Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Специальное правовое значение для целей противодействия коррупции отводится принципам: комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетного применения мер по предупреждению коррупции; сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Сочетание разнохарактерных принципов противодействия коррупции имеет смысл в функциональном их предназначении. Во-первых, деятельность по противодействию коррупции строится на использовании как карательных, так и профилактических мер. Во-вторых, эти принципы разновекторны, потому что ориентированы на многих участников противодействия коррупции из числа широкого круга субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, международные организации, физические лица).

Значение этих принципов нельзя недооценивать. Положение, при котором устанавливается необходимость участия широкого круга субъектов, порождает высокие риски выхода за рамки законности тех субъектов противодействия коррупции, которые не имеют ни специальной, ни профессиональной подготовки и навыков в осуществлении противодействия коррупции. К сожалению, отечественный антикоррупционный опыт нередко свидетельствует о том, что цели противодействия коррупции на практике зачастую обретают свойства конъюнктурных соображений, а порой и противоправных по содержанию деяний со стороны тех, кто призван осуществлять истинное противодействие. В связи с этим актуально звучит утверждение знаменитого французского мыслителя К. Гельвеция о том, что знание некоторых принципов легко замещает незнание некоторых фактов. Хотя и к этому суждению необходимо относиться критично.

В конечном счете образованным сочетанием принципов подчеркивается, что противодействие коррупции имеет общие правовые основания для всех без исключения субъектов, участвующих в противодействии коррупции.

1. В признании, обеспечении и защите основных прав и свобод человека и гражданина как принципе противодействия коррупции (п. 1 комментируемой статьи) просматривается конституционно-правовое содержание образующих его компонентов. Такое содержание обусловливает неукоснительность соблюдения принципа со стороны правоприменительных органов, с одной стороны, и соответствующие требования его исполнения (следования ему) – с другой. Фактически данный принцип закрепляет гуманитарные (общечеловеческие) основы противодействия коррупции. Тем самым подчеркивается, что применяемые антикоррупционные меры не должны носить характер исключительных по отношению к конституционным правам человека и гражданина, которые оправдывают достижение результатов противодействия коррупции любыми средствами.

Таким образом, принцип, определенный в комментируемой статье, основывается на соблюдении следующих основных норм Конституции РФ: все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, а до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 2 ст. 22); каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (ч. 1 и 2 ст. 23); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 1–2 ст. 24); граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35); каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ч. 2 ст. 48); каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда; обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность; неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49); при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52); каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

Важно подчеркнуть, что представленные компоненты рассматриваемого принципа находят свое отражение в статьях настоящего Закона, имеющих специальное содержание.

2. Законность должна определять практические аспекты любой деятельности, имеющей цель противодействия коррупции. Переоценить данный принцип невозможно как в теоретическом, так и в требуемом к исполнению значении. В соответствии с принципом законности все субъекты противодействия коррупции подчиняются праву, не могут нарушать или обходить его требования, дозволения и запреты, действуют в строгом соответствии со своими правомочиями. Реализация этого принципа должна быть противопоставлена любым проявлениям произвола и вседозволенности, ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан. Принцип законности, с учетом отмечаемого выше обширного круга субъектов, участвующих в противодействии коррупции, должен распространяться на деятельность как государственных, так и негосударственных субъектов противодействия. Общественные инициативы и активность в данной сфере не могут и не должны выходить за рамки законов, устанавливаемых ими общеобязательных норм. На практике, к сожалению, встречается немало случаев всевозможных нарушений законности со стороны не только правоохранительных органов, но и органов власти, в том числе выражающихся в противодействии принимаемым антикоррупционным мерам. Это – незаконные меры расследования, привлечение к уголовной ответственности лиц без достаточных доказательств, необоснованное освобождение от ответственности виновных, принятие правовых актов, допускающих произвольные действия, расширяющие полномочия отдельных субъектов.

3. Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции следует рассматривать как в самостоятельном значении, так и сквозь призму обеспечения всех остальных принципов, установленных комментируемой статьей. В самостоятельном значении этот принцип тесно связан с реализацией мер, направленных на информационную открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и участие в их деятельности гражданского общества. Для этих целей требуется законодательное закрепление процедур, обеспечивающих доступность информации о деятельности указанных органов. В данном контексте следует рассматривать реализацию механизмов общественной экспертизы, проведение государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечение публичности принятых решений. Начала проработки этих мер уже определены, в частности в распоряжении Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.)».[26 - См.: СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.] Актуальными остаются развитие и совершенствование этих мер в сочетании с действенным контролем за их исполнением.

Меры, направленные на исполнение рассматриваемого принципа, как представляется, определены в положениях Национального плана противодействия коррупции, которым предусматриваются:

– создание и использование инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов, в частности по осуществлению перехода на электронные торги в режиме он-лайн при реализации имущества, подлежащего конфискации, конкурсной массы предприятий-банкротов и при закупках для государственных и муниципальных нужд;

– расширение сети государственных бюро правовой помощи и центров социальной помощи населению, а также методическое обеспечение их деятельности органами юстиции РФ;

– формирование единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей межведомственное электронное взаимодействие органов государственной власти, а также взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

– создание многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;

– размещение на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

– увеличение количества и повышение качества телевизионных программ по правовому просвещению.

4. Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений как один из основных принципов противодействия коррупции следует рассматривать не только в связи со сферой уголовного судопроизводства. Будучи опосредованно выраженным в уголовном законодательстве через «принцип равенства граждан перед законом», который не вызывает у правоприменителей сложностей, принцип неотвратимости ответственности применительно к сфере противодействия коррупции обретает иное качественное содержание. Это обусловлено спецификой мер противодействия коррупции, установленных Законом о противодействии коррупции. Так, например, обеспечению неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения во многом служат меры, связанные с осуществлением мониторинга доходов государственных или муниципальных служащих, или меры, связанные с соблюдением требований, запретов и ограничений, которые распространяются на служащих определенной в Законе категории. Принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения при применении положений Закона должен использоваться широко еще и потому, что речь идет о системе правонарушений, в которых задействованы не только физические, но и юридические лица.

5. Реализация принципа комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции на федеральном уровне имеет первостепенное значение. Множество мер в обеспечение данного принципа уже предусмотрены в положениях Национального плана противодействия коррупции, их развернутое содержание представлено в большинстве положений Закона (см. комментарий к ст. 7). Между тем, наряду с общефедеральными мероприятиями по реализации указанного принципа, остается необходимость разработки и осуществления мер, направленных во исполнение данного принципа, на уровне субъектов РФ.

Комплексный подход к реализации направлений, выраженных в указанном принципе, используется в Приволжском федеральном округе. В частности, заслуживает внимания опыт Республики Татарстан, который может быть использован в других субъектах РФ.

В Республике Татарстан основной упор сделан на расширение арсенала средств противодействия коррупции с использованием в этих целях политических, правовых, экономических, организационных и воспитательных мер. Среди основных мер, отвечающих рассматриваемому принципу, можно выделить:

– принятие Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан (см. Указ Президента Республики Татарстан от 08.04.2005 № УП-127 «О Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан»;[27 - См.: Республика Татарстан. 2005. 14 апр.] постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 22.09.2008 № 693 «Об утверждении республиканской программы по реализации Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан на 2009–2011 годы»[28 - См.: Сборник постановлений и распоряжений Кабинета министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2008. № 37. Ст. 1548.]);

– планирование работы по противодействию коррупции как в целом по Республике, так и в разрезе министерств, муниципалитетов (см., например, приказ Минсельхозпрода Республики Татарстан от 24.10.2006 № 238/2-пр «Об утверждении мероприятий по предупреждению коррупции в агропромышленном комплексе»;[29 - Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».] постановление Главы муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 12.05.2008 № 45 «О мерах по реализации Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан в муниципальном образовании "Нижнекамский муниципальный район" Республики Татарстан»[30 - Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».]);

– создание специального органа в администрации Президента Республики Татарстан, координирующего и направляющего предупредительную антикоррупционную деятельность (ежегодно министерства и ведомства представляют отчеты о проделанной работе в соответствии с требованиями ст. 14 Закона Республики Татарстан от 04.05.2006 № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»[31 - См.: Республика Татарстан. 2006. 7 мая.]);

– введение административных регламентов и стандартов предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам, снижающих уровень проявления коррупции (постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 16.06.2006 № 310 «О разработке системы административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти»[32 - См.: Сборник постановлений и распоряжений Кабинета министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2006. № 26. Ст. 0647.]). К настоящему времени разработано более 120 административных регламентов, в том числе Единый регламент по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц. Все регламенты предусматривают консультации получателя услуги, срок ожидания обслуживания снижен до 15 минут, исключены избыточные операции. Исполнение регламентов сопровождается тщательным контролем;

– осуществление антикоррупционной пропаганды и формирование системы антикоррупционного образования и воспитания. В данном направлении агентство по массовой коммуникации «Татмедиа» ежегодно проводит журналистский конкурс «СМИ против коррупции». Пропаганда законопослушного образа жизни, предупреждение коррупционных правонарушений в школьной и студенческой среде, как правило, сочетаются с реализацией непосредственных мер противодействия коррупции;

– участие в противодействии коррупции институтов гражданского общества (включение представителей общественности в проводимые государственными органами проверки, проведение социологических опросов граждан о распространенности, формах коррупции и наиболее пораженных ее сферах).[33 - О содержательных аспектах реализации комплексного принципа противодействия коррупции в Республике Татарстан см.: Герасимов С. И. Об опыте работы органов власти Республики Татарстан по противодействию коррупции // Вестник Приволжского фонда по реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности. 2007. № 1. С. 9–19.]

6. Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, прежде всего связанных с устранением причин и условий, способствующих проявлениям коррупции. Данный принцип позволяет защитить людей, общество, государство от коррупционных посягательств, которые могут причинить существенный вред общественным отношениям, ценностям, охраняемым законодательством. В результате применения мер предупреждения коррупционных правонарушений удается не допустить материального ущерба, например, при расходовании бюджетных средств, оформлении сделок с объектами недвижимости. Профилактические меры по предупреждению коррупции обеспечивают выявление корней, истоков этого негативного явления, подвергая их превентивному воздействию тогда, когда они находятся еще в зародышевом состоянии и поэтому легче, безболезненнее, с наименьшими затратами и издержками поддаются устранению (нейтрализации). Так, сильнодействующим профилактическим средством является гласность в работе государственных органов, обеспечиваемая созданием так называемого «одного окна» по оказанию услуг гражданам и юридическим лицам. Реализация таких мер предупреждения коррупции позволяет избежать не только материальных, но и социальных, моральных и иных издержек, неизбежных для карательного, «наказательного» направления противодействия. Например, от такого наказания, как лишение свободы, зачастую страдают близкие осужденного, особенно малолетние дети, которые из-за бесконтрольности могут попасть в социально неблагополучную микросреду.

Эффективной предупредительной мерой является действенный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе, сопровождаемый оперативным реагированием на выявленные нарушения.

Рассматриваемый принцип может иметь разное содержание. Например, по результатам проведенных органами прокуратуры проверок, в ходе которых были выявлены недостатки законодательства, способствовавшие коррупционным проявлениям, наряду с мерами прокурорского реагирования, могут быть предприняты и обоснованные правотворческие инициативы, исключающие коррупционные детерминанты на законодательном уровне. Кроме того, данный принцип предполагает взвешенный подход к избранию мер. И здесь важно правильное сочетание общих и специальных мер предупреждения коррупционных проявлений.

Внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности служащих, обязанности которых подвержены риску коррупционных проявлений (посредством применения технических средств: веб-камеры, дублирование составленных документов на специальном сервере), оправданно только тогда, когда иные меры, прежде всего общего предупреждения, безрезультатны.

Важным является понимание пределов профилактической деятельности, очерченных статусом и функциями различных субъектов, участвующих в противодействии коррупции. Практика показывает, что недостаточность или отсутствие компетенции субъектов деятельности по предупреждению коррупции в решающей степени предопределяют возникающие в этой сфере просчеты, ошибки и системные неудачи для общих целей противодействия коррупции. Так, например, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов разработчиками этих актов может быть необъективным.

7. Принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции уделено особое внимание в положениях антикоррупционных конвенций. Так, например, в ст. 13 Конвенции ООН против коррупции отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию «отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней». В рамках рекомендуемых Конвенцией мер по участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции можно выделить те из них, предпосылки к реализации которых имеются в российской действительности. Это меры, связанные:

– с усилением прозрачности и содействием вовлечению населения в процессы принятия решений;

– обеспечением для населения эффективности доступа к информации;

– проведением мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлением программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах.

Имплементацию рекомендуемых форм сотрудничества государства с институтами гражданского общества в российской действительности можно связывать со следующим содержанием.

Усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений отмечаются в широком диапазоне современной государственной политики. В частности, в условиях реформирования моделей социально-экономической и административной политики государства диктуется необходимость нового осмысления места и роли некоммерческих организаций, предполагающих в том числе и разгосударствление рынка оказания ряда услуг, ранее выступавших предметом монополии со стороны государства. Очевидные правовые основания участия населения в процессах принятия решений содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вред, от 25.12.2008),[34 - См.: РГ. 2003. 8 окт.] п. 53 ст. 2 Закона о гарантиях избирательных прав. В природоресурсных отраслях законодательства повсеместно отмечается обязательность участия граждан, общественных и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав в соответствующей сфере, а также участия в подготовке решений, реализация которых может повлечь неблагоприятные для них последствия. В частности, такие положения содержатся в ст. 3 и 12 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 14.03.2009),[35 - См.: РГ. 2002. 12 янв.] подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК, п. 6 ст. 3 ВК.

Достаточно нормативных правовых оснований и для реализации второй меры – участия граждан в деятельности по предупреждению коррупции, а именно в деятельности, связанной с обеспечением населению доступа к информации. В соответствии со ст. 38 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124–1 «О средствах массовой информации» (в ред. от 25.12.2008, с изм. от 09.02.2009)[36 - См.: РГ. 1992. 8 февр.] граждане имеют право на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. С позиций антикоррупционного предназначения можно оценивать нормы Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, в которых предусмотрен комплекс решений по вопросам, связанным с порядком обеспечения доступа граждан к информации.