Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Закон о противодействии коррупции открывает вводная часть, предшествующая тексту всех статей, которая не содержит правовых норм, но имеет существенное значение для понимания смысла настоящего Закона как акта, устанавливающего важнейшие принципы и основы противодействия коррупции во всем разнообразии конкретных мер, отраженных в последующих статьях.

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

2) противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Комментарий

1. В комментируемой статье (п. 1 и 2) дается определение двух основных понятий – «коррупция» и «противодействие коррупции», которые при этом не выражены в терминологических свойствах. Отмечается особый подход к определению рассматриваемых понятий, основанный на собирательном содержании. Этот недостаток в конструировании понятия коррупции в некоторой степени компенсирован средствами юридической техники – через отражение ряда деяний, выраженных в диспозициях ст. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК (см. динамику зарегистрированных преступлений в табл. 1 Приложения).

В настоящем Законе не определено понятие коррупционного правонарушения, и это объясняется вовсе не экономией законодательного материала. Опыт антикоррупционного нормотворчества во всем мире свидетельствует, что законодатель постиг только один универсальный способ определения коррупции, который состоит в конструировании предельно общих норм, рассматривающих ее объективную сторону.

Такой подход приемлем в отечественных условиях уже потому, что находит свои обоснования в прошлой юридической мысли. Российские законоположения при определении коррупции традиционно развивались практически и базировались на анализе криминальной ситуации и борьбы с ее проявлениями. Примером служит сравнительная оценка российского и зарубежного законодательства в этой части, данная в конце XIX в. отечественным ученым К. Анциферовым: «Явления взяточничества брались из жизни так. как они есть. Вследствие этого наше законодательство уступало западным в технике, в системе».[7 - Анциферов К Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. Кн. 2. Февр. С. 18.]

В качестве дополнения к перечню деяний (без привязки к каким-либо статьям) законодатель устанавливает еще один элемент коррупции, выражающийся в ином незаконном использовании физическим лицом «своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

В указанном дополнении отражается достаточно широкое определение составляющих элементов понятия коррупции и основанных на ней связей.

Законодатель определил понятие субъекта коррупционных правонарушений, совершаемых с использованием специального положения. Под таковым понимается не должностное лицо (по аналогии с определением, данным в прим. 1 к ст. 285 УК), а физическое лицо, незаконно использующее свое должностное положение. В данном подходе выражена позиция принципиального расширения круга лиц, на которых распространяется ответственность за совершение коррупционных деяний. Такой подход связан с требованиями международных антикоррупционных договоров, в которых участвует Россия (Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173), заключенная Советом Европы 27 января 1999 г.,[8 - См.: Совет Европы и Россия. 2002. № 2. С. 46–55.] и Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 г.[9 - См.: СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.]). В них ключевое значение для эффективного противодействия коррупции на национальном уровне отводится максимально широкому определению субъектов коррупционных правонарушений. В частности, к ним относятся не только государственные служащие, но и лица, выполняющие публичные функции в целом, независимо от того, в какой сфере – частной, государственной или общественной (политической) – они заняты, и безотносительно к какой-либо определенной занимаемой должности (руководитель, исполнитель).

Следует отметить, что Россия в имплементации конвенционных положений, касающихся определения субъекта коррупции из числа лиц, наделенных служебным статусом, более полно, в сравнении с иными государствами – членами ГРЕКО, отразила требуемые положения. Так, например, в соответствии с Законом Болгарии «О публичных должностных лицах» публичное должностное лицо – это лицо, которое в силу административного назначения занимает оплачиваемую должность в органе государственного управления и оказывает ему содействие в выполнении возложенных на этот орган функций.

Реализованный в настоящем Законе подход к определению субъектов коррупции, по существу, закладывает идеологические и правовые основы для изменения сложившихся стереотипов о том, что коррупция характерна исключительно для сферы государственной службы.

Такое понимание коррупции было характерно для отдельных периодов развития Российского государства. В соответствии с постановлением Совета министров от 10 мая 1916 г. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было дополнено ст. 505–1, которая устанавливала наказания за совершение коррупционных преступлений лицами, входящими в состав частных и общественных организаций.[10 - См.: Утвержденный Государем особый журнал Совета Министров 10 мая 1916 г.//ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1915. Он. 73. Д. 65. Л. 18.]

В подп. «б» комментируемой статьи выделены коррупционные деяния, которые совершаются от имени или в интересах юридического лица. Особенности, связанные с установлением ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, рассматриваются в заключительной статье Закона о противодействии коррупции (см. комментарий к ст. 14).

2. Комментируемая статья определяет понятие «противодействие коррупции». В предложенной законодателем формулировке оно имеет двухзвенное содержание, выраженное в перечислении субъектов противодействия и установлении специальных направлений их деятельности.

В первом звене определения классифицируются субъекты противодействия коррупции, а именно: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица.

Второе звено определения раскрывает структуру направлений противодействия и составляющие их меры, которые реализуются вышеуказанными субъектами в пределах полномочий. Выделяется три таких направления:

– по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

– выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

– минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Применительно к сфере правового регулирования Закона функциональное назначение перечисленных в комментируемой статье субъектов противодействия коррупции выглядит следующим образом.

Федеральные органы государственной власти образуют систему федеральных органов различных ветвей власти с учетом разграничения их полномочий по осуществлению законодательных, исполнительных и судебных функций. Установление такой системы отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции).

Статья не выделяет компетенцию и полномочия какого-либо федерального органа государственной власти в области противодействия коррупции – они подразумеваются в других федеральных законах, указах Президента РФ, иных нормативных правовых актах.

Следуя представленной законодателем классификации направлений противодействия коррупции, функцию предупреждения, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактики), необходимо рассматривать в рамках полномочий большинства федеральных органов государственной власти. Обязывающие правовые основания для осуществления таких полномочий содержатся в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом № 269.

Возложенные на комиссии задачи (выполняемые федеральными государственными органами и государственными органами субъектов РФ) по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют коррупции. В данном случае интерес представляет определенный в Указе № 269 механизм корреспондирования его положений к нормам Закона о государственной гражданской службе, в которых содержатся антикоррупционные ограничительные меры, распространяемые на государственных служащих.

Предупреждение (профилактика) коррупции в том понимании, которое дано в комментируемой статье, следует также связывать с организацией проведения экспертизы нормативных правовых актов (иных актов) и их проектов с целью выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции (антикоррупционная экспертиза).

В настоящее время полномочия федеральных органов государственной власти по проведению антикоррупционной экспертизы определены в актах Правительства РФ, которыми утверждены Методика и Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (их содержание рассматривается в комментарии к ст. 6). Постановлением № 195 рекомендовано высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (п. 3 постановления).

После утверждения Президентом РФ Национального плана по противодействию коррупции 31 июля 2008 г. в целях соответствия положениям, вытекающим из него, многие федеральные органы государственной власти предусмотрели в ведомственных планах противодействия коррупции реализацию собственных полномочий по организации и проведению антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов и их проектов. Такие целевые инициативы и более широкие, профилактические, отмечены в целом ряде изданных разными федеральными органами государственной власти правовых документов.[11 - Такие инициативы нашли отражение в следующих ведомственных правовых документах: приказ Росводресурсов от 05.09.2008 № 196 «Об утверждении программы противодействия коррупции в Федеральном агентстве водных ресурсов»; приказ Росграницы от 10.09.2008 № 84 «О плане противодействия коррупции в Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации»; приказ ФМБА России от 18.09.2008 № 319 «О реализации Национального плана противодействия коррупции в ФМБА России»; приказ Росаэронавигации от 25.09.2008 № 160/а «Об утверждении плана противодействия коррупции в Росаэронавигации и состава комиссии по противодействию коррупции в Росаэронавигации»; приказ Роскосмоса от 26.09.2008 № 132 «Об утверждении программы противодействия коррупции в сфере деятельности Федерального космического агентства»; приказ Роструда от 26.09.2008 № 192 «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в Федеральной службе по труду и занятости»; приказ Минрегиона России от 27.09.2008 № 175 «О программе противодействия коррупции в Министерстве регионального развития Российской Федерации на 2008–2011 годы»; приказ министра обороны РФ от 27.09.2008 № 503 «О мероприятиях противодействия коррупции в Министерстве обороны Российской Федерации»; приказ Росздравнадзора от 29.09.2008 № 7740-ПР/08 «Об утверждении плана Росздравнадзора по противодействию коррупции на 2009 год»; приказ Росимущества от 29.09.2008 № 298 «О плане мероприятий Федерального агентства по управлению государственным имуществом по противодействию коррупции»; приказ Росохранкультуры от 29.09.2008 № 52 «Об утверждении плана противодействия коррупции в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия»; приказ Минсельхоза России от 30.09.2008 № 449 «Об утверждении программы противодействия коррупции в деятельности Минсельхоза России на 2008–2011 годы»; приказ Минпромторга России от 30.09.2008 № 174 «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции Министерства промышленности и торговли Российской Федерации»; приказ Минтранса России от 30.09.2008 № 163 «Об утверждении программы противодействия коррупции в Федеральной службе по надзору в сфере транспорта на 2008–2011 годы»; приказ Федерального казначейства от 30.09.2008 № 257 «Об утверждении программы противодействия коррупции в Федеральном казначействе на 2008–2011 годы и плана ее реализации».]

Запоздалое принятие Методики и Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, обусловило самостоятельные инициативы отдельных ведомств, связанные с вопросами проработки и внедрения собственных положений об антикоррупционной экспертизе, а также специального обучения этой работе служащих правовых подразделений. Так, например, в соответствии с предписанием Минюста России от 28.04.2008 № 01/4253-АБ отменен приказ Минкультуры России от 25.01.2008 № 14 «Об утверждении Методики экспертизы нормативных правовых актов Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и их проектов на коррупциогенность».

Такая ситуация порождала риски, связанные с нерепрезентативностью антикоррупционной экспертизы, которая до последнего времени имела характер пилотных исследований. С 2003 г. появлялись пробные проекты, связанные с проработкой вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы.

Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» (в ред. от 25.08.2008)[12 - См.: СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.] фактически на двухлетний период (2003–2004 гг.) к числу одной из основных задач Правительственной комиссии было отнесено предварительное (до внесения в Правительство РФ) рассмотрение (в том числе на предмет выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по ряду специально выделенных вопросов, относящихся к установленной компетенции правительственной комиссии.

Определенную работу по анализу федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, в соответствии с полномочиями, утвержденными постановлением Государственной Думы от 20.04.2004 № 412-IV ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции» (в ред. от 22.12.2006),[13 - См.: СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1709.] проводила в течение 2005–2007 гг. Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции.

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции (подп. «а» п. 7 разд. IV) и решениями Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Минюсту России поручено совместно с Генеральной прокуратурой РФ с учетом ведомственной компетенции разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства РФ и организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Учитывая данные требования, предупреждение (профилактика) коррупции применительно к совместной работе Минюста России и Генеральной прокуратуры РФ может выражаться в следующих направлениях.

Исходя из имеющихся полномочий органов прокуратуры и органов юстиции, возможности мониторинга правоприменения могут быть связаны с выявлением коррупционных рисков или коррупционных условий применения норм законодательства. Уместно заметить, что такие возможности могут быть реализованы в рамках полномочий многих других федеральных органов государственной власти, которые обладают контрольными и надзорными функциями за исполнением требований законодательства в сфере своей компетенции.

В этой части деятельность федеральных органов государственной власти направлена на выявление условий реализации правовых норм, которые способствуют коррупции. Подтверждение коррупционного содержания норм основывается на указании тех их положений, которые определяют благоприятные условия для коррупционных проявлений, имеют практическое воплощение (отраженное, «подкрепленное» материалами проверок). Выявление таких условий и положений осуществляется в целях предупреждения коррупции. Конечной целью является нейтрализация коррупционного содержания норм. Так, например, органами прокуратуры эта цель может быть достигнута посредством внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Соответствующие задачи органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы находят отражение в проекте федерального закона № 204033–5 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», который 20 мая 2009 г. внесен Президентом Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Выявление коррупциогенных рисков в законодательстве – это в значительной части еще и аналитическая работа органов прокуратуры, предшествующая этапу подготовки заключений на проекты правовых актов и основанная на систематическом анализе правоприменительной практики.

Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в целях устранения коррупциогенных рисков в законодательстве предопределено тем, что задачи и содержание деятельности ее органов обусловливают широкую осведомленность о состоянии правового регулирования практически всех сфер жизнедеятельности.

Это относится и к иным правоприменительным органам.

Такая стратегия деятельности по определению коррупциогенности законодательства должна предполагать специальное, в некоторой степени даже новое, организационное наполнение работы тех подразделений федеральных органов государственной власти, которые будут заняты мониторингом правоприменения. Результативность такого мониторинга связана с необходимостью:

– координации деятельности подразделений органа (центральный аппарат и территориальные органы – внутриведомственное взаимодействие);

– систематического сбора, анализа и обобщения информации о выявляемых коррупционных практиках (технологиях), с обоснованием необходимости устранения недостатков норм законодательства, обусловливающих их коррупциогенность;

– реализации информации о выявленных коррупционных практиках (технологиях) путем внесения предложений компетентным органам о необходимости исключения недостатков норм законодательства, которые обусловливают коррупционные проявления.