Россия и современный мир №4 / 2016

Таким образом, имея ДБ, государственные органы получают инструмент определения приоритетов в бюджетной политике, ее соответствия социальным обязательствам власти.

Детский бюджет представляет собой новую технологию управления, учитывающую переход к программно-целевому планированию, решению задач в области демографии, охраны здоровья, поддержки материнства при одновременном экономном расходовании затрат на поставленные цели.

ПРИМЕРНЫЙ СОСТАВ ДЕТСКОЙ БЮДЖЕТНОЙ МАТРИЦЫ, ЕЕ ОСНОВНЫЕ КОМПОНЕНТЫ

Согласно разработанной методологии ДБ, формируется база для экспертизы проводимых бюджетных решений по родительству и детству, определения эффективности их исполнения. В современных условиях это затруднено, так как в бюджетном процессе приняты функциональная и ведомственная классификации затрат и отсутствует социальная по конечному адресату. В разработанной модели целевой адрес мероприятий и затрат на них становится прозрачным и может контролироваться органами управления и общественными организациями. В ней аккумулируются целевые расходы по статьям, программам, межбюджетным трансфертам в части бесплатных услуг, льгот и денежных выплат (пособий и пенсий) из всех источников и на всех уровнях бюджетного планирования – федеральном и региональном. Таков и международный подход к этой социально-финансовой технологии.

В 2010 г. Министерство финансов впервые представило данные о расходах государства на детей и семейную политику, где они измерены на уровне 4% ВВП. В свою очередь, ЮНИСЕФ в том же году опубликовал итоги научного исследования, проведенного совместно с Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты РФ. В нем доля расходов на детей в РФ определяется ближе к 5% ВВП. Но главное – Национальная стратегия действий в интересах детей на период 2012–2017 годов (НСИД) предусмотрела создание условий для планирования бюджетных ассигнований в интересах детей по новым, программно-целевым принципам. В решении Координационного совета по НСИД правительству рекомендовано проработать вопрос о формировании консолидированного «детского бюджета», включив в него бюджетные расходы всех уровней на оказание услуг в этой сфере и затраты на развитие социальной инфраструктуры детства[32 - РИА Новости 17 ноября 2015 г.].

Но пока этот пункт Стратегии не реализован ни в масштабах России, ни в регионах, ни в столице. Ранее выполненные расчеты ДБ не носят системного характера, ибо не включены напрямую в Бюджетный кодекс РФ или другие руководящие финансовые документы. К тому же они имеют существенные недостатки: нет научного обоснования единой методологии расчетов, отсутствует опора на четкие первичные данные бюджетной классификации, где адресатом является материнство и детство, расчеты не стандартизированы и нужен весьма подготовленный эксперт, «домысливающий» недостающие показатели и пропорции и пр. Так что не ясно, из чего складывается упомянутая О. Голодец цифра в 3,4 трлн руб. расходов бюджета на поддержку семьи и детей.

Возьмем, к примеру, расчеты Минфина 2014–2016 гг. по позиции проекта бюджета «Расходы на поддержку семьи и детей»: они составлены по ограниченному кругу исходных данных – только на федеральном уровне в системе федерального бюджета (ФБ). Однако ответственность за социальную сферу ныне практически целиком перенесена на региональные бюджеты. Сбор же региональных данных достаточно затруднен, для этого нужно определить консолидированный бюджет Федерации и субъектов, а наиболее доступным документом его является одна страничка приложения к ежегодному проекту ФБ о расходах по отраслям социального блока, без какой-либо расшифровки. А между тем в реальном управлении в первую очередь нужны проектные предложения – что, где, как практически менять в действующем процессе бюджетирования.

К тому же для измерений недостаточно позиций только бюджета: значительную роль играют и внебюджетные фонды государственного социального страхования (Пенсионного – пенсии потерявшим кормильца, инвалидам, Социального страхования – по беременности и родам, по уходу, Медицинского страхования – затраты на родовспоможение и здоровье детей и пр.).

Есть и вторая проблема в определении расходов консолидированного бюджета. Если цифры по детским, материнским и семейным пособиям, пусть с опозданием, но всё же доступны для экспертов, то в финансовой информации не выделяются (хотя должны выделяться) специальные статьи по услугам для детей – например, в образовании (школы, техникумы, дома-интернаты), в здравоохранении (расходы на педиатрию, акушерство, детские поликлиники и больницы), в социальной политике (адресная материальная помощь на детей и пр.).

Переход на программный метод ничего не изменил в сложившемся формировании бюджета, ибо программы практически строятся по отраслевому признаку. В Москве, к примеру, это: Столичное образование, Столичное здравоохранение, Социальная поддержка жителей Москвы и т.п., практически представленные одноименным ведомством. И остается задача выделить из них встроенные сюда расходы на детей, чтобы затем объединить в целом по конечной цели. Помимо прочего, сложно реструктурировать по возрасту многие позиции в подпрограмме «Социальная поддержка семей с детьми». К примеру, статьи Оказание адресной помощи распространяются не только на детей, но и на взрослых граждан; не разделены компенсационные выплаты учащимся и студентам государственных образовательных учреждений и др.

Чтобы все же действительно ввести технологию ДБ в реальный бюджетный процесс, Минфин РФ должен выполнить требование Национальной стратегии о переходе при составлении первичных данных на социальную классификацию расходов бюджета с выделением расходов на поддержку семей с детьми в консолидированном бюджете (т.е. на всех уровнях бюджета и внебюджетных фондов). И тем самым – построить первичные коды расходов на родительство и детство.

При составлении модели Детского бюджета в нашем проекте была использована и адаптирована потребительская корзина и ее натуральные составляющие по нормативам для ребенка (питание, промтовары, услуги, включая детское питание, коляску, велосипед, отдых, досуг, частичную плату за образование и медицину) на основе обследования семейных бюджетов Росстата. Натуральное потребление далее умножается на цены, также по данным Росстата, итого в расчете на членов семьи различного состава получается семейный доход. Если такой доход должны обеспечивать трудоспособные члены семьи (обычно папа и мама), то нетрудно определить, сколько им надо зарабатывать. Отсюда понятен размер зарплаты (дохода) для рождения и содержания одного, двух и так далее детей на уровне материального достатка, каковым мы считаем базовый уровень потребления нижней страты среднего класса. В него не входит покупка машины и квартиры, но зато не надо обращаться за социальной помощью к государству для удовлетворения текущих нужд.

Использование привлеченной к составлению ДБ информации позволяет провести анализ и обоснование мероприятий в ряде направлений государственной социальной, демографической и семейной политики. В частности, определить изменение материального положения семьи с ребенком при проведении некого мероприятия, к примеру индексации пособия. Бюджеты содержат данные о денежных доходах семей с детьми. Далее, зная новый и старый размер пособия (эта информация отслеживается), подсчитаем повышение уровня жизни типичной семьи или семьи, получающей конкретный вид пособия. Значение обследования бюджетов еще и в том, что такой расчет можно выполнить по особой категории населения, по семье с детьми-инвалидами: учтен их доход, законом определяется величина выплаты или иной социальной поддержки, затем подсчет итога – чистая арифметика. Полученная сумма расходов годится для использования в планируемом госбюджете.

Та же методика используется, когда требуется измерить эффективность планируемой меры. Предположим, если реально вводится электронный продовольственный сертификат в 1 тыс. руб., то в бюджетной статистике известны потребительские расходы семьи: в 2014 г. – 24 тыс. руб. на душу, в том числе на питание – 5,4 тыс., или на типичную семью с детьми – 18 тыс. в месяц. Значит, 1 тыс. руб. сертификата меняет ситуацию с питанием всего на 5%. Но поскольку сертификат выдается малообеспеченной семье, ее расходы на питание меньше – порядка 9 тыс. руб. на всех, тогда 1 тыс. руб. означает улучшение на 11%.

Решение подобного типа задач требуется при повышении налогов и платежей. В последнее время это – платежи на капитальный ремонт. В бюджетах представлена информация о средней жилищной обеспеченности семьи: семья с одним ребенком имеет 16 м

на душу, все жилье – 48 м

; с тремя детьми – 12 м

, всего 60 м

. Отсюда несложно понять, что исходя из поддержки многодетных, надо установить им льготы на плату за капремонт.

Проблема в том, чтобы иметь всю статистическую информацию о детях и их позициях в формате бюджетного финансирования в соответствии с законодательством, федеральным и региональным, чтобы суметь рассчитать каждое направление бюджета по теме и получить итоговую информацию о результате. К примеру, вы хотите определить расходы на детское здравоохранение. Здесь надо знать численность детей в возрасте до 18 лет и государственные гарантии медицинской помощи по ее видам в форме повозрастных нормативов. И еще нужны нормативы медобслуживания (расходов) по полу, с учетом материнской функции женщины, поддержка которой входит в обязанности бюджета.

К сожалению, таких дифференцированных по полу-возрасту нормативов недостаточно и придется разработать их систему по всем видам государственных услуг. Без системы дифференцированных нормативов расходов не создать Детский бюджет, не выполнить требование Национальной стратегии действий в интересах детей.

Новые, начиная с 2011 г., единовременные статистические обследования об условиях жизни населения, об использовании социальных льгот и пр., могли бы помочь отработать методологические вопросы о круге учитываемых и их характеристиках, необходимых для устранения социальных диспропорций. Но иметь эти данные следует не только по РФ в целом, но и регионам. Пока же выборка недостаточна, регионов в ней нет, а без них бюджеты в социальных проблемах «не работают».

Подчеркнем: при составлении ДБ объем информации и знаний предмета гигантски возрастает. К примеру, самый неразработанный блок ДБ – расходы на здоровье детей. Для его разработки надо знать: номенклатуру лечебных учреждений, оказывающих им услуги; численность пациентов по указанным учреждениям по полу-возрасту; виды услуг, обращаемость, объем услуг по видам, их продолжительность, особенность финансирования (из системы ОМС), финансовые нормативы на каждый вид услуги и группу пациентов и т.д. Из всего перечисленного пока есть только нормативы расходов (размер гарантии) медицинского страхования на обратившегося с некоторой дифференциацией по возрасту – от 12 месяцев до 17 лет. Для экономичного управления этого явно недостаточно.

При имеющейся информации расчет для ДБ по здравоохранению приходится делать весьма укрупненно. Сколько детей были обслужены медучреждениями? С учетом распределения численности по возрасту рассчитаем средневзвешенный норматив расходов на детей по выделенным возрастам (других нет). Он составит – 1,76. Отсюда расход ОМС на ребенка приходится грубо считать так: 23 095 руб. ? 1,76 = 40 645 руб. в год[33 - Грубо, поскольку средний показатель уже включает затраты на детей, точнее было бы непосредственно определить дифференцированные по возрасту нормативы на ребенка.]. А на всех детей, к примеру, Москвы, если данных по обращаемости по возрасту нет, вынуждены считать на всех: 40 645 руб. ? 1,8 млн детей = 73 161 млрд руб. А при более дифференцированных нормативах по полу–возрасту можно было бы планировать расходы более точно, в частности по посещаемости, ее видам и пр.

Из приведенного примера понятно, как ДБ в огромной степени зависит от достаточности информационной базы, иначе есть риск получить весьма приблизительный его объем. Причем идентично повторить расчет в следующий временной период невозможно, а для анализа важна тенденция, положительная или отрицательная. Но это необходимо: больше знаний – более эффективные и обоснованные решения.

Составление Детского бюджета на основе программно-целевого подхода раскрыло бы основные проблемы и направления решений в области уровня жизни, трудовых отношений, демографической и семейной политики. Оно помогло бы усовершенствовать управление бюджетом, повысить его эффективность и поднять квалификацию отвечающих за него работников.

Занятость сельского населения России в неформальном секторе

    М.Н. Муханова

Муханова Мария Николаевна – кандидат социологических наук, старший научный сотрудник Института социологии РАН.

Российская экономика вступила в период падения цен на нефть, а финансовые санкции заставляют государство минимизировать риски, исходящие от рынков, которые невозможно контролировать. Теперь уже рост экономики, по мнению специалистов, во многом определяется развитием сельского хозяйства. Оно, в свою очередь, зависит от качества человеческого капитала, состояния трудовых ресурсов. Экономическая стагнация 2013 г., резкие социально-экономические изменения второй половины 2014 г. и кризис в 2015 г. актуализировали проблему неформальной занятости в сельском хозяйстве и АПК в целом. Поэтому важно проследить состояние рынка труда на селе, оценить масштабы и особенности неформального сектора в АПК, перспективы развития занятости селян.

Для работников неформального сектора характерны нацеленность на выживание, а не на накопление капитала; их трудовые права не защищены, обычно отсутствует договор с работодателем. Переход к рынку, в частности в аграрном секторе, сопровождался у нас ростом безработицы, бедности, появлением разных форм самозанятости сельского населения.

В России занятые в неформальном секторе определяются статистикой как «лица, которые в течение обследуемого периода были заняты, по меньшей мере, в одной из производственных единиц неформального сектора независимо от статуса занятости и от того, являлась ли данная работа для них основной или дополнительной. В качестве критерия определения единиц неформального сектора принят критерий отсутствия государственной регистрации в качестве юридического лица» [8, с. 90]. В нашем обследовании измерение занятости в неформальном секторе структурируется по следующим признакам: 1) работающие на предприятии индивидуального предпринимателя, семейном предприятии; 2) в фермерских хозяйствах (ФХ), главы которых зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица; 3) предприниматель без образования юридического лица (ПБОЮЛ); 4) по найму у индивидуальных предпринимателей; 5) на индивидуальной основе; 6) работающие в собственном домашнем хозяйстве по производству продукции [8, с. 90].

Таким образом, структуры неформального сектора на рынке труда отличают следующие признаки: включенность в рыночную систему социально-трудовых отношений в качестве работодателя, наемного работника и само-занятого; получение дохода от нанимателя или потребителя услуг; рабочие места в неформальном секторе устанавливаются на основе устной договоренности, сопряженной с нарушением трудовых и социальных гарантий.

Концентрация и уровень занятости сельского населения в производственных отраслях служат основой изменений в социальной структуре села. Внутри нее наблюдаются существенные различия между социальными группами по образованию, условиям найма, профессиональной занятости, доходам. Изменения численности занятых по видам экономической деятельности обусловливают структурную мобильность – перемещение в отраслях АПК.

Трансформация социальной структуры и рынка труда обусловливают непостоянство, нелинейный характер не только занятости, но и повседневной жизни крестьян, социокультурные и ценностные изменения в их сознании и образе жизни. По словам З. Баумана, «неопределенность наших дней является могущественной индивидуализирующей силой… она разделяет, вместо того, чтобы объединять. В условиях, когда занятость становится краткосрочной, лишается четких перспектив, остается мало шансов для укоренения и укрепления взаимной лояльности и солидарности» [2, с. 30–31]. Таким образом, процесс индивидуализации разрывает старые связи внутри сельских локальных сообществ, порождает новые модели отношений, основанные на распаде старой коллективной идентичности.