тексте Послания только в 2007 г.

• Статья 7 Закона РФ от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», гарантирующая обязательность проведения экспертизы любых государственных программ с точки зрения воздействия их результатов на развитие культуры, на практике не работает.

• Концепция-2020[43 - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р).] демонстрирует, что культура постепенно перестает быть сферой ответственности государства, в результате чего происходит перенос центра тяжести в поддержке культуры с государства на плечи населения.

• В соответствии с общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) услуги учреждений культуры оказались в разделе «Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг», в то время как услуги образования и здравоохранения имеют свои отдельные разделы[44 - В результате с 2005 г. в Российском статистическом ежегоднике не приводятся данные по средней численности работников культуры и искусства, их среднемесячной заработной плате, а также другие социально-экономические показатели развития отрасли, так как они «размываются» в общей массе «прочих коммунальных, социальных и персональных услуг».]. Тем самым изменился общественный статус государственных (муниципальных) учреждений культуры: если раньше их деятельность декларировалась как реализация государственной культурной политики, направленной на приобщение населения к культурным ценностям и сохранение преемственности развития отечественной культуры, то в настоящее время они низведены до уровня оказания бытовых услуг населению.