Участие государства в гражданско-правовых отношениях

Участие государства в гражданско-правовых отношениях
Юрий Николаевич Андреев

Теория и практика гражданского права и гражданского процесса
В работе рассматриваются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, правовое положение органов юридических лиц публичного права, вопросы непосредственного и опосредованного участия государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам. Исследование проводится на основе норм не только гражданского права, но и публичного (конституционного, административного, муниципального, финансового) права. В работе используется творческое наследие известных отечественных дореволюционных и советских юристов, учитываются (в рамках сравнительного правоведения) достижения зарубежного законодательства по правовому регулированию публичных юридических лиц. Общетеоретические положения подтверждаются многочисленной судебной и судебно-арбитражной практикой.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, мировых и федеральных судей судов общей юрисдикции, арбитражных судей, работников правоохранительных органов, а также всех интересующихся проблемами гражданского права.

Ю. Н. Андреев

Участие государства в гражданско-правовых отношениях

© Ю. Н. Андреев, 2005

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005

* * *

Моим любимым сестрам – Любови, Нине, Полине, Татьяне, Анне и моим дорогим братьям – Николаю (старшему), Виктору, Николаю (младшему) и Петру посвящается

Введение

Вплоть до конца XX в. проблема участия государства в гражданско-правовых отношениях не была достаточно актуальной. Долгие годы Советское государство являлось преобладающим, фактически исключительным собственником имущества социалистических предприятий и организаций, действовавших на основе оперативного управления, а само государство применяло по отношению к хозяйствующим субъектам принципы тоталитарного властного командования, действуя строго по вертикали, без должного учета законов рыночной экономики. И только за последние два десятка лет экономическая, политическая, а вслед за этим и правовая ситуация в стране резко изменилась: появился значительный сектор частной экономики (так называемого переходного периода), происходит дальнейший процесс приватизации государственного имущества, обострились проблемы национальной, продовольственной и иных видов безопасности страны и т. д. В связи с этим возникла глобальная проблема правового обеспечения эффективного участия государства в экономических, имущественных отношениях, появилась острая потребность в адекватном государственно-правовом регулировании всем народнохозяйственным комплексом страны, умелом управлении оставшейся частью государственного имущества, гармоничном соотношении частноправовых и публично-правовых методов воздействия на общественно значимые отношения.

Современный конституционный принцип признания и равной защиты всех форм собственности (п. 2 ст. 8 Конституции РФ), признание гражданским законодательством равенства участников гражданско-правовых отношений (ст. 1 ГК РФ), стремление российского законодателя разграничить полномочия по осуществлению властных и хозяйственных функций, устранить причины и условия, способствующие коррупции в стране, желание гражданского общества повысить эффективность работы публичной собственности и органов публичной власти (как носителей этой власти и как субъектов хозяйствования), необходимость достойного осуществления государственных функций заставляют теоретиков и практиков с позиций конституционного, административного и гражданского права более тщательно выявлять и исследовать правовую природу участия государства (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, органов государственной власти и местного самоуправления) в гражданско-правовых отношениях, установить круг объектов государственной (федеральной, субъектов Федерации) и муниципальной собственности, повысить гражданско-правовую ответственность субъектов публичного права, участвующих в имущественном обороте, разработать и обосновать с учетом отечественного и зарубежного опыта оптимальную правовую конструкцию публичных корпораций.

Выполняя функции экономического, социального и правоохранительного характера, государство как организация публичной власти активно влияет на экономическую (хозяйственную) жизнь как публично-правовыми, так и частноправовыми средствами. Особенно важна роль государства в реализации своих властных полномочий как политического суверена, в установлении правил поведения для всех, включая и само государство, участников гражданско-правовых отношений. Необходимость государственного (публично-властного) воздействия на сферу имущественных отношений вызвана охраной и реализацией государством публичных интересов государства и своих граждан по: а) обеспечению государственных и общественных нужд (включая обеспечение суверенитета, внутренней и внешнеэкономической независимости государства, приоритета в экономическом и социальном развитии); б) формированию государственного бюджета; в) защите окружающей среды и пользованию природными ресурсами; г) обеспечению занятости населения; д) обеспечению безопасности и обороны страны; е) реализации свободы предпринимательской деятельности и добросовестной конкуренции.[1 - Подробнее см.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Учебник: В2 т. Т. 1 / Отв. ред. О. М. Олейник. М., 1999. С. 507.]

В предлагаемой работе освещаются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, вопросы правового положения органов юридических лиц публичного права, непосредственное и опосредованное участие государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам.

Глава I. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права

1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования – субъекты гражданского права

Стремясь к обеспечению единого экономического пространства, свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств на подвластной территории, поддерживая допустимые правила конкуренции, свободу экономической деятельности, признавая и защищая все формы собственности, создавая предусмотренные действующей национальной Конституцией условия, которые обеспечивали бы достойную жизнь и свободное развитие каждого человека, Российское государство, выступая в роли «империум», призвано на адекватном уровне заниматься регулированием хозяйственной (коммерческой) деятельности, используя для этого государственно-властные (с помощью норм публичного и частного права) полномочия по следующим направлениям:

а) государственное регулирование в сфере обязательственно-правовых отношений;

б) обеспечение правовых условий деятельности юридических и физических лиц;

в) регламентация деятельности государственных и негосударственных организаций;

г) применение правовых методов государственного протекционизма (покровительства)[2 - См.:Агапов А. О приоритетных сферах государственного вмешательствавсфере хозяйственной деятельности России // Государственное регулирование экономической деятельности. М., 2000. С. 13.].

В рамках принятой Конституции государство определяет основные направления и приоритеты своей экономической политики, устанавливает с помощью нормативных правовых актов общие (единые) правила поведения для всех субъектов гражданско-правовых отношений, обеспечивает, контролирует их соблюдение силой государственного принуждения, координирует деятельность всех участников экономических отношений, защищает их законные права и интересы, разрабатывает основы правового положения физических и юридических лиц (включая определение видов юридических лиц, особенности их возникновения, изменения и прекращения), а также самого государства как субъектов гражданского права, занимается вопросами регистрации юридических лиц, лицензированием их деятельности, устанавливает условия их гражданско-правовой ответственности, регламентирует порядок заключения, изменения и исполнения гражданско-правовых сделок, включая сделки с участием самого государства, определяет правовой режим объектов публичной и частной собственности, основания приобретения и прекращения права собственности (включая условия и порядок приватизации государственной собственности), устанавливает общие положения о возникновении и осуществлении гражданских прав (обязанностей).[3 - Подробнее см.: Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 1. М., 1998. С. 223.]

В целях осуществления своих публичных функций государство устанавливает налоговые платежи, определяет размеры таможенных пошлин, регулирует вопросы экспорта и импорта товаров, вырабатывает нормативные правовые акты по формированию и функционированию национального рынка, финансированию (инвестированию), кредитованию хозяйствующих субъектов, ведет активную ценовую, расчетную и страховую политику, устанавливает правила обращения ценных бумаг и т. д.[4 - См., например: Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3501.]

При реализации публичных (властно-нормативных) функций государство, безусловно, не находится в отношениях равенства с объектами своего властного (императивного, разрешительного, рекомендательного) правового регулирования: государственные органы, юридические лица и граждане должны соблюдать, исполнять возложенные на них нормативными правовыми актами обязанности, добросовестно использовать нормы права, принятые органами государственной власти, местного самоуправления. В свою очередь государственные органы также обязаны реализовывать (применять) правовые предписания государства в соответствии с требованиями Конституции РФ и действующего законодательства.[5 - См., например: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 412–440.] В изложенной ситуации следует говорить об отношениях субординации (субподчинения) поведения субъектов исполнения властных предписаний государства, о торжестве норм публичного права (конституционного, административного, финансового, бюджетного, таможенного, процессуального, земельного и т. д.), в отличие от специфики реализации норм частного права (гражданского), пользующегося частноправовыми методами воздействия на общественные отношения (по горизонтали), нуждающиеся в правовом регулировании и правовой защите.[6 - Подробнее см.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. Учебник. М., 1995; Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004.]

Общеизвестно, что степень воздействия государства на экономические (гражданско-правовые) отношения в разные периоды развития человечества, а также в странах современного правопорядка различна в силу многих причин идеологического, политического, экономического и правового характера. На первых этапах возникновения буржуазных государств преобладала теория невмешательства государства в экономическую жизнь общества под девизом обеспечения свободы индивида в распоряжении своей собственностью, в рыночной стихии. Роль государства сводилась, по существу, к полицейским функциям, к положению «ночного сторожа». Так, например, Д. Локк видел цель государства в охране им собственности своих подданных и отрицал право государственных структур выходить за пределы этой цели. Такого же взгляда придерживался и известный экономист А. Смит. Еще в XVIII в. Т. Пейн утверждал, что общество само в состоянии делать почти все, что обычно возлагается на правительство, которое не только не помогает обществу, но и, по его мнению, мешает ему развиваться в нужном направлении. В. Гумбольдт полагал, что задача государства состоит лишь в устранении зла и государство не обязано содействовать благосостоянию своих граждан.[7 - Подробнее см.: Общая теория прав человека / Руковод. авт. коллек. и отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1996. С. 58.] В середине XIX в. отношение к роли государства в решении экономико-социальных проблем стало меняться, и в противовес первоначальным взглядам буржуазных либеральных идеологов, отстаивавших свободу конкуренции и недопустимость вмешательства государства в процесс перераспределения собственности и ресурсов, государство стало рассматриваться активным участником в регулировании экономических отношений и в управлении государственностью собственностью.

Соотношение использования публичных и частноправовых средств (методов) в регулировании экономических (имущественных) процессов в отдельно взятой стране отличается весьма большим разнообразием в зависимости от социально-экономической ситуации, политической обстановки, традиций, правового менталитета общества и задач, стоящих перед государством на том или ином этапе своего развития. Истории известна, например, эффективная роль государства США в сфере экономики и социальных отношений в период 1929–1933 гг., когда мировой экономический кризис заставил Конгресс США по инициативе президента Ф. Рузвельта принять и реализовать программу антикризисных мер («новый курс»), заключающихся, в частности, в разработке Закона о восстановлении промышленности, Чрезвычайного банковского закона, законов об обращении ценных бумаг, о регулировании сельского хозяйства, о рефинансировании фермерских долгов, о трудовых отношениях, о социальном страховании.[8 - Подробнее см.: История государстваиправа зарубежных стран. Учебник. Ч.2 / Под ред. Н. А. Крашенинниковой, О. А. Жидкова. М., 1998. С. 205–219.] В тех странах, где успешно функционируют принципы рыночной экономики (например, США, Япония), роль публично-правовых средств сведена к минимуму, и, наоборот, там, где рынок только наращивает свои темпы, где велика доля государственного сектора, требуется активное вмешательство самого государства. К последнему типу государств относится и Российская Федерация.

Однако наряду с правовым регулированием имущественных отношений в качестве политического суверена, основного звена политической системы общества, административно-властной структуры государство может принимать участие в гражданско-правовых отношениях путем непосредственного или опосредованного участия в качестве субъекта гражданского права.

Впервые в истории российского законодательства (вслед за Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.) российский законодатель в гл. 5 ГК РФ (в дальнейшем – ГК) предусмотрел (наряду с физическими и юридическими лицами) участие государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в качестве третьей разновидности субъектов гражданского права (вещного и обязательственного). В то же время регламентация этих правил в ст. 124–127 ГК отнюдь не разрешила всех проблем исследуемой сферы, а, наоборот, вызвала дальнейшую острую теоретическую дискуссию среди ученых по обсуждаемому вопросу, некоторые аспекты которого мы и попытаемся затронуть в предлагаемом исследовании.

Как следует из содержания упомянутой ст. 124, а также из п. 1 ст. 2 ГК, законодатель представил государство в качестве субъекта гражданского права не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов (государственных образований) и муниципальных образований, выступающих в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Отдельные юристы вполне правомерно называют эти публично-правовые образования особыми субъектами права (sui generis)[9 - См., например: Гражданское право: В 2 т. Т. 1. Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд. М., 1998. С. 282; Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М., 2003. С. 34.], особыми участниками гражданского оборота.[10 - См., например: Гражданское право. Учебник. 3-е изд. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 183.]

И это правильно по многим причинам правового характера. Гражданский кодекс РФ (п. 2 ст. 124) не признает публично-правовые образования юридическими лицами, а лишь разрешает применять относительно них нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей субъектов публичного права. В свое время известный российский цивилист А. В. Венедиктов писал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права».[11 - Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 646.]

Вступая в гражданско-правовые отношения, Российская Федерация, ее субъекты (республики, края, области, автономные округа), муниципальные образования не перестают быть носителями публичной власти со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями конституционного (административного) характера, а наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренными нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте. Как справедливо замечает Д. В. Пятков, государство добровольно в силу закона ограничивает свои властные (имперские) полномочия в момент вступления в гражданские правоотношения, не допускает их при реализации этих правоотношений, сохраняя при этом все признаки властных (административных) полномочий за пределами гражданских правоотношений.[12 - См.: Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003. С. 58.] В. П. Звеков совершенно верно подчеркивает, что «особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в “смешанные” отношения, с элементами власти и подчинения, – в противном случае “исчезает” рынок и разрушается его гражданско-правовая основа».[13 - Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 183.]

Представляется неточным следующее высказывание А. Головизнина: «…в связи с тем, что метод гражданско-правового регулирования прямо противоположен административно-правовым методам, необходимым условием вступления государства (государственного или муниципального образования) в гражданский оборот является “отказ” этого субъекта от некоторых только ему присущих характеристик (суверенитет, власть), входящих в противоречие с общими принципами гражданского права».[14 - Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 64.] Публично-правовые образования вовсе не отказываются от своей власти и суверенитета. Такой отказ будет незаконным (нелегитимным) и противоречит принципам конституционного права. Просто в соответствии с положениями гражданского законодательства публично-правовые образования, будучи субъектами гражданского права и исполняя принцип равенства всех участников гражданских правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК), не пользуются властными (административно-командными) полномочиями в отношении других участников имущественного оборота, не теряя при этом существенных признаков субъекта публичного права и являясь одновременно носителем двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой. По этому поводу А. А. Иванов обоснованно пишет: «Государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения».[15 - Гражданское право. Учебник. 3-е изд. Ч. 1/Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 179.]

Как справедливо отмечает М. В. Жабреев, в отличие от юридических лиц публичного права, предназначенных для осуществления публичный функций, юридические лица частного (гражданского) права (частные юридические лица), предусмотренные гл. 4 ГК, во-первых, создаются в целях удовлетворения своих частных интересов. Во-вторых, порядок их образования и правовой статус определяются частным (гражданским) законодательством, а в-третьих, они не обладают властными полномочиями в отношении третьих лиц.[16 - Жабреев М. В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 205.]

Российская Федерация – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ), а носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Согласно конституционно-правовой доктрине, Российская Федерация обладает государственным суверенитетом, который выражается в верховенстве федерального права над правом субъектов Федерации, в неприкосновенности границ и территориальной целостности, в единстве экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем, в единстве Вооруженных Сил, в праве государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, в самостоятельности внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, в государственной монополии на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.[17 - Подробнее см.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 101–103; Безуглов А. А., Беломестных Л. Л. Конституционное право России. Учебник для юридических вузов. М., 2004. С. 382.]

Как уже отмечалось, к современным субъектам Российской Федерации для их участия в гражданско-правовых отношениях применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с учетом закона или особенностей данных субъектов, за некоторыми исключениями. Края, области, города федерального значения, автономные области, округа, входящие в состав Федерации, не являются самостоятельными суверенными государствами, но обладают всеми атрибутами публичной власти. Республики, входящие в состав Федерации, обладают признаками государства.[18 - См. п. 2 ст. 5 Конституции РФ.] Каждый субъект Федерации является частью федеративного государства, самостоятельно определяет на основе конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти свою систему органов государственной власти на своей территории, имеет свою правовую систему, являющуюся частью правовой системы России, свою государственную символику: флаг, герб, гимн, а также столицу или центр (ч.1 ст. 77 Конституции РФ). Наряду с общими свойствами, характерными для всех субъектов Российской Федерации, правовой статус республик, а также автономных областей и автономных округов имеет некоторые отличительные особенности.[19 - См., например, ст. 66 Конституции РФ.]

Конституцией РФ определены пределы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ (ст. 71–73, 76). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями) установил общие принципы разграничения полномочий государственно-правовых образований.

Согласно гл. 8 Конституции РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций и гарантируется правом на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 130–131, 133). Принятый в развитие этих конституционных положений Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., в частности, подчеркнул, что к вопросам местного значения относится и владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.[20 - СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.] С 1 января 2006 г. планируется введение в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который призван конкретизировать понятие муниципальных образований, примененное в ст. 124 ГК. Согласно этому закону муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В свою очередь понятие «муниципальный район» расшифровывается как «несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 2).

Мнение российских ученых относительно участия государства как субъекта публичного права в имущественных (гражданско-правовых) отношениях менялось и развивалось вместе с развитием российского законодательства, юридической науки и политико-экономической ситуации.

Исследуя положения римского гражданского права, И. Б. Новицкий отмечал, что римские юристы не разработали понятия юридического лица как особого субъекта, противопоставляемого физическому лицу. В латинском языке не было даже специального термина для обозначения учреждения. Юристы Рима ограничивались лишь признанием факта принадлежности прав различным организациям и сравнивали эти организации с физическим лицом. Теория и практика римского права выделяла республиканскую и императорскую казну, муниципии, различные союзы лиц одной профессии, благотворительные учреждения.[21 - См.: Новицкий И. Б. Основы римского гражданского права. Учебник. М., 2000. С. 57–59.]

Известный исследователь римского права Н. С. Суворов, ссылаясь на предшествующие труды ученых, указывал, что понятие юридического лица как субъекта гражданских прав, равноправного с физическими лицами, развилось в применении к муниципиям, а с последних было перенесено на все другие корпорации и, наконец, на само государство. Римское государство имело земельную собственность, обособленную от собственности отдельных граждан, а также государственную денежную казну, рабов, вступало в юридические отношения со своими собственными гражданами (заключало арендные, заемные договоры, договоры купли-продажи, дарения, выдавало обязательства поручительства, получало по наследованию имущество). В то же время римской юридической практике до времен императорства был неизвестен принцип, согласно которому государство, вступая в имущественные отношения гражданского оборота с частным лицом, рассматривается юридически как частное лицо. Римское государство в области имущественных отношений в императорскую эпоху получило название фиска. Республиканское мировоззрение не делало различия между политической общиной и общиной как субъектом частного права. Государство не было стороной имущественного спора и не являлось участником обязательственных правоотношений. Римляне республиканского периода не отделяли государство как «властителя и законодателя» от государства как активного и пассивного субъекта частных прав.[22 - См.:Суворов Н. С. Обюридических лицахпоримскому праву. (Классика российского цивилиста). М., 2000. С. 32–40, 189–191.]

Талантливый российский цивилист Г. Ф. Шершеневич замечал, что видное место среди публичных юридических лиц занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны и являющаяся единым субъектом, несмотря на то, что хозяйственную деятельность государства осуществляют разные органы.[23 - См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995.]

Анализируя российское дореволюционное законодательство, Д. И. Мейер также отмечал, что, нуждаясь в удовлетворении многих потребностей, государство наделяется имущественными правами, становится, таким образом, субъектом гражданского права, и в этом качестве называется казной. Казна действует через представителей (присутственных мест и должностных лиц). Ближайшим и верховным представителем казны является государь[24 - См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2 ч. Ч. 1: Классика российской цивилистики. М., 1997. С. 20.].

В советский период, когда все средства производства (за некоторыми небольшими исключениями – имущества граждан, кооперативных и общественных организаций, причем перечень объектов этого имущества был ограничительным) были объявлены объектом исключительно государственной социалистической собственности, а государство – единым собственником государственного имущества (не уточняя, какое именно государство имеется в виду),[25 - См., например, ст. 94–95 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.] преобладала точка зрения, согласно которой Советское государство являлось единым и единственным собственником всего государственного имущества, в чьем бы управлении оно ни находилось.[26 - См., например: Венедиктов А. В. Организация государственной промышленности в СССР. Т. 1. Л., 1957. С. 363; Советское гражданское право / Под ред. Д. М. Генкина. Т. 1. М., 1950. С. 278; Иоффе О. С. Советское гражданское право (курс лекций). Л., 1958. С. 297.] В то же время отдельные юристы допускали возможность самостоятельного субъекта права в виде союзной республики СССР[27 - См., например: Миколенко Я. Ф. Право кооперативной собственности в СССР. М., 1961. С. 56.] или одновременно двух субъектов права – СССР и союзной республики[28 - См. например: Карасс А. В. Право государственной собственности. М., 1954. С.90.]. Имелись мнения о том, что только одно государство – Союз ССР (а не союзные и автономные республики) – является субъектом права государственной социалистической собственности.[29 - См.: Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1960. С. 301.] При этом сторонниками той или иной точки зрения выдвигались весьма интересные и актуальные для настоящего времени доводы и аргументы относительно правового положения публично-правовых образований (государства, Российской Федерации, ее субъектов) в имущественном обороте.[30 - Подробнее см.: Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 94—111.]

В связи с этим особое внимание следует уделить позиции М. И. Брагинского, основанной на достижениях цивилистической науки того времени и положениях Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., ГК РСФСР 1964 г. Эта позиция предопределила в последующем положения Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. и современного Гражданского кодекса России. В 1981 г. ученый писал о советском социалистическом государстве как о системе субъектов гражданского права, полагая, что субъектами гражданского права могут быть не только Союз ССР как самостоятельное суверенное государство, но и его суверенные союзные республики, а также государственные образования: автономные республики, автономные области, автономные округа и административно-территориальные единицы (области, города, районы, села и рабочие поселки)[31 - См.: Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981.].

Ю. К. Толстой отмечает, что в связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций многие ученые и практики сочли тезис о принадлежности государственной собственности лишь одному-единственному собственнику (государству) несовместимым и в противовес этому мнению была выдвинута идея многоуровневого характера государственной собственности, одним из первых основателей которой явился В. П. Мозолин. С помощью этой идеи пытались преодолеть отрыв государственной собственности от непосредственных производителей, повысить эффективность управления ею. Ю. К. Толстой сетует на то, что плюралистическая модель субъектов права государственной собственности создает дополнительные трудности, число государственных (муниципальных) органов, уполномоченных на участие в отношениях собственности, все более увеличивается, в связи с чем степень обеспеченности имущественных прав наших граждан и юридических лиц ниже, чем в странах Запада.[32 - См.: Гражданское право. Учебник. Ч.1/Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 394–395.]

Между тем многие правовые семьи мира исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция начала свое существование еще от римского права.

Важно подчеркнуть, что ни ГК РСФСР 1922 г., ни Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., ни ГК РСФСР 1964 г. не содержали положения о гражданской правосубъектности государства вплоть до принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., и в связи с этим большинство советских юристов в своих научных трудах не признавало государство субъектом гражданского права.

Однако отдельные исследователи советского периода признавали государство не только субъектом гражданского права, но и юридическим лицом. Например, известный российский цивилист С. Н. Братусь вполне обоснованно полагал, что «поскольку государство не может быть сведено к простой сумме его органов, при наличии определенных условий оно рассматривается законом как непосредственный субъект гражданских правоотношений, т. е. как юридическое лицо… Советское государство выступает как юридическое лицо в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является именно государство как таковое, а не иной государственный орган»[33 - Братусь С. Н. Юридические лицавсоветском гражданском праве. М., 1947.С.169.].

Советское государство редко вступало от своего имени в гражданские правоотношения, и действовавшее в тот период законодательство не определяло четкого статуса государства как непосредственного субъекта названных правоотношений, за исключением случаев заключения внешнеэкономических сделок, перехода в собственность государства некоторых видов имущества (бесхозяйного, кладов, выморочного, по завещанию), возмещения вреда, причиненного гражданам незаконными действиями государственных органов.[34 - Подробнее см.: Басин Ю. Г. Правовое регулирование сделок, заключаемых государством // Цивилистические исследования. Вып. 1. Сборник научных трудов памяти проф. И. В. Федорова / Под ред. Б. Л. Хаскельберга, Д. О. Тузова. М., 2004. С. 19; Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981.]