Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане

Судебная власть призвана защищать права, обеспечивать соблюдение законности в деятельности всех субъектов права. Взаимопроникновение различных ветвей власти может происходить лишь в «пограничных» областях и только в случаях, предусмотренных законом. В пределах своей компетенции каждая ветвь власти самостоятельна, независима от других в осуществлении своих полномочий, подчиняясь только закону.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей не означает, однако, их абсолютной независимости друг от друга. В структуре механизма государственной власти первичный, верховенствующий характер имеет законодательная власть. Устанавливаемые ею правовые нормы являются основой деятельности институтов других ветвей власти. Исполнительная власть, хотя и действует в рамках своих полномочий самостоятельно, имеет по своей сути вторичный, производный характер. Все ее действия и акты основываются на законах и направлены на исполнение законов. Закон является основой функционирования и судебной власти. Однако в осуществлении правосудия суд действует независимо от законодательной и исполнительной властей и должен подчиняться только закону. Одновременно суд призван выполнять функции арбитра в спорах других ветвей власти. В этой связи существенное значение в системе судебной власти имеет институт конституционно-правового контроля за правомерностью актов и действий всех ветвей власти. Конституционный суд призван защищать право от любых форм его нормативного нарушения.

К сказанному следует добавить, что и исполнительная, и судебная ветви власти отнюдь не пассивны по отношению к законодательной. Они в пределах своей компетенции обладают правом законодательной инициативы, могут вносить соответствующие законопроекты в парламент и тем самым принимать участие в законотворческом процессе.

Разделение властей ни в коем случае нельзя понимать как их противопоставление. Напротив Конституция, законодательство, повседневная политическая практика должны исключать такую возможность. Каждая из властей имеет свое предназначение и наделяется соответствующей компетенцией, ни одна из них не может принять на себя функции другой, но действовать обособленно она также не в состоянии. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять необходимую связь, образуя единый политический организм, функционирующий в интересах народа.

Организационно-правовое выражение принципа разделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Элементами такой системы являются: срочность полномочий должностных лиц; несовместимость депутатского мандата с занимаемой ответственной должностью в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; право досрочного прекращения полномочий президента и отставки правительства; подотчетность и подконтрольность правительства; контроль за законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; независимость судебной власти и ее обязанность руководствоваться законом и др.

Таким образом, основной смысл принципа разделения властей состоит в создании организационных, правовых и других условий, исключающих монополизацию власти в руках одного лица, органа или социального слоя и обеспечивающих соответствие всей системы публичной власти требованиям права. Принцип разделения властей в более-менее полном виде может быть реализован в любой демократической политической системе. В частности, в докладе экспертов ОБСЕ по демократическим институтам (ноябрь 1991 г.) отмечалось, что «хотя классическая доктрина разделения властей в ее чистом виде воплощается в жизнь главным образом в системах с президентским правлением, суть ее находит отражение и в практике многих иных политических систем»[4 - Цит. по книге: Теория права и государства / Рук. автор. колл. и ответ. ред. Г. Н. Манов. – М., 1996.—С.259.].

Одновременно необходимо подчеркнуть, что реализация принципа разделения властей не должна превращаться в некий фетиш или абстрактное теоретизирование. В каждомконкретном случае должны учитываться исторический опыт и традиции государства; внутриполитическая обстановка; уровень политической культуры населения; сформированность гражданского общества и его структурализация; наличие (или отсутствие) демократических институтов; задачи, которые решает государство на конкретном этапе своего развития.

«Разделение властей» в СССР

В СССР, в отличие от демократических государств, принцип разделения ветвей власти не только не был реализован, но даже теоретически не признавался. Ему противопоставлялся принцип единства власти трудового народа, якобы воплощенный в Советах. Это утверждение в полной мере касается и бывших советских союзных республик, в том числе и Киргизской ССР.

Конституция Киргизской ССР устанавливала: «Вся власть в Киргизской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Киргизской ССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов»[5 - Конституция (Основной Закон) Киргизской Советской Социалистической Республики – Фрунзе, 1978.– Ст.2.].

Исходя из этой конституционной нормы, в республике провозглашалось верховенство и полновластие Советов. Более того, все остальные государственные органы (в центре и на местах) формировались Советами соответствующего уровня, были ответственны перед ними и подотчетны им. Советы всех уровней образовывали единую систему, внутри которой существовали отношения руководства и подчинения.

Об отсутствии разделения властей в Киргизской ССР свидетельствует и ст.70 Конституции, определяющая вопросы, подлежащие ведению республики «в лице ее высших органов государственной власти и управления». Здесь представлены как законодательные (принятие Конституции, законодательства республики, разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития, утверждение государственного бюджета и др.), так и исполнительные, распорядительные функции (руководство отраслями народного хозяйства, руководство жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, народным образованием, культурой, здравоохранением и др.). О разделении этих функций между разными ветвями власти в Конституции даже не упоминается.

Справедливости ради надо отметить, что Конституция Киргизской ССР содержала отдельные главы, посвященные Верховному Совету, Совету Министров, суду и прокуратуре. Однако они касались преимущественно норм и порядка их формирования, отражали организационные моменты их деятельности и лишь в малой степени – их полномочий и функций. Конституция Киргизской ССР не содержала даже намеков на механизм сдержек и противовесов между разными ветвями власти.

Такая система власти в республике вполне объяснима. Она, естественно, не имеет ничего общего с верховенством власти народа, а всевластие Советов было чисто декоративным. Фактически вся полнота власти в центре и на местах принадлежала КПСС. Конституция Киргизской ССР, дублируя соответствующую статью Конституции СССР, провозглашала:

«Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза»[6 - Там же – Ст.6.]. Конституция определяла, что КПСС:

– определяет генеральную перспективу развития общества;

– определяет линию внутренней и внешней политики;

– руководит созидательной деятельностью советского народа;

– придает научно обоснованный характер борьбе советского народа за победу коммунизма.

На практике роль «руководящей и направляющей силы советского общества» сводилась к следующему:

1. Все кадровые вопросы в стране решались исключительно через партийные органы. Любое должностное лицо – от председателя сельсовета до Председателя Президиума Верховного Совета – могло быть рекомендовано и избрано на эту должность только после утверждения соответствующим партийным органом.

2. Все более-менее важные вопросы политической, экономической, социальной, культурной, идеологической жизни подлежали предварительному рассмотрению и одобрению соответствующими партийными органами и лишь после этого могли оформляться в виде законов, постановлений, других нормативных актов. Широко практиковалось принятие т. н. «совместных решений» – партийного и соответствующего исполнительного органа (например, ЦК КПСС и Совета Министров СССР, ЦК Компартии Киргизии и Совета Министров Киргизской ССР и т. д.).

3. Партийные органы имели право контроля за деятельностью любого государственного органа и широко пользовались этим правом. Эта норма была зафиксирована в уставе КПСС, хотя и отсутствовала в Конституции. Но в тоталитарном государстве партийный устав всегда был выше Основного Закона.

Таким образом, в СССР имело место своеобразное «разделение» властей, не имеющее ничего общего с классической формой, утвердившейся в демократических государствах: КПСС принимала решения, а советские органы должны были их выполнять.

Несмотря на всю недемократичность существовавшей системы власти, в ней были и некоторые преимущества. Партийные органы активно действовали и обладали неограниченной властью на всех уровнях – всесоюзном, республиканском, областном, районном, а далее – на уровне предприятий, организаций, учреждений. Поскольку КПСС руководствовалась принципами демократического централизма, один из которых предполагал обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих и подотчетность нижестоящих перед вышестоящими, то тем самым обеспечивалась довольно жесткая властная вертикаль. В условиях централизации такая властная вертикаль обеспечивала высокий уровень управляемости всеми сферами политической, экономической, идеологической, социальной, культурной жизни, решения вышестоящих партийных органов незамедлительно доводились до сведения нижестоящих и принимались ими к неукоснительному исполнению.

К этому надо добавить установленный в стране высокий уровень ответственности перед партией и ее органами, когда отступление от решений «директивных» органов влекло за собой наказание вплоть до исключения из КПСС, что рассматривалось как политическая смерть и воспринималось в обществе как непоправимая трагедия. Эта система обеспечивала в стране дисциплину, организованность, правопорядок, выполнение (зачастую реальное, но нередко и мнимое) намеченных планов и принятых решений, позволяла при необходимости быстро мобилизовать нужные ресурсы. Все это вполне вписывалось в рамки тоталитарной системы, но, повторимся, не имело ничего общего с демократией.

К сказанному необходимо добавить следующее. В СССР под руководством КПСС был установлен высокий уровень централизации. Важнейшие вопросы всех сфер жизни решались в центре, в Москве. Союзные республики неоднократно поднимали вопрос о том, чтобы вопросы, затрагивающие их интересы, решались по согласованию с республиканскими органами. Но, несмотря на некоторые паллиативные меры, фактическое размежевание полномочий центра и республик произведено не было. Однако и в этом случае не все было однозначно отрицательным. Например, Кыргызстан, где велось масштабное промышленное и энергетическое строительство, ежегодно получал ощутимую помощь из союзного бюджета.

Внутриполитическая обстановка в Кыргызстане после провозглашения независимости

После провозглашения 31 августа 1991 г. независимости Кыргызстан, естественно, стал на путь построения суверенного, демократического, правового, светского государства. Решая эти задачи, республика, как и большинство советских республик, встретилась с большими трудностями.

Ведь КПСС, олицетворявшая фактическое верховенство и обеспечивавшая согласованную деятельность всех властных структур сверху до низу, была запрещена и формально устранена с политической арены. С распадом СССР рухнул и всесоюзный центр.

Среди множества задач, вставших перед молодым кыргызским государством, самой важной была задача организации власти. Нужно было решить вопрос о структуре власти, определить полномочия отдельных ее ветвей, наладить взаимоотношения между ними, сконструировать механизм взаимных сдержек и противовесов и др. В решении этих и других вопросов определяющая роль принадлежала Президенту и Верховному Совету. К сожалению, их взаимоотношения с самого начала были обозначены острыми противоречиями, знаменовавшими разные, подчас диаметрально противоположные, подходы к решению возникших задач.

Парламент, игравший до этого преимущественно декоративную роль и безмолвно проводивший в жизнь решения центральных союзных органов или решения ЦК Компартии Киргизии, неожиданно оказался на вершине политической власти и стремился к дальнейшему усилению своей власти, предполагая создать в Кыргызстане парламентскую республику, оставив большинство элементов существовавшей ранее советской политической системы. Правда, в самом парламенте единства не было, существовали непримиримые противоречия.

В то же время А. Акаев, избранный Президентом в октябре 1990 г. парламентом, а через год, уже в условиях независимости – всенародным голосованием, не согласился свести свои функции, как это кое-кем мыслилось, к чисто представительским, начал активный поиск путей строительства нового независимого государства и приступил к реформам. Его действия не только не получали поддержки парламента, но и вызывали жесткое сопротивление. Ситуация усугублялась тем, что функции и полномочия высших органов государственной власти не были четко определены и разграничены, механизм сдержек и противовесов отсутствовал.

К сказанному необходимо добавить, что в республике сохранялись и продолжали действовать институты власти, созданные еще при советской власти и по советской модели. Они противились любым демократическим преобразованиям. Было ясно, что соединение элементов парламентской республики, президентского правления и советской власти невозможно. Было также очевидно, что смешение разнородных форм правления приведет к недееспособности политической власти, к ее дискредитации в глазах народа и полному параличу.

Кризис власти

Неопределенность системы власти блокировала разработку, принятие и осуществление назревших преобразований, реформирование общества. Кыргызстан, по существу, остановился на этапе провозглашения независимости и атрибутивного державотворчества, он не вступил в полосу продуманной реорганизации общественной жизни. Это привело к катастрофическому обострению социально-экономического и политического кризиса, массового недовольства людей своим положением, что отрицательно сказывалось на властных отношениях в обществе. Со всей остротой и неотвратимостью встал вопрос: по какому пути идти дальше?

Теоретически перед Кыргызстаном было два варианта.

Первый состоял в том, чтобы сохранить т. н. советский путь. Но он себя дискредитировал, изжил, развалился (хотя многие его институты сохранились и упорно саботировали любые преобразования) и потерял внутренний стержень в лице компартии. Второй вариант предполагал новый путь, который утверждал бы демократию, обеспечил бы трансформацию экономики, гарантировал бы в полной мере свободы и права человека, достойную жизнь, возрождение национальных ценностей и вхождение страны в мировое сообщество. Это был нелегкий путь. Он требовал сильной личности, способной проявить необходимую политическую волю и преодолеть сопротивление, выдвигать новые идеи на общегосударственном, местном и личностном уровне.

Президент А. Акаев избрал второй вариант. Его политика вызвала сопротивление консервативных сил, что привело к кризису власти.

Кыргызстан оказался не единственной страной в постсоветском пространстве, попавшей в такую ситуацию. Подобные процессы имели место в Российской Федерации, Украине, Казахстане, с большей или меньшей остротой они проявлялись в Армении, Республике Беларусь, Грузии.

Каждая страна выходила из кризиса по-своему. В Российской Федерации, например, он привел к расстрелу Белого Дома в октябре 1993 г., в Украине завершился досрочным прекращением полномочий президента и парламента и досрочными выборами (1994 г.) и т. д. Очевидно, во всех случаях сказалось единое для всех «советское наследие», проявившееся в отсутствии четкого размежевания полномочий между разными ветвями власти, прежде всего между законодательной и исполнительной, в неразвитости демократических институтов и в низкой политической культуре населения, в борьбе за власть, в отсутствии четких программ государственного строительства, принятых обществом. Сказалось и отсутствие единой консолидирующей политической силы, роль которой в советском обществе играла КПСС. Оставалась неразработанной и единая идеология, которая была бы способной объединить разрозненные и политически неструктурированные общества.

В Кыргызской Республике кризис власти проявился в следующем.

5 мая 1993 г. Жогорку Кенеш (парламент) принял новую Конституцию. Многие политики полагали, что с принятием Конституции противоречия в высших эшелонах власти удастся устранить. Но достичь этого не удалось, хотя Конституция одним из основополагающих принципов организации власти провозгласила ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную и установила, что «органы законодательной, исполнительной и судебной властей действуют самостоятельно, взаимодействуют друг с другом. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных Конституцией Кыргызской Республики»[7 - Конституция Кыргызской Республики. – Бишкек, 1993.—Ст.7.].

Конституция определила также функции и полномочия каждой ветви власти. Главной причиной возникших противоречий некоторые политики считали чрезмерное ограничение полномочий Президента за счет расширения полномочий Жогорку Кенеша. Но в основе конфликта между парламентом и Президентом А. Акаевым лежало отношение к реформам, инициированным и проводимым Президентом. Политика реформ требовала законодательного закрепления, но парламент, избранный еще в 1990 г., т. е. до провозглашения независимости, по советскому избирательному закону, оставался советским, прокоммунистическим. И хотя в парламенте не было единства (часть его членов встала на сторону Президента), все же большинство было настроено против проводимых реформ, резко критиковало политику А. Акаева, а некоторые депутаты даже требовали отставки Президента. Сказывалась и борьба политических кланов за власть и отсутствие четкого разделения власти.

В обстановке все обостряющихся противоречий и фактического паралича власти согласно указу Президента А. Акаева 30 января 1994 г. проводится референдум. Избиратели должны были ответить «да» или «нет» на вопрос: «Подтверждаете ли вы, что Президент Кыргызской Республики, демократично избранный 12 октября 1991 г. на 5 лет, является Президентом Кыргызской Республики с правом действовать как глава государства в течение срока его службы?»

Для постороннего наблюдателя проведение референдума может представляться необоснованным, а сама формулировка вынесенного на референдум вопроса – недостаточно корректной. Действительно, Президент был всенародно избран на 5 лет, срок его полномочий не истек, подтверждать этот факт с юридической точки зрения не было никакой необходимости.

Но чтобы понять логику референдума, надо учесть внутриполитическую обстановку в Кыргызстане того времени. Жогорку Кенеш вследствие внутренних разногласий фактически перестал быть законодательным органом власти. Довольно шатким было положение Правительства. В этой ситуации некоторые политики выступили с идеей досрочных перевыборов и Президента, и Жогорку Кенеша. Аргументировали они свои предложения фактом принятия новой Конституции. Мол, и Президент, и Жогорку Кенеш избирались «под старую Конституцию», которая утратила силу, полномочия высших органов власти в соответствии с новой Конституцией изменились, поэтому и необходимы новые выборы.

Такая точка зрения не обоснована. Во-первых, в результате принятия новой Конституции структура высших органов власти не изменилась, никакие новые органы не были учреждены, как и никакие из них не были упразднены; во-вторых, полномочия Президента в результате принятия Конституции не претерпели существенных изменений; в-третьих, и Президент, и Жогорку Кенеш избирались по действовавшему на время выборов законодательству, а сам факт принятия новой Конституции не имел обратной силы; и, наконец, в-четвертых, Закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» устанавливал: «народные депутаты Республики Кыргызстан сохраняют свои мандаты, права и полномочия в течение срока, на который они избраны», «Президент Республики Кыргызстан становится Президентом Кыргызской Республики и осуществляет полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией. Срок полномочий Президента исчисляется со дня его всенародного избрания Президентом Республики Кыргызстан»[8 - О введении в действие Конституции Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 5 мая 1993 г.//Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1993.– № 7.– С.85.].

Таким образом, А. Акаев оставался легитимным Президентом, избранным 12 октября 1991 г. сроком на 5 лет. Но чтобы положить конец политическим спекуляциям, он вынужден был принять соответствующее политическое решение. Так родилась идея референдума.

В ходе референдума 97 процентов избирателей из числа принявших в нем участие (всего в референдуме приняли участие 95 процентов избирателей) ответили «да». Поскольку народ в противостоянии Президента и Жогорку Кенеша поддержал Президента, то мог быть поставлен вопрос о парламенте – либо о доверии ему со стороны избирателей, либо о его роспуске и назначении досрочных выборов. Вопрос о доверии мог быть решен путем референдума, однако Жогорку Кенеш не смог поставить вопрос о нем, а принимать такое решение Президенту было в той обстановке не совсем оправданно, поскольку вело к дальнейшему обострению противоречий. Что касается досрочного роспуска парламента, то такая возможность была предусмотрена Конституцией от 5 мая 1993 г., она устанавливала, что «Жогорку Кенеш может быть досрочно распущен по решению, принятому большинством не менее двух третей от общего числа депутатов, либо по результатам общенародного референдума»[9 - Конституция Кыргызской Республики (принята 5 мая 1993 г.). – Ст.63.]. Но Жогорку Кенеш цеплялся за власть и не мог вынести вопрос о своем роспуске ни на сессию парламента, ни на референдум.