Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане

Первый касается освобождения от должности судей Конституционного, Верховного и Арбитражного судов. Конституцией установлено, что судьи Конституционного суда могут быть освобождены от должности по представлению Президента большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша, а судьи Верховного и Арбитражного судов могут быть освобождены от должности по представлению Президента большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Собрания народных представителей.

Второй момент касается взаимоотношений судов с Президентом и Жогорку Кенешем. Эти взаимоотношения регулируются Конституцией только относительно Конституционного суда. Например, что касается Президента, то Конституционный суд дает заключение о правомерности выборов Президента, дает заключение по вопросу об отрешении Президента от должности.

Отношения с Жогорку Кенешем и вообще законодательной деятельностью регулируются такими нормами: Конституционный суд признает неконституционными законы и иные нормативные правовые акты в случае их расхождения с Конституцией; решает споры, связанные с действием, применением и толкованием Конституции; дает заключение по вопросам об изменениях и дополнениях Конституции. Конституция содержит также нормы, регулирующие отношения Конституционного суда с другими судами и правоохранительными органами, а именно: Конституционный суд дает заключение по вопросу отстранения судей Конституционного, Верховного и Арбитражного судов и принимает решение о конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан.

Итак, говоря о реализации принципа разделения властей в Кыргызской Республике, можно сделать несколько выводов.

Первый. Конституция Кыргызской Республики провозгласила разделение властей одним из ведущих принципов, на которых основывается государственная власть в Кыргызской Республике. Реализация этого принципа довольно четко прослеживается по всему тексту Конституции.

Второй. Конституция определила функции и полномочия каждой из ветвей власти. Определение полномочий делает невозможным их переплетение, в определенной степени делает каждую ветвь власти независимой.

Третий. Конституция провозглашает принцип согласованного функционирования и взаимодействия разных ветвей власти, ибо все они ответственны перед народом и должны осуществлять свои полномочия в интересах народа.

Четвертый. Конституция Кыргызской Республики содержит механизм сдержек и противовесов между разными ветвями власти. Сравнительно полнее определен этот механизм взаимоотношений между Президентом и Жогорку Кенешем, что объясняется как их особой ответственностью (самые высшие властные институты), так и недавним опытом Кыргызстана. Относительно Правительства и судов механизм сдержек и противовесов разработан в Конституции слабее, было бы целесообразно несколько усилить его.

Пятый. Конституция Кыргызской Республики не всегда последовательно проводит в жизнь идею сдержек и противовесов, а отдельные ее нормы при всестороннем и глубоком анализе могут завести в юридический тупик, из которого, руководствуясь нормами действующей Конституции, невозможно найти легитимный выход. Примеры таких тупиков приводились выше. Очевидно, Жогорку Кенешу или Конституционному суду следовало бы проанализировать отдельные нормы Конституции и предложить легитимные решения, устраняющие имеющиеся неувязки.

Внутренняя прочность и устойчивость власти

Говоря о разделении власти между разными ее ветвями, о взаимоотношениях этих властей и о механизме сдержек и противовесов, нельзя обойти вопрос внутренней прочности и устойчивости каждой ветви власти. Чтобы полноценно функционировать, эффективно осуществлять свои полномочия, каждая ветвь власти должна быть внутренне прочной, способной защищать и утверждать свои прерогативы, противостоять возможным поползновениям со стороны других ветвей власти. Особенно это касается законодательной и исполнительной власти, ибо, как показывает мировой опыт, разногласия и противоречия возникают чаще всего между ними.

К сожалению, все эти вопросы не нашли должного отражения в Конституции Кыргызской Республики, гарантии деятельности высших властных структур не стали конституционным принципом, сущность этих гарантий и механизм их реализации не проработаны в должной степени. Отсутствие у отдельных ветвей власти необходимой внутренней прочности и соответствующих гарантий может привести к блокированию деятельности отдельных властных институтов, к кадровой чехарде и т. п. и, в конечном итоге, к узурпации власти одной из ее ветвей. Особое беспокойство в этой связи вызывает внутренняя прочность, устойчивость кыргызского парламента – Жогорку Кенеша.

На первый взгляд, вопрос представляется достаточно ясным и не требующим особых аргументов. В демократическом государстве верховенство принадлежит закону, ему обязаны подчиняться все государственные институты, а законы принимаются законодательной властью. Уже в силу этого, как можно было бы сделать вывод, законодательная власть достаточно защищена от любых притязаний на ее прерогативы, ибо она может противопоставить им закон.

Но на самом деле все обстоит несколько иначе. Как показывает опыт Кыргызстана и других государств, наиболее защищенной и прочной является исполнительная власть, а в президентской республике – власть президента. Это объясняется тем, что она:

– обеспечена большим административным аппаратом (Администрация Президента, аппарат Премьер-министра, министерств и ведомств, местные государственные администрации и т. п.);

– распоряжается людскими, материальными и финансовыми ресурсами, владеет механизмами по их мобилизации;

– опирается на силовые структуры и карательные органы;

– владеет огромным объемом информации;

– имеет возможность привлекать научный потенциал страны;

– может в определенных случаях использовать внешние факторы (финансовые займы, консультативная помощь, а в особых случаях – и вооруженная помощь) и др.

В этой связи считаем необходимым отметить еще одно обстоятельство. Опыт многих стран, в том числе и Кыргызстана, свидетельствует, что в случае возникновения каких-либо разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти электорат в большей степени предпочитает отдавать свои симпатии исполнительной власти. Тем самым появляется определенный психологический фактор, способствующий укреплению внутренней прочности исполнительной власти.

Что же касается законодательной власти, то практически ничего из перечисленного выше в ее распоряжении нет. На что же она может опереться, чем обеспечить свои полномочия, чем защитить себя? Если законодательная власть хочет быть на высоте решаемых ею задач, она может обеспечить свои властные полномочия и плодотворную деятельность только большим интеллектуальным потенциалом.

Конечно, интеллектуальный потенциал парламента зависит от состава депутатов. Влиять на этот состав можно, но очень трудно, ведь в конечном итоге избиратели избирают тех, кого они избирают. Но есть еще одна сторона этого вопроса, на которой остановимся подробнее.

Интеллектуальный потенциал парламента, концентрируется в его комитетах и комиссиях. Конституция Кыргызской Республики определяет, что «комитеты и временные комиссии палат Жогорку Кенеша ведут законопроектные работы, предварительно рассматривают вопросы, отнесенные к их компетенции, контролируют проведение в жизнь принятых законов и решений»[24 - Там же. – Ст.61.]. Такой же подход, естественно, содержится и в Регламентах палат, которые детализируют конституционные нормы, определяют механизм их реализации. Так, Регламент Законодательного собрания устанавливает, что комитеты и их комиссии:

1) осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов;

2) организуют проводимые Законодательным собранием парламентские слушания;

3) осуществляют контроль за проведением в жизнь принятых законов и решений;

4) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта республиканского бюджета и др.[25 - Регламент Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики первого созыва. – Ст.9.].

Кроме того, комитеты и комиссии имеют право вносить предложения по повестке заседания законодательного собрания.

Отметим, что Регламент Собрания народных представителей не детализирует полномочия комитетов и комиссий, а ограничивается общим положением о том, что они в своей работе руководствуются Конституцией и законами, постановлениями палаты и другими нормативными документами, а также распоряжениями Торага (Председателя) палаты[26 - Регламент Собрания народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – Ст.14.]. Для более полного выяснения полномочий комитетов и комиссий Регламент отсылает к положениям о них.

Из Конституции и Регламентов палат однозначно следует, что основная работа по подготовке законопроектов проводится в соответствующих комитетах и комиссиях. Но чтобы эффективно и профессионально участвовать в законотворчестве, они должны проводить огромный объем работы и, в частности, отслеживать общественно-политические, экономические, социальные и другие процессы, происходящие в стране. Такое отслеживание должно, как минимум, включать:

1) собирание соответствующей информации и ее анализ;

2) экспертную оценку происходящих в стране процессов;

3) прогнозирование развития общественных процессов;

4) выявление «болевых точек» общества, требующих законодательного регулирования;

5) инициирование подготовки соответствующих законопроектов, участие в законотворческой деятельности.

Естественно, только при наличии этих и других элементов в деятельности комитетов и комиссий они могут стать парламентскими интеллектуальными центрами.

Конечно, огромный объем аналитической, информационной, организационной и другой работы ложится на плечи аппарата Жогорку Кенеша и его палат. Комитеты и комиссии также вправе привлекать к работе специалистов различного профиля в качестве экспертов, назначать независимую экспертизу законопроектов, запрашивать необходимые документы и материалы и др. Но если комитеты и комиссии хотят стать действительно интеллектуальными центрами, а не превратиться в статистов, собирающих и «штампующих» законопроекты, они должны глубоко разбираться в соответствующих вопросах, а не отдавать их на откуп аппарату, консультантам и экспертам.

В этой связи возникает вопрос о количестве парламентских комитетов и комиссий. Логика подсказывает, что чем уже профиль комитета (комиссии), тем больше возможностей для их профессиональной специализации, что гарантирует более квалифицированную подготовку и рассмотрение законопроектов. Однако при этом надо учитывать общее количество депутатов, более-менее равномерное распределение объема обязанностей между ними, необходимость выделения приоритетов в деятельности парламента, потребности текущего момента и т. п. К сказанному следует добавить, что каждый депутат, чтобы он мог квалифицированно и плодотворно работать, должен состоять только в одном комитете.

Мировой опыт и, в частности, опыт стран СНГ (Российская Федерация, Украина и др.) показывает, что обычно количество парламентских комитетов колеблется в пределах 10–30[27 - См.: Государство, демократия, парламентаризм. – Краснодар, 1997.—С. 134–136; 161–163.]. При этом обычно в каждом парламентском комитете состоит от 10 до 20 депутатов. Если исходить из количественного состава комитетов, то получается, что в Законодательном собрании Кыргызстана их может быть не более 3, а в Собрании народных представителей – не более 5–6 комитетов; а если исходить из мирового опыта относительно количества комитетов, то тогда получится, что в комитетах Законодательного собрания могут состоять по 2–3 депутата, а в Собрании народных представителей – не более 5–6 депутатов. Конечно, приведенный расчет выглядит абсурдным, но он сделан на основании реальных данных. Чтобы найти выход из данной ситуации, Законодательное собрание во изменение первоначальной нормы Регламента установило, что депутат палаты может быть членом до трех комитетов палаты. Регламент Собрания народных представителей пока что оставил без изменений норму о членстве депутата только в одном комитете.

Исходя из этой ситуации, в составе Законодательного собрания создано 12 комитетов (от 4 до 8 депутатов в каждом), а в составе Собрания народных представителей – 7 комитетов (по 8—13 депутатов в каждом). Сравнительно небольшое количество комитетов вызвало необходимость наделения их довольно разноплановыми, подчас не связанными между собой полномочиями. Например, к ведению одного из комитетов Законодательного собрания отнесены вопросы депутатской этики, депутатских полномочий, общественных объединений и прав человека. При этом в составе данного комитета всего 5 депутатов. Примерно так же выглядит комитет Собрания народных представителей по депутатским полномочиям, этике, связям с общественными объединениями и средствами массовой информации (5 депутатов) и другие комитеты.

Естественно, комитеты палат Жогорку Кенеша просто не в состоянии специализироваться во всех отнесенных к их компетенции областях законотворческой деятельности. Слишком разноплановы их полномочия. Чтобы как-то компенсировать этот недостаток, законодательство Кыргызской Республики предусматривает создание в структуре комитетов профильных комиссий. Выглядит это примерно так: в составе комитета Законодательного собрания по бюджету и финансам (6 депутатов) создано 6 комиссий: по инвестициям и экономике; по бюджету и финансам; по развитию и поддержке предпринимательства; по налоговой политике; по пошлинам и сборам; по экономическому прогнозу, в составе комитета по обороне и безопасности (5 депутатов) созданы 4 комиссии: по уголовно-процессуальному кодексу и уголовно-исполнительному законодательству; по законодательству об обороне и национальной безопасности; по борьбе с организованной преступностью, коррупцией и охране общественного порядка; по законодательству судебной системы, в составе комитета по государственному устройству, законности и судебно-правовой реформе (7 депутатов) – 3 комиссии и т. д.

Таким образом, если исходить из Конституции и Регламентов палат, то каждая из парламентских комиссий должна состоять из 1–2 депутатов, что было бы абсурдным. Поэтому на практике это выглядит иначе. Каждый депутат, назначенный возглавлять определенную комиссию, подбирает в состав ее членов ученых, специалистов, работников аппарата парламента и др. Тем самым проблема количественного состава якобы решается, но при этом парламентская комиссия превращается в какой-то общественный орган, не имеющий ничего общего с законом, но наделяемый довольно внушительными полномочиями. Добавим, что т. н. привлеченные члены комиссии должны где-то работать, а парламентские функции исполняют в свободное от основной работы время, что вряд ли способствует их полноценной деятельности в парламенте. Понятно, что такие комиссии не в состоянии глубоко и всесторонне, юридически квалифицированно проанализировать любой законопроект или, тем более, подготовить текст нового закона, не говоря уже о выполнении других полномочий, о которых шла речь выше. Авторитет таких комиссий не может быть высоким, вряд ли они могут играть роль парламентских интеллектуальных центров.

Не выдерживает критики и норма, допускающая одновременное членство одного депутата сразу в трех комитетах. Мы не говорим о специализации депутатов, это ясно.

Добавим еще, что комитеты, как правило, заседают в одно время, и депутату приходится разрываться между двумя или тремя заседаниями. Кроме того, нередки случаи, когда мнения разных комитетов по одному и тому же вопросу могут не совпадать, и депутату в силу своего двойственного или тройственного положения приходится решать, к кому из оппонентов он примкнет.

Исходя из всего сказанного, трудно не согласиться с замечанием Т. Койчуева и А. Брудного о том, что кыргызский парламент вместо того, чтобы быть инициатором и разработчиком законопроектов, лишь собирает проекты законов[28 - Койчуев Т., Брудный А. Независимый Кыргызстан: третий путь. – Бишкек, 1993.– С.93.]. И хотя это замечание известных ученых относится к 1993 г., ситуация за эти годы к лучшему не изменилась.

Кстати отметим, что в составе Жогорку Кенеша того периода было 350 депутатов, а Конституция Кыргызской Республики в редакции от 5 мая 1993 г. устанавливала, что Жогорку Кенеш избирается в составе 105 депутатов.

Конечно, всеми приведенными выше данными можно пренебречь, если свести роль комитетов и комиссий к формальному одобрению внесенных законопроектов. Но в таком случае все рассуждения об интеллектуальном потенциале парламента, об его внутренней прочности и устойчивости теряют смысл.

Законодательство Кыргызской Республики, в том числе и в первую очередь Конституция, содержит ряд других норм, которые также не способствуют укреплению внутренней прочности, устойчивости Жогорку Кенеша. При известных условиях его прочность может быть нарушена при преодолении вето Президента на принятые законы, при даче согласия на назначение Премьер-министра, при вынесении решения об отставке Премьер-министра, при нарушении установленных сроков принятия решений и др. Об этих моментах шла речь выше. Здесь же остановимся еще на одной не до конца урегулированной норме.

Кыргызский парламент состоит из двух палат, причем обе палаты равноправны и имеют свои полномочия. Вместе с тем законы по некоторым вопросам равнозначно относятся к полномочиям обеих палат. Естественно, при рассмотрении таких законов должен быть высоким уровень согласованности в принятии решений. Но что делать, если палаты принимают один и тот же закон в разных редакциях? Ответ на этот вопрос должен содержаться в Регламентах палат.