Участие государства в гражданско-правовых отношениях

В Конституции РФ не названы также государственные органы, призванные осуществлять права публичного собственника, не указана система таких органов, не дан перечень их полномочий по распоряжению публичной собственностью. Основной Закон лишь в общем виде предопределяет решение вопросов в сфере публичной собственности. Так, в п. «д» ст. 71 и в п. «в» ст. 72 Конституции РФ подчеркнуто, что федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами входят в предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно п. 3 ст. 214 и п. 2 ст. 215 ГК от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК.

Парламент Российской Федерации как законодательный и представительный орган государственной власти определяет основную нормативную базу регулирования отношений публичной собственности, основные источники формирования государственной и муниципальной собственности, утверждает доходные и расходные части государственного бюджета, принимает решения по отдельным социально-экономическим и инвестиционным программам, в том числе по приватизации публичной собственности, принимает решения по отдельным стратегическим вопросам распоряжения национальным имуществом, осуществляет функцию парламентского контроля собственника за правомерным и эффективным использованием (распоряжением) государственной собственности.

Президент Российской Федерации как глава государства также занимает важнейшее место среди высших органов государственной власти, осуществляющих права публичного собственника. Он имеет конституционное право: председательствовать на заседаниях Правительства РФ, назначать с согласия Государственной Думы РФ Председателя Правительства РФ, назначать и освобождать от должности его заместителей и федеральных министров, принимать решение об отставке Правительства РФ, утверждать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, определять основные направления в сфере экономики и отношений собственности, а также осуществляет непосредственное руководство рядом министерств, обладает полномочиями по распоряжению и управлению объектами государственной собственности в силу отдельных законодательных актов (гл. 4 Конституции РФ). Правда, с обладанием Президентом РФ полномочиями по распоряжению объектами государственной собственности согласны не все государствоведы. Оппоненты полагают, что согласно логике полномочия по управлению имуществом федеральных министерств принадлежат Правительству РФ.[162 - Подробнее см.: Там же. С. 372–374.]

Представляется, что окончательное решение этого вопроса зависит от законодательного уточнения конституционного положения Президента РФ относительно теории разделения государственной власти и формы правления.

Большую роль в управлении и распоряжении федеральной собственностью играет Управление делами Президента РФ.

Малоисследованным вопросом на сегодняшний день остается статус судебной системы как участника гражданского оборота. Как известно, в силу п. 1 ст. 11 Конституции РФ к числу органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, относятся и суды Российской Федерации. В юридической литературе отмечается, что «суды осуществляют права публичного собственника в особой процедуре конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства… При осуществлении правосудия суды принимают решения, изменяющие правовой статус объектов публичной собственности, решения по распоряжению объектами государственного и муниципального имущества».[163 - Подробнее см.: Там же. С. 369.]

Представляется, что такой вывод не соответствует в полной мере конституционно-правовому положению судов России относительно их участия в имущественном обороте и реализации прав собственника-государства. При рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел суды вовсе не изменяют правовой статус объектов публичной собственности, не принимают решения по распоряжению объектами государственной собственности (это происходит без прямого судебного вмешательства уполномоченными публичными собственниками государственными органами на основе федеральных законов, когда уполномоченные государственные органы пользуются, владеют и распоряжаются государственным имуществом в установленном законом порядке от имени собственника (Российской Федерации, ее субъекта). Суды РФ рассматривают лишь споры между собственниками имущества различных форм, осуществляют судебную защиту вещных и обязательственных прав собственников, независимо от формы собственности (государственная, муниципальная или частная), так как, согласно ст. 8 Конституции РФ, все формы собственности признаются и защищаются равным образом. Вынося решение по защите прав собственника (в том числе и государственного федерального собственника), суд применяет один или несколько способов, предусмотренных ст. 12–16 ГК: 1) устанавливает (ввиду предъявления иска о признании) право заявителя на то или иное имущество, если это право оспаривается иными лицами или ставится под сомнение; 2) принимает решение о виндикации (истребовании вещи по иску собственника (в том числе государственного в лице соответствующего государственного органа) из чужого незаконного владения (ст. 301–302 ГК); 3) обязывает своим решением не создавать государственному собственнику (в лице его органов) препятствия в пользовании публичным имуществом (ст. 303 ГК).

Правоустанавливающие решения, решения о присуждении имущества, о его виндикации или об устранении препятствий в его пользовании вовсе не являются «решениями, изменяющими правовой статус объектов публичной собственности, решениями по распоряжению объектами государственного и муниципального имущества». Термин «распоряжение» относится к полномочиям самого собственника (или уполномоченного им лица, государственного органа) по определению дальнейшей юридической (физической) судьбы вещи, иного имущества. Суды же собственниками имущества не являются. Функционирование такого самостоятельного учреждения по финансово-хозяйственному и организационному обеспечению судебной системы, как Судебный департамент при Верховном Суде РФ (и его управления в регионах), вовсе не подтверждает критикуемый выше вывод, а, наоборот, свидетельствует о том, что суды Российской Федерации осуществляют правосудие, не обладая полномочиями собственника (или его представителя), функционируют (в хозяйственном, материальном плане) благодаря соответствующим самостоятельным государственным учреждениям (органам и учреждениям Судебного департамента), призванным осуществлять организационное обеспечение федеральных судов, органов судейского сообщества, а также мировых судей. Так, согласно ст. 1–2 Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации от 8 января 1998 г.»,[164 - СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223.] Судебный департамент является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности Верховных судов республик, краевых областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судов. Обеспечение деятельности Верховного Суда РФ осуществляется аппаратом этого Суда. Под организационным обеспечением понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Судебный департамент, а также управления (отделы) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации являются юридическими лицами.

В соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в ред. Закона от 3 ноября 2004 г.) Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью, совмещая тем самым осуществление и права собственника, и права управляющего имуществом собственника. Понятие «управление собственностью» подчеркивает исполнительный и организационно-распорядительный характер деятельности Правительства РФ по осуществлению прав публичного собственника. Правительство России не вправе самостоятельно определять юридическую судьбу федеральной государственной собственности, ибо правовой статус объектов государственной собственности и границы распоряжения этими объектами в процессе управления устанавливаются федеральными законами и указами Президента РФ.

Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 произведено реформирование структуры федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов, участвовавших в управлении государственным имуществом. Появились (наряду с оставшимися федеральными министерствами) федеральные службы и федеральные агентства. Федеральные министерства не вправе теперь осуществлять функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Федеральные службы, осуществляющие надзор и контроль, не могут заниматься управлением государственным имуществом и оказанием платных услуг. Федеральные агентства вправе в пределах разрешенной компетенции осуществлять функции по управлению государственным имуществом в предусмотренной сфере деятельности.

Так, с ликвидацией Министерства имущественных отношений РФ образовано Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое на основании постановления Правительства РФ «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» от 8 апреля 2004 г. № 200 обязано в качестве федерального органа исполнительной власти осуществлять функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, а также функции по оказанию государственных услуг в сфере имущественных отношений. Данное Агентство осуществляет полномочия собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у казенных предприятий излишнего, неиспользуемого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества.

Согласно Положению о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденному постановлением Правительства РФ № 691 от 27 ноября 2004 г., Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (правопреемник бывшего Министерства имущественных отношений РФ) (в дальнейшем – Росимущество) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим от имени Российской Федерации функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти). Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росимущество имеет, в частности, следующие полномочия: осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти; осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра; осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю), а также иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или в оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решение о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц по эффективному использованию и сохранности федерального имущества; организует оценку имущества в целях осуществления имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества; приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность.

Кроме того, Росимущество подготавливает и представляет в установленном порядке в Министерство экономического развития и торговли РФ проект прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год, а также предложения о внесении в него изменений; предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, а также о внесении в него изменений; отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год, а также информацию о результатах приватизации имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества; проекты решений Правительства РФ о назначении представителей Российской Федерации в органы управления открытых акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»); проекты директив для голосования на общих собраниях акционеров акционерных обществ в открытых акционерных обществах, включенных в специальный перечень, утверждаемый Правительством РФ; предложения об использовании и прекращении действия специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»); проекты решений Правительства РФ о согласовании совершаемых акционерными обществами, отнесенными к стратегическим акционерным обществам, сделок, связанных с отчуждением акций, внесенных Российской Федерацией в их уставный капитал в соответствии с решениями Правительства РФ, а также сделок, влекущих за собой возможность отчуждения или передачи в доверительное управление этих акций; прогнозные данные о поступлении средств от приватизации и использования федерального имущества, а также отчетные данные о фактическом поступлении указанных средств; проекты решений Правительства РФ об использовании права требования выкупа акционерным обществом принадлежащих Российской Федерации акций в случаях, предусмотренных ст. 75 Федерального закона «Об акционерных обществах»; предложения об установлении публичных сервитутов на земельные участки; предложения об утверждении перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности.

Росимущество заключает, изменяет и прекращает в установленном порядке трудовые договоры с руководителями федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества (за исключением случаев, когда такие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти); осуществляет в установленном порядке в отношении федеральных государственных унитарных предприятий: согласование сделок с недвижимым имуществом; согласование решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также заключение договора простого товарищества; согласование распоряжения вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями; утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг; назначает на должность руководителя федерального государственного унитарного предприятия и федерального государственного учреждения, подведомственных Агентству, заключает, изменяет и прекращает в установленном порядке трудовой договор с ними, утверждает их уставы (за исключением федеральных казенных предприятий) и программы деятельности; принимает решения о реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий в форме слияния и присоединения, а также их ликвидации; утверждает при реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий передаточный акт или разделительный баланс, а также ликвидационный баланс предприятия; закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в хозяйственном ведении и оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и производит в установленном порядке правомерное изъятие этого имущества; закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в оперативном управлении федеральных государственных учреждений, производит в установленном порядке изъятие излишнего, не используемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного в оперативном управлении указанных учреждений; выступает от имени Российской Федерации учредителем (участником) открытых акционерных обществ, создаваемых посредством приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации выступает учредителем создаваемых с участием государства иных юридических лиц; осуществляет от имени Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации права акционера (участника, члена) организаций, акции (доли) в уставном (складочном) капитале или паи в имуществе которых находятся в федеральной собственности; дает в установленном порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, письменные директивы представителям государства в органах управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и в отношении которых используется специальное право («золотая акция»), по вопросам компетенции органов управления этих акционерных обществ; принимает меры для обеспечения поступления в федеральный бюджет дивидендов по находящимся в федеральной собственности акциям акционерных обществ (доходов по долям в уставном капитале иных хозяйственных обществ), средств от приватизации и доходов от использования иного федерального имущества (за исключением части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных иным федеральным органам исполнительной власти), средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, а также от продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах); организует и обеспечивает деятельность представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также осуществляет контроль за их деятельностью; принимает в установленном порядке имущество, обращенное в собственность Российской Федерации, а также выморочное имущество, включая земельные участки (кроме земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения), акции (доли, паи) в уставном (складочном) капитале коммерческих организаций.

Росимущество при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков: принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации для внесения в Правительство Российской Федерации предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса; определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка; определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов.

Кроме того, Росимущество осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, осуществляет в порядке, установленном федеральными законами, разграничение государственной собственности на землю; вправе обращаться в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом.

На многие федеральные агентства (по атомной энергии, по здравоохранению и социальному развитию, по культуре и кинематографии, по науке, по недропользованию, по образованию, по промышленности, по печати и массовым коммуникациям, по рыболовству, по сельскому хозяйству и др.) в настоящее время возложены функции по управлению имуществом некоторых упраздненных министерств РФ.[165 - Пункт 13 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649.]

Органы и порядок управления государственным имуществом, находящимся за рубежом, определены постановлением Правительства РФ «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» от 5 января 1995 г. № 14 (в ред. постановления от 18 сентября 1995 г.).[166 - СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 203.]

Свои особенности имеет управление государственной собственностью в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. законодательные органы субъекта Федерации вправе устанавливать порядок управления и распоряжения собственностью (п. «ж» ст. 5), а высший исполнительный орган субъекта Федерации вправе управлять и распоряжаться собственностью субъекта (п. «д» ст. 21).

Так, согласно ст. 2–3 Закона Воронежской области «Об управлении государственной собственностью Воронежской области» от 20 февраля 1997 г. (в ред. Закона от 26 ноября 2001 г.), от имени Воронежской области права собственника осуществляют Воронежская областная дума и Администрация Воронежской области в рамках их компетенции, установленной федеральным и областным законодательством. Последние вправе (в рамках своей компетенции) совершать в отношении объектов областной собственности любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе: отчуждать имущество в собственность другим лицам; передавать другим лицам свои права по владению, пользованию и распоряжению имуществом; отдавать имущество в залог и обременять его другими способами; передавать имущество в доверительное управление и распоряжаться иным образом. Областная дума распределяет правомочия по управлению областной собственностью между собой и администрацией области, определяет порядок управления областной собственностью, осуществляет контроль за его соблюдением, устанавливает порядок передачи объектов областной собственности в собственность муниципальных образований, устанавливает перечень объектов областной собственности, не подлежащих отчуждению, согласовывает назначение на должность и освобождение от должности руководителя органа, осуществляющего функции по управлению государственным имуществом области. Администрация области управляет и распоряжается областной собственностью в соответствии с федеральным законодательством, принимает решение о приобретении имущества в областную собственность, назначает руководителей государственных унитарных предприятий, учреждений области, распоряжается имуществом, закрепленным за администрацией области, осуществляет иные полномочия, реализует свои полномочия по управлению и распоряжению государственным имуществом области через органы управления государственным имуществом области.[167 - «КонсультантПлюс».]

В ст. 132 Конституции РФ провозглашено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а также могут наделяться в предусмотренных законом случаях отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – непосредственно население. Органы местного самоуправления вправе в соответствии с Законом передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления могут в рамках Закона устанавливать в интересах населения условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.[168 - См.: ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.).]

Кроме того, органы местного самоуправления вправе в соответствии с Законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, координировать участие предприятий, учреждений, организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать ограничения их хозяйственной деятельности в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Федерации, вступать в договорные отношения с предприятиями, организациями, учреждениями, не находящимися в муниципальной собственности, по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления (ст. 31–32 Закона).