Участие государства в гражданско-правовых отношениях

Представляется перспективным направление, избранное законодателем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., установившем обязательную регистрацию органов местного самоуправления, создаваемых в качестве юридических лиц, и порядок (основания) такой регистрации. В ст. 41 Закона подчеркнуто, что основаниями для государственной регистрации такого рода юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации муниципальных органов – юридических лиц являются: для представительных органов муниципального образования – протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления – решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом (п. 2–3 ст. 41).

В отличие от органов обычных юридических лиц, публично-правовые образования имеют множество государственных органов, некоторые из которых (причем одновременно) наделены компетенцией по участию в имущественном обороте в рамках ст. 125 ГК.

Если органы управления обычных юридических лиц созданы для формирования общей воли участников юридического лица или для исполнения этой воли, то органы публично-правовых образований служат (сформированы, предназначены) в первую очередь для решения властных вопросов (реализации властной компетенции). Вследствие этого порядок формирования органов обычных юридических лиц несколько отличается от порядка образования органов публично-правовых образований, использующих признаки юридического лица для участия в гражданско-правовых отношениях. Согласно ст. 53 ГК порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами юридического лица (уставами, учредительными договорами), зависит от организационно-правовой формы юридического лица, в то время как формирование органа публично-правового образования происходит на основе норм публичного права, регулирующих правовой статус высших органов государственной власти РФ, ее субъектов, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных агентств, федеральных служб и т. п.). В какой-то степени правовое положение (в частности, порядок назначения директора государственного (муниципального) учреждения, унитарного предприятия) напоминает правовое положение (порядок формирования) государственного органа. Поэтому вовсе не случайно специалисты корпоративного права предлагают использовать для юридических лиц публичного права именно конструкцию государственного учреждения, унитарного предприятия, государственной корпорации с учетом некоторых особенностей.

Правовой режим имущества государственного органа, действующего в рамках ст. 125 ГК, также обладает определенной спецификой, отличной от правового режима обычных юридических лиц, предусмотренных в гл. 4 ГК.

Имущество, закрепленное за государственным органом, принадлежит на праве публичной собственности публично-правовому образованию. Имущество же обычной коммерческой организации (за исключением унитарных, казенных предприятий) является имуществом частного юридического лица. Если государственный (муниципальный) орган выполняет функции, предусмотренные ст. 125 ГК, на правах юридического лица, то такой орган – юридическое лицо пользуется предоставленным ему имуществом, как правило, на основе ограниченного вещного права – права оперативного управления, регулируемого ст. 296–300 ГК (за исключением, например, имущества, передаваемого учредителем (государством) в собственность государственной корпорации на основе ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Некоторые ученые, исходя из п. 3 ст. 50 ГК, полагают, что органы публичных образований могут существовать как некоммерческие организации не в виде учреждения, а в виде иной организационно-правовой формы, которая будет предусмотрена федеральным законом.[123 - Подробнее см.: Там же. С. 213.] Если такие ученые имеют в виду государственную корпорацию, то данная позиция нуждается в поддержке.

Государственный орган, в том числе и орган, указанный в ст. 125 ГК, наделяется необходимой для выполнения поставленных перед ним задач материально-технической базой, финансово-бюджетными средствами публично-правового образования, в то время как создание частных корпораций (юридических лиц) происходит за счет вкладов, паевых взносов, средств частных учредителей хозяйственных товариществ, обществ, производственных кооперативов, имеющих свои имущественные обязательственные права (п. 6 ст. 66, 107 ГК). На наш взгляд, в гл. 4 ГК отрегулирован правовой режим государственных (муниципальных) учреждений, предназначенных лишь для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, в то время как в исследуемой нами ситуации многие государственные органы, участвующие в имущественном обороте и требующие определения своего правового статуса, осуществляют (наряду с выполнением функций квазиорганов квазиюридических лиц) властные полномочия. Такая ситуация заставляет более конкретно выявить, разработать и закрепить правовую конструкцию публичного юридического лица (юридические лица публичного права, публичной корпорации).

3. Сравнительно-правовой анализ юридических лиц публичного права

Как уже отмечалось, Гражданский кодекс РФ регламентирует правовой статус учреждений вообще, безотносительно к статусу государственных и муниципальных учреждений, правовое же положение учреждений, наделенных властными полномочиями, до настоящего времени не исследовано и не отрегулировано в достаточной мере.[124 - См., например: Дозорцев В. А. Состояние ипроблемы совершенствования законодательства о некоммерческих организациях. Выступление на Международной научно-практической конференции «Юридические лица: итоги и перспективы кодификации и совершенствование законодательства» // Журнал российского права. 1998. № 10/11. С. 48.]

По мнению цивилистов советского периода, стремление классифицировать юридические лица на публичные и частные является бесплодным занятием.[125 - См., например: Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 63; Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 644.] Безусловно, указание на бесплодность осуществления такой классификации объясняется существованием в тот период огромного массива государственного имущества, единственного собственника в лице государства с подчиненными ему государственными органами в виде государственных предприятий и государственных учреждений, лишенных права самостоятельного участия в имущественном обороте.

В то же время отечественная научная мысль не переставала исследовать правовой феномен «публичное юридическое лицо». Еще Гирке отмечал, что социальное право публичной корпорации становится составной частью публичного юридического порядка, как и ее внутренняя жизнь. Публичная корпоративная власть получает атрибуты государственной власти, а ее носители занимают начальственное положение.[126 - См.:Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву (Классика российской цивилистики). М., 2000.С.147;Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М., 2003. С. 201.]

На примере государственных (муниципальных) учреждений, унитарных, казенных предприятий (своеобразных разновидностей юридических лиц публичного права) можно увидеть, что юридическое лицо публичного права создается по воле государства (публично-правового образования), на основании публично-правового акта нормативного характера, принимаемого органом государственной власти (управления). Имущественная правоспособность (правосубъектность) публичного юридического лица является безусловно специальной (целевой). Публично-правовое образование, создавая государственный (муниципальный) орган в виде юридического лица, определяет цели и задачи этого лица, предмет его деятельности, полномочия, иные права и обязанности, основы взаимоотношения с государством и его органами, структуру и компетенцию органов управления юридического лица, правовой режим имущества, ответственность юридического лица и ответственность самого учредителя (как правило, субсидиарную) по деликтным, кондикционным и договорным обязательствам созданного публичного юридического лица, порядок отчетности о его деятельности и способы государственного контроля за его деятельностью, порядок его реорганизации, ликвидации и пр.[127 - Подробнее см.: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 202.]

Публичные юридические лица имеют общегосударственное значение и являются составной частью государственной власти, обладают властными полномочиями публичного характера, включая издание нормативных актов, осуществление надзорных и контрольных функций, сбор налогов, отправление правосудия и т. д. Пользуясь предоставленными полномочиями по реализации норм гражданского права, они не действуют в качестве представителей публично-правовых образований в известном смысле слова, а являются делегатами публичных образований, их квазиорганами.

Анализируя эволюцию системы юридических лиц в буржуазном праве, М. И. Кулагин отмечал, что когда государство, его территориальные образования или публичные корпорации выступают как носители имущественных прав и обязанностей, то они приравниваются к остальным юридическим лицам, на них распространяются нормы гражданского и торгового права. Само понятие юридического лица в буржуазном праве трактуется как понятие гражданско-правовое, тождественное разновидности субъектов частного права. Особенности публичного юридического лица относятся к его внутренней организации (порядку назначения управляющих и т. п.). В тех случаях, когда публичные юридические лица выступают как носители государственно-властных полномочий, они уже действуют как органы государства, как субъекты публичных прав и обязанностей, и отношения, возникающие с их участием в публичной деятельности, регулируются уже не гражданским, а административным, государственным и другими отраслями публичного права.[128 - См.: Кулагин М. И. Избранные труды по акционерному и торговому праву (Классика российской цивилистики). М., 2004. С. 46–47.]

Исследователи зарубежных юридических лиц отмечают, что законодательство зарубежных стран обычно причисляет к юридическим лицам публичного права государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения, торгово-промышленные палаты, иные организации.[129 - Подробнее см.: Гражданское и торговое право капиталистических государств. Учебник / Отв. ред. Е. А. Васильев. М., 1993. С. 79–80.] В своем исследовании Н. В. Козлова отмечает, что в ФРГ существует целая система юридических лиц публичного права: федеральные государственные учреждения (Федеральное правительство, Федеральный банк, Федеральная счетная палата, Патентное ведомство, Федеральная почта, Министерство иностранных дел, иные федеральные министерства и ведомства), корпорации публичного права, самостоятельные имущественные организации публичного права, фонды публичного права. Ученая также пишет, что в США публичными юридическими лицами считаются государство (Федерация и отдельные штаты), государственные (муниципальные) органы (государственные департаменты, независимые агентства и др.). Она указывает на то, что в Гражданском кодексе Нидерландов (ст. 1) прямо сказано, что статусом юридических лиц обладают государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, обладающие предписывающими полномочиями. Во Франции к публичным юридическим лицам относят государство, департаменты, государственные учреждения, государственные учебные заведения, торговые палаты, благотворительные организации.[130 - См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М., 2003. С. 202–206.]

Особый интерес (в рамках сравнительного правоведения) в связи с наличием в российском Федеральном законе «О некоммерческих организациях» такой разновидности некоммерческих организаций, как государственная корпорация (ст. 7.1), вызывает функционирование в странах дальнего зарубежья правовой конструкции с одноименным названием «государственная корпорация», которая, как известно, также относится к разновидности юридических лиц публичного права. Профессор факультета права английского Университета Халла К. Грэхем и профессор подобного факультета Университета Глазго Т. Проссер, подробно исследуя правовой статус государственных корпораций, действующих в Великобритании, отмечают, что государственные корпорации (в дальнейшем – корпорация) – это юридическое лицо, независимое от правительства и являющееся собственником своих активов. Полномочия корпорации определяются законом об ее учреждении, принимаемым парламентом страны. Для роспуска или приватизации корпорации также требуется специальный закон. Корпорация управляется советом директоров, назначаемым правительством.[131 - См.: Грэхем К., Проссер Т. Участие государственных органов в коммерческой деятельности в Великобритании // Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 98—101.] Н. В. Козлова дополняет, что Англия является прародительницей государственных корпораций и сейчас такие корпорации широко распространены за рубежом. Она отмечает, что в английском праве различают несколько видов таких корпораций: коммерческие публичные корпорации (например, Национальное управление железных дорог), управленческие публичные корпорации, отвечающие за организацию и функционирование сферы услуг (например, корпорация по развитию городов и жилищного строительства), публичные корпорации, осуществляющие совещательные, консультативные функции.[132 - См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М., 2003. С. 206.]

В США публичные корпорации создаются для осуществления отдельных правительственных функций, например, для комплексного использования природных ресурсов, для нужд местного самоуправления.[133 - См.: Мозолин В. П. Корпорации, монополии и право в США. М., 1966.]

На наш взгляд, в какой-то степени правовое положение государственной корпорации напоминают промышленные и коммерческие публичные учреждения (EPIC) во Франции: они также создаются государством и являются самостоятельным юридическим лицом, их имущество не принадлежит государству, но в случае ликвидации юридического лица – возвращается государству как учредителю.[134 - См.: Белорже Ж.-М. Правовые формы публичного участия в коммерческой деятельности во Франции // Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 90.]

Н. В. Козлова замечает, что классическая государственная корпорация создается на основе акта государственного органа (парламента, министерства), определяющего ее правовой статус, цели, задачи, виды деятельности, структуру органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации, правоспособность корпорации является специальной, а ее имущество – унитарным и формируется за счет государства. Обособленное имущество корпорации, которым она отвечает по своим обязательствам, остается в государственной собственности. Государство не отвечает по долгам такой корпорации, но иногда финансирует ее и дает ей правовую возможность получать доходы от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг, иных видов деятельности. Возможны налоговые льготы, финансовая отчетность корпорации перед государственным органом.[135 - См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М., 2003. С. 206.]

По мнению И. В. Ершовой, если государственная корпорация англо-американского права преследует публичные цели, обладает властными полномочиями, возникает и прекращается на основании специального акта, принимаемого компетентными государственными органами, и имеет специальную правоспособность, то такую корпорацию можно причислить к юридическим лицам публичного права.[136 - См.:Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6. С. 36.]

Статья 7.1 российского Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. Закона от 23 декабря 2003 г.)[137 - Статья 7.1 введена Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ.] указывает на то, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Корпорация создается на основе федерального закона. Имущество, переданное корпорации Российской Федерацией, становится собственностью корпорации. Корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а последняя не отвечает по обязательствам корпорации, если законом, предусматривающим создание корпорации, не предусмотрено иное. Корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Особенности правового положения корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание этой корпорации. Для ее создания не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 ГК. Законом, предусматривающим создание корпорации, определяются наименование корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ею, порядок реорганизации и ликвидации, порядок использования имущества корпорации при ликвидации.

До последнего времени в качестве государственной корпорации в нашей стране действовала небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций».[138 - СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.] Некоторые российские юристы рассматривают в качестве государственных корпораций и Российский фонд федерального имущества, предусматриваемый ст. 10 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 г. (ныне утратил силу), а также Государственную инвестиционную корпорацию, предусмотренную Указом Президента РФ «О создании государственной инвестиционной корпорации» от 2 февраля 1993 г.[139 - См.: Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6. С. 41.]

И. В. Ершова обоснованно полагает, что предусмотренная Федеральным законом «О некоммерческих организациях» государственная корпорация во многом схожа со своим аналогом за рубежом, и предлагает провести ревизию действующего законодательства с тем, чтобы преобразовать некоторые уже имеющиеся организации в государственные корпорации. Она утверждает, что за государственными корпорациями большое будущее: корпорации позволят упростить громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать связующее звено между государством и хозяйствующим субъектом как юридическое лицо, совмещающее в себе хозяйственные и управленческие функции, стать консультативным центром, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения нашей страны. В то же время И. В. Ершова озабочена дальнейшей судьбой государственного имущества, передаваемого государственной корпорации, в случае ликвидации последней, и предлагает или закрепить на законодательном уровне это имущество за корпорацией на праве оперативного управления, или предусмотреть в законе о некоммерческих организациях императивную норму о возвращении этого имущества государству в случае ликвидации последней.[140 - См.: Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6. С. 41.]

На наш взгляд, ввиду того, что законодательством уже определены виды организаций, которые могут действовать на основе права оперативного управления (учреждения и казенные предприятия), и круг видов этих организаций не подлежит расширению, то в законах о создании той или иной государственной корпорации следует предусматривать норму о возврате имущества государству в случае ликвидации такой корпорации. Предлагаемое уточнение не противоречит п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, предписывающему указывать в законе о создании корпорации дальнейший порядок использования имущества в случае ликвидации государственной корпорации. И это соответствует современной тенденции зарубежного законодательства, регулирующего правовое положение государственных корпораций и допускающего возможность возвращения имущества государству в случае ликвидации корпорации.

Таким образом, подводя итог сравнительному анализу действующего зарубежного и отечественного законодательства в сфере правового регулирования публичных юридических лиц, можно сделать вывод о том, что дальнейшее правовое регулирование юридических лиц в России можно успешно осуществлять на основе дальнейшего совершенствования как норм частного (гражданского) права, так и норм публичного (государственного, административного, муниципального) права, как это происходит, например, с помощью современного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), относительно подробно регулирующего правовое положение муниципальных органов как юридических лиц. Вряд ли будет обоснованным принятие законодателем единого нормативного правового акта (закона) о публичном юридическом лице вообще: особенности того или иного юридического лица публичного права следует закреплять, на наш взгляд, в конкретном правовом акте о создании этого юридического лица на основе норм гражданского и публичного права. В то же время возможно, по нашему мнению, внесение дополнений в Гражданский кодекс РФ (ст. 113–115, 120, гл. 19), в федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» относительно закрепления особенностей правового положения публичных юридических лиц, действующих в виде учреждений, унитарных (казенных) предприятий или государственных корпораций.

Д. В. Пятков предлагает изменить редакцию гл. 5 ГК и ввести понятие «хозяйственные публичные организации», под которыми понимаются «объединения граждан, созданные в целях обеспечения условий для удовлетворения общественных интересов»[141 - Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских отношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003. С. 111–114.]. К таким организациям ученый предлагает отнести Российскую Федерацию как объединение всех граждан России; субъекты Российской Федерации как объединения граждан республик, жителей краев, областей, городов федерального значения; а также муниципальные образования как объединения жителей городов, сел, поселков. При этом Дмитрий Валерьевич пишет, что такие «публичные хозяйственные организации создаются одновременно с одноименными государствами и иными организациями, служащими выражению власти народа», что, в свою очередь, названные публичные организации создают учреждения, действующие от своего имени.[142 - Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских отношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003. С. 111–114.]

Представляется, что предлагаемая Д. В. Пятковым правовая конструкция организации, которая действовала бы в имущественном обороте с учетом публичных и частных интересов, страдает аморфностью, неопределенностью, неясностью, и реализация такого предложения внесет еще большую путаницу в правоприменительную практику. Автор не уточняет, что скрывается под демократичным, но не совсем ясным понятием «Российская Федерация – объединение всех граждан России» и т. д.

Глава II. Управление публичной собственностью (гражданско-правовой аспект)

1. Понятие «управление публичной собственностью»

Управление – многогранное явление и понятие, имеющее, в частности, философское, социальное, правовое, экономическое значение. И поскольку предметом нашего исследования являются гражданско-правовые отношения с участием публично-правовых образований, то в предлагаемой работе необходимо выявить специфику учета (применения) норм гражданского права в управленческих отношениях с участием государственных (муниципальных) правовых образований и их органов.

Академик А. В. Венедиктов понимал под управлением всю совокупность функций и, соответственно, обязанностей и прав, осуществляемых государственным органом в отношении имущества, предоставленного ему государством, а также всю совокупность правовых действий, совершаемых государственным органом по поводу этого имущества, включая и административно-правовые функции, административно-правовые акты управления. При этом, имея в виду деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера.[143 - См.: Венедиктов А. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. № 5–6. С. 25–26.]

В диссертационных исследованиях государственная собственность в настоящее время рассматривается как построенные по иерархическому принципу многообразные отношения: 1) внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета; 2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления; 3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями.[144 - См., например: Браева Э. Х. Правовое регулирование государственной собственности в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1998. С. 14–15.] Иными словами, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий.[145 - Подробнее см.: Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.]

В проекте Концепции управления собственностью г. Москвы выделено понятие управления собственностью, к которому относится комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества. Это понятие отличается от понятия управления отношениями собственности, куда входит управление правами владения, пользования и распоряжения – приватизация, аренда, безвозмездное пользование, наем, хозяйственное ведение, оперативное управление, концессия, доверительное управление, залог и т. д. При этом подчеркивается, что управление собственностью может осуществляться в отношении как объекта, так и субъекта управления.[146 - Вестник мэрии Москвы. 1999. № 23.]

По обоснованному мнению Э. В. Талапиной, управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью, которую условно можно считать оболочкой, а содержанием управления – гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь оболочки государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственных велений.[147 - См. Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.] Как справедливо пишет Э. В. Талапина, организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).[148 - См. Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.]

Представляется, что правовое регулирование управления публичной собственностью призвано осуществляться как с помощью публичного (государственного, административного, муниципального, земельного), так и частного (гражданского) права, испытывать на себе различные методы правового регулирования (императивные, диспозитивные) в зависимости от предмета регулироваания и состава участников правовых отношений. Особенно тесное взаимодействие норм публичного и гражданского права в процессе управления государством (муниципалитетом) имуществом, унитарными предприятиями, государственными, муниципальными учреждениями наблюдается при реализации государством (муниципалитетом) своих имущественных прав как собственника публичного имущества, имущества, закрепленного за унитарными предприятиями, учреждениями, при реализации своих имущественных прав, связанных с участием в хозяйственных (акционерных) обществах. Реализация Российской Федерацией своих прав как собственника наиболее четко проявляется в деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, о чем подробнее будет сказано ниже. В соответствии со статьями 71–73 Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ, а, согласно ст. 130 Основного Закона, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Термин «управление имуществом» встречается в ст. 37–38, 41–44, п. 4 ст. 209, гл. 53 ГК. Схема взаимоотношений собственника и лица, осуществляющего управление объектом собственности, заимствована из публичного управления. В управлении имуществом собственника присутствуют некоторые признаки публичного (государственного) управления: 1) множественность субъектов и их юридическая иерархия; 2) субъекты имеют «связь» с объектом и друг с другом по поводу объекта; 3) главный юридический субъект (собственник) отстранен от объекта; 4) у управляющего субъекта строго определенный объем полномочий; 5) отношения субъектов регулируются отдельно и подробно – непосредственно законом или договором между ними; 6) действия управляющего субъекта ограничены заданием собственника или его интересами (изначальная целевая заданность управления); 7) деятельность управляющего субъекта контролируется и оценивается собственником или органом, назначившим управление имуществом; 8) за неэффективность управленческой деятельности возможны санкции.

Термин «управление деятельностью юридических лиц и их объединений» указывается в ст. 52, 57, 67, 71, 84, 89, 91, 98, 103, 108, 110, 116, 118, 122 ГК и по своему содержанию имеет некоторое сходство с государственным управлением: 1) органы управления юридического лица выполняют общезначимые функции; 2) в своей деятельности они подконтрольны общему собранию участников – «законодателю»; 3) они оперативны и непосредственны в своих действиях; 4) их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства; 5) построение органов управления юридического лица отвечает иерархии; 6) лица, действующие от имени органов управления юридического лица, профессиональны; 7) органы управления юридического лица имеют властную компетенцию; 8) для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.).[149 - См. Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.]

В дореформенной литературе по земельно-правовым вопросам, исходя из исключительного права государственной собственности на природные ресурсы, под государственным управлением земельным фондом понималась деятельность государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, являющегося также объектом права государственной собственности и права землепользования.[150 - См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 210.] В современном понимании государственное управление земельными ресурсами – это осуществление исполнительными и распорядительными органами государства государственных функций, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель.[151 - См.: Иконицкая И. А. Земельное право России. М., 1999. С. 161.]

Согласно ст. 9—11 действующего Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся: 1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; 2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков; 3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра; 4) установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; 5) изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа; 6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся: изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся: изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно правительственной Концепции 1999 г. под «управлением государственным имуществом» в сфере управления государственным сектором экономики понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее – унитарные предприятия), государственными учреждениями (далее – учреждения), государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс).[152 - См.: Постановление Правительства РФ «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29 ноября 2000 г.).] При управлении названными объектами государство преследует такие цели, как: увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью; оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро– и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления; использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики; повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения не свойственных им функций. Для достижения указанных целей федеральные органы исполнительной власти должны решать перечисленные в постановлении Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. (в ред. от 29 ноября 2000 г.) задачи, в числе которых: полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них; повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления; классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций; обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих; обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.[153 - См.: Постановление Правительства РФ «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29 ноября 2000 г.).]

В правительственной Концепции 1999 г. отмечалось, что еще не сформирован полный реестр государственной недвижимости и это обстоятельство не позволяет провести четкое разграничение собственности и не дает возможности осуществить контроль реальных денежных потоков, провести достоверный анализ эффективности использования недвижимости, составить прогноз поступления средств в федеральный бюджет. К тому же отсутствует система рыночной оценки объектов, а также четкое определение прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, порождает коррупцию, так как, являясь самым крупным собственником недвижимости, государство сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных. Полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами государственной власти, деятельность которых часто разобщена; права государства на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими; слабо используется многовариантный и индивидуальный подход к использованию недвижимости; большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность; распоряжение федеральными землями осуществляют органы местного самоуправления. Пользователю федеральной недвижимости приходится заключать два не связанных между собой договора, что противоречит мировой практике; развитие земельного законодательства отстает от развития иных отраслей законодательства, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке режимов правового использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект хозяйствования.

В связи с изложенным в Концепции подчеркивалась необходимость сформировать полный реестр государственной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства, четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью, сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения), установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки. При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться в собственность или на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков. Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях. Необходимо обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке, создать соответствующую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал), надо создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства. Необходимо урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых осуществляется приобретение указанных объектов. Следует установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью), выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Необходимо изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам, установить для всех субъектов Российской Федерации единый порядок принятия решений об использовании федеральной недвижимости (прежде всего, в отношении сдаваемых в аренду объектов), обеспечивающий оперативность принятия решений, проводить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью (раздел 4 Концепции).

В большинстве работ, посвященных управлению публичным имуществом, критикуется недостаточно выверенная система управления и распоряжения таким имуществом, подчеркиваются основные пороки этой системы: отсутствие единой концепции и целей управления, наличие дублирующих полномочий, нечеткие критерии разграничения предметов ведения и полномочий в сфере отношений публичной собственности, смешение публично-властных полномочий и полномочий хозяйствующих субъектов, коррумпированность органов и должностных лиц публичной власти.[154 - См., например: Ершова И. В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001; Косякова Н. И. Государственное предприятие в рыночной экономике. М., 2001; Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002, и др.]

В юридической литературе обоснованно предлагается принять Федеральный закон об управлении государственной собственностью, призванный определить порядок формирования государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации), взаимоотношения двух уровней власти по поводу государственной собственности, понятие управления государственной собственностью, порядок управления федеральной собственностью, основные принципы управления государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью, категории объектов государственной собственности и их правовые режимы, органы, управляющие собственностью, и разграничение их компетенции. При этом построение системы органов по управлению имуществом должно базироваться на принципах самостоятельности организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью; взаимного учета интересов при осуществлении управления; участия в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот; делегирования полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью.[155 - См., например: Талапина Э. В. Указ. соч.]

2. Органы управления публичной собственностью

Из буквального толкования Конституции РФ не совсем ясно, кто является титульным собственником общенационального имущества в Российской Федерации. В конституционно-правовой литературе высказано мнение о том, что субъектами правовых отношений публичной собственности, прежде всего, являются: многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ), народы Российской Федерации, проживающие на определенной территории (ст. 9), национальные меньшинства (п. «в» ст. 71), малочисленные этнические общности (п. «м» ст. 72), будущие поколения (преамбула Конституции РФ), местное население (п. 1 ст. 130 Конституции РФ).[156 - См.:Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 146.] Только Гражданский кодекс РФ конкретизировал ответ на этот вопрос: согласно п. 2 ст. 212 ГК имущество может находиться в собственности Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований. Правда, представители конституционного права полагают, что понятие субъекта права публичной собственности, его основные свойства и полномочия должны быть предметом исследования конституционного права и объектом конституционно-правового регулирования.[157 - См., например: Там же. С. 365.]

Действительно, конституционно-правовой статус публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) определяется нормами конституционного законодательства, в том числе при участии субъектов конституционного права в отношениях собственности. Но гражданское законодательство вправе, на наш взгляд, принимать участие в нормативно-правовом закреплении особенностей участия субъектов конституционного права в имущественных правоотношениях (отношениях, регулируемых гражданским законодательством) (по аналогии со ст. 124–125 ГК). Отраслевое законодательство (в том числе и гражданское) может, согласно современной российской конституционно-правовой доктрине, конкретизировать положения Конституции РФ по вопросам, относящимся к отраслевому предмету правового регулирования, а если конституционные нормы прямого действия отсутствуют, то, исходя из принципов (видов, способов) конституционного толкования, законодатель вправе, на наш взгляд, закрепить существенные особенности отношений собственности и их субъектов в нормах гражданского законодательства. Современная юридическая практика и само гражданское законодательство показывают, что отношения публичной собственности, прежде всего в имущественном обороте, обеспечиваются в большой степени гражданско-правовым регулированием.

Другое дело, что до настоящего времени продолжаются теоретические споры среди государствоведов, цивилистов и других ученых относительно отраслевой принадлежности права государственной (муниципальной) собственности. Одни исследователи утверждают, что нормы о праве собственности по своей природе являются гражданско-правовыми,[158 - См., например: Егоров Н. Д. Право собственности в системе советского права // Правоведение. 1978. № 3.] другие полагают, что нормы института права государственной собственности имеют государственно-конституционную прописку.[159 - См., например: Якушев В. С. О самостоятельности института права государственной социалистической собственности и его государственно-правовой природе//Сб. учен. трудов Свердловского юрид. института. Вып. 13. 1970.С.85;Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 30–31, 71–72, 74, 172–174;] Третья группа исследователей придерживается мнения, согласно которому совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, следует отнести к комплексным образованиям, включающим в себя нормы самой различной отраслевой принадлежности.[160 - См., например: Гражданское право. Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 401–402; Суханов Е. А. Право собственности и иные вещные права в России // Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 310; Морозова Л. А. Государство и собственность. (Проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1996. № 12; Гребенников В. В. Институт права собственности в системе конституционно-правового регулирования рыночных отношений // Конституционный строй России. Вып. 3. М., 1996. С. 105.] Положение осложняется тем, что Конституция РФ не обозначила основные цели существования публичной собственности и ее роль в современном государстве с рыночной экономикой, не установлены ее основные субъекты и объекты, не определены принципы особого режима ее осуществления, важнейший блок публичной собственности (приватизационные отношения) выведен за пределы гражданского законодательства, а многие положения о публичной собственности изложены в лесном, водном, земельном, экологическом законодательстве.[161 - Подробнее см.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 132.]

Выход из создавшейся ситуации следует искать, на наш взгляд, в гармоничном развитии, соотношении норм частного и публичного права, совершенствовании (дополнении, аутентичном, легальном толковании) конституционных норм исследуемой сферы.