Пенсионное право России

Производным от рассмотренного выше критерия классификации пенсий является нормативно-правовой источник, в котором закрепляются виды пенсий для определенных категорий граждан и отражаются специфические подходы к условиям их пенсионирования. Этот критерий может быть назван также дополнительным и вспомогательным по отношению ко всем охарактеризованным выше основаниям деления пенсий. Но тем не менее он имеет место в правовой действительности и постоянно используется государством для характеристики пенсий, отклассифицированных по иным основаниям. Например, на этапе социалистических преобразований в нашей стране законодательство о пенсионном обеспечении состояло из двух относительно самостоятельных блоков нормативных актов: законы и подзаконные правовые источники, закрепляющие правила пенсионного обеспечения рабочих и служащих, и блок правовых актов о пенсионировании членов колхозов. Эти блоки дополнялись специальными нормативными актами о пенсионном обеспечении военнослужащих и служащих МВД, работников науки и др. Этими актами устанавливались особые правила пенсионирования, в связи с чем соответствующие пенсии ими специфировались, что и послужило основанием для их применения в качестве классификационного критерия. Используется этот критерий и в настоящее время, что в конечном счете приводит к формированию особой системы нормативно-правовых актов о пенсионном обеспечении.

Отметим также, что в советское время, наряду с законами о пенсионном обеспечении, закрепляющими отправные положения правовой политики в этой области, постановлениями Совета Министров СССР, принимались специальные положения о порядке назначения и выплаты пенсий[76 - См.: Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий от 3 августа 1972 г. // СП СССР. 1972. № 17. Ст. 86; Положение о порядке назначения и выплаты пенсий членам колхозов, утв. Постановлением Совета Министров СССР 17 октября 1964 г. № 859 // В сборнике «Пенсии и пособия членам колхозов» / Сост. В. Н. Михалкевич, Г. С. Шедерова. М., 1985. С. 22–44.]. Они принимались в развитие норм законов и имели большое значение для правопонимания и правоприменения, нередко восполняя пробелы действовавшего законодательства (в узком понимании этого слова, как системы только законов, а не иных правовых источников). Думается, что законодатель настоящего периода мог бы воспользоваться этим опытом, в том числе и для цели проведения единообразной политики в деле пенсионного обеспечения. Для этой же цели можно предложить и другой вариант решения обозначенной проблемы. В последние годы принимается большое число федеральных законов под названием: «Об основах…». По своей юридической силе они не поднимаются выше иных федеральных законов и не являются кодифицированными нормативно-правовыми актами. Но, тем не менее, по своей консолидирующей роли, благодаря закреплению в них основополагающих, исходных, отправных категорий с одновременным отказом законодателя от закрепления в них положений, детальным образом регламентирующих тот или иной вопрос, они в какой-то мере стоят выше иных законов Федерации, оставляя последним «свое поле деятельности». Иные федеральные законы как бы автоматически следуют идеям, заложенным в законах «Об основах…», детализируют их по разным направлениям. Примером такого закона в области социального обеспечения может служить ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 25 ноября 1995 г.[77 - СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.], хотя в этой сфере действуют два других федеральных закона: «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»[78 - СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.] и Закон, имеющий еще более узкую сферу применения, «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[79 - СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.]. Последние законы, хотя и приняты несколько ранее закона «Об основах…», не меняют существа рассмотрения вопроса в указанной плоскости. Они послужили импульсом к принятию обобщающего нормативного акта и в принципе не должны ему противоречить, в противном случае существование последнего может быть лишено смысла.

На основании изложенного мы считаем целесообразным принятие Федерального закона «Об основах пенсионного обеспечения в Российской Федерации», в котором были бы сосредоточены отправные категории пенсионного права, такие как: понятие и виды пенсий, источники их финансирования, принципы пенсионирования, действие закона во времени и пространстве, по кругу лиц, система и структура органов (организаций) по пенсионному обеспечению, категории лиц, подлежащих пенсионированию, стандарты пенсионного обеспечения, структура пенсионного законодательства, круг отношений, им регулируемых, соотношение пенсионных законов и правовых актов, содержащих нормы пенсионного права и относящихся к иным отраслям и др. Такой закон не является кодифицированным нормативным актом, в связи с чем его нормы могут и не закреплять детальным образом весь спектр отношений по пенсионному обеспечению каждого вида, каждой категории граждан и т. д. В развитие основополагающих идей этого закона должны приниматься иные нормативные акты, в том числе федеральные законы, законы субъектов РФ, что позволит создать более стройную систему пенсионного законодательства, нежели имеющаяся. Как известно, действующее пенсионное законодательство этой идеи не восприняло, что, по нашему мнению, не способствует проведению единой политики в области правового регулирования пенсионных отношений. Кроме того, принятие двух практически не пересекающихся федеральных законов искусственно разрывает единую пенсионную систему на два изолированных блока, каждый из которых требует собственного дополнительного юридического инструментария, а это приводит лишь к усложнению всего механизма правового регулирования. И наконец, резкое размежевание уровня и условий пенсионного обеспечения различных категорий граждан, определенных в качестве субъектов права на государственные и на трудовые пенсии, не способствует консолидации общества и воспитанию уважительного отношения к представителям власти как субъектам права на привилегированное положение[80 - При формировании концепции реформы пенсионной системы России предполагалось, что такой нормативно-правовой акт будет принят, наряду с Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» (последний уже вступил в силу с 16 июня 1999 г.). В перспективе планировалось на базе этих и других законов приступить к разработке и принятию Пенсионного кодекса Российской Федерации. См. по этому вопросу: Воронин Ю. Каким должен быть новый пенсионный закон // Хозяйство и право. 2001. № 9. С. 14–22.].

Следует согласиться с А. Д. Зайкиным, считающим, что одним из классификационных критериев деления пенсий на виды является трудовой стаж[81 - Советское право социального обеспечения / Под ред. А. Д. Зайкина. М., 1982. С. 29.]. Отметим специально, что автор говорит именно о трудовом стаже как о самостоятельной правовой категории, а не о факте участия гражданина в общественно полезной деятельности. Конечно, трудовой стаж – это своеобразный слепок трудовой биографии человека. «Трудовая деятельность – это жизнь в труде. Вся трудовая жизнь гражданина, – отмечал Л. Я. Гинзбург, – составляет его трудовой стаж»[82 - Гинзбург Л. Я. Трудовой стаж рабочих и служащих. М., 1958. С. 4.].

Для целей пенсионного обеспечения значение трудового стажа чрезвычайно велико, хотя оно и несколько снижается в связи с введением в качестве самостоятельного вида стажа уплаты страховых взносов. Прежде всего, трудовой стаж является одним из важнейших условий для возникновения субъективного права на пенсию, а для пенсий за выслугу лет – их основанием; он служит средством дифференциации размеров пенсий, собственно само наименование «трудовые пенсии» – производно от трудового стажа. Но трудовой стаж – это не точная копия «жизни человека в труде». Он может по своей продолжительности превышать время фактического выполнения трудовых обязанностей, например когда тот или иной временной период трудовой деятельности засчитывается в стаж в льготном порядке, и, напротив, быть короче его, что имеет место при исчислении специального трудового стажа, в который включается далеко не любой период работы гражданина, а лишь периоды определенной профессиональной деятельности. Сказанное дает основание считать трудовой стаж самостоятельным классификационным критерием деления пенсий на виды, который учитывается законодателем как в совокупности с фактом участия гражданина в труде, так и отдельно от него. О незыблемости этого постулата пенсионного права свидетельствует и действующее законодательство, которое сохранило его значение в трансформированном виде при установлении трудовых пенсий, а в традиционном понимании – при назначении пенсий государственных.

Но самостоятельное применение этого классификационного критерия имеет место, когда в целях пенсионного обеспечения юридическое значение придается главным образом не факту, а продолжительности трудового стажа. Например, пенсии по возрасту и по инвалидности могут быть назначены при неполном общем трудовом (страховом) стаже при условии, что его продолжительность составляет не менее пяти лет. Эти пенсии являются их относительно самостоятельной разновидностью и могут быть охарактеризованы как неполные пенсии. Далее, большинство пенсий за выслугу лет подразделяются на два подвида: первый из них и основной предусмотрен для лиц, имеющих на момент обращения за пенсией установленную законом продолжительность специального трудового стажа или, иначе, стажа профессиональной деятельности. Такая пенсия назначается, как правило, независимо от возраста гражданина. Вторая разновидность пенсий за выслугу лет предусмотрена для тех служащих, которые по предусмотренным в законе обстоятельствам (организационно-штатные мероприятия, состояние здоровья) не имели объективной возможности отслужить полное количество лет для назначения пенсии первой разновидности. В этих случаях для возникновения субъективного права на пенсию устанавливаются требования к возрасту и, дополнительно, – к пороговой продолжительности профессиональной деятельности и к продолжительности общего трудового стажа (например, для военнослужащих эти дополнительные требования состоят в следующем: возраст на день увольнения со службы – не менее 45 лет, общий трудовой стаж – 25 и более лет, специальный стаж – не менее 12 лет и шести месяцев). В результате учета стажа профессиональной деятельности (но не самого факта его наличия) и продолжительности общего трудового стажа в законодательстве сформировалась своеобразная разновидность пенсий, которая по своей природе занимает промежуточное положение между пенсиями за выслугу лет и пенсиями по возрасту: с первыми их сближает наличие специального стажа, со вторыми – требования к возрасту, ниже общеустановленного, и к продолжительности общего трудового стажа.

Первостепенное значение трудовой стаж имеет для образования большой разновидности пенсий по возрасту – досрочных пенсий, которые назначаются со снижением требований к возрасту на 5, 10 или 15 лет. Эти пенсии в ближайшем будущем будут выделены в разряд так называемых профессиональных пенсий с тем, чтобы условия труда, отрицательно сказывающиеся на состоянии здоровья человека, компенсировались снижением требований к возрасту за счет средств той организации, в которой протекала его профессиональная деятельность[83 - В блоке пенсионных законов предусматривалось также принятие закона «Об обязательных дополнительных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации», предложенного Правительством РФ // СЗ РФ. 1999. № 41. Ст. 4937. – Однако его принятие отложено на неопределенное время, в связи с чем в настоящий момент мы еще не располагаем легальным определением профессиональных пенсий, к числу которых с полным основанием и сейчас можно отнести часть досрочных пенсий по возрасту, а также пенсии за выслугу лет.]. Но как бы эти пенсии не были названы в законе (льготные, профессиональные, досрочные из каких бы источников не осуществлялось их финансирование, каким бы нормативным актом они не были закреплены, за основу их выделения из числа других берется продолжительность стажа, что является лишним подтверждением его существования в качестве самостоятельного классификационного критерия.

Длительное время в российском законодательстве существовал институт персональных пенсий, которые устанавливались лицам, имеющим особые заслуги перед обществом и государством. Основанием для их выделения служили заслуги человека в различных областях революционной, государственной, общественной и хозяйственной деятельности, выдающиеся заслуги в области культуры, науки и техники, образования и т. д.[84 - Декрет «О пенсиях лицам, имеющим особые заслуги перед Рабоче-Крестьянской революцией» от 16 июля 1920 г. // СУ РСФСР. 1920. № 66. Ст. 300.] Специальным статусом обладали герои труда и члены их семей[85 - См.: Постановление ЦНК и СНК СССР от 27 июля 1927 г. «О героях труда» // СЗ СССР. 1927. № 40. Ст. 456; Инструкция «О порядке назначения пенсий героям труда и членам семей умерших и безвестно отсутствующих героев труда» от 10 мая 1928 г., утв. СССС при НКТ СССР // Социальное страхование. М., 1936. С. 172.]. Так, согласно п. 2 Положения «Об обеспечении персональными пенсиями лиц, имеющих исключительные заслуги перед Республикой» от 20 мая 1930 г. «безусловное право на персональные пенсии и пособия» имели:

«– члены революционных партий, активно боровшихся за власть пролетариата;

– члены Общества политических каторжан…;

– лица, удостоенные за свои героические подвиги или исключительные труды одного или нескольких орденов;

– лица, получившие… звание народного артиста Республики» и т. д.[86 - Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 мая 1930 г. Там же. С. 174–175.]

Впоследствии категория лиц, имеющих права на персональные пенсии по возрасту, инвалидности, а члены их семей – по случаю потери кормильца, была несколько изменена и устанавливалась уровневая дифференциация пенсионеров: а) союзного, б) республиканского и в) местного значения, в соответствии с которой предусматривались различные размеры пенсий, льгот и преимуществ по каждой из этих трех категорий[87 - См.: Положение о персональных пенсиях, утв. Советом Министров СССР 14 ноября 1956 г. // СП СССР. 1957. № 2. Ст. 8. – К этой категории в какой-то степени относились и пенсии работникам науки и высших учебных заведений. См. по этому вопросу соответствующие Положения от 21 января 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 7. Ст. 44 и от 28 сентября 1949 г., утв. Советом Министров СССР // Социальное обеспечение и страхование в СССР. М., 1967. С. 267.]. К сожалению, сложилось так, что со временем персональные пенсии стали по существу прерогативой номенклатурных работников партийно-советского аппарата и на волне демократических преобразований и борьбы с привилегиями были упразднены; место института персональных пенсий заняли нормы ст. 110 Закона от 20 ноября 1990 г., предусматривающие, цитируем ее название, «повышение пенсий». В настоящее время на смену нормам, закрепляющим право граждан на повышение размеров пенсий, пришли нормы Закона от 4 марта 2002 г. «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией».[88 - СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 964.]

Однако текст ст. 110 Закона от 20 ноября 1990 г. и последнего нормативного акта дает достаточно наглядное представление о том, что изменилась лишь форма, но не сущность соответствующего основания классификации пенсий и особые заслуги гражданина перед государством, как и ранее, отражаются на качестве его пенсионного обеспечения. Об этом свидетельствует даже простое сопоставление существовавших и действующих нормативно-правовых формулировок: словосочетание «члены Общества политических каторжан» заменено на «лица, пострадавшие от политических репрессий», лица, «удостоенные за свои героические подвиги одного или нескольких орденов», – на «граждан, награжденных орденом Трудовой Славы трех степеней…», «герой труда» – на «Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического труда» и т. д. Некоторые категории лиц были исключены из списка персональных пенсионеров и заменены другими, например, вместо народных артистов Республики соответствующим правом были наделены жители блокадного Ленинграда, узники фашистских концлагерей и др. Таким образом, государство не отказалось от учета особых заслуг гражданина, не должно оно от этого отказываться и в будущем, ибо в праве социального обеспечения всегда действовал принцип дифференциации, без которого оно точно так же, как и при отсутствии единообразия (единство – это обратная сторона дифференциации), может войти в противоречие с идеями о социальной справедливости в этой сфере правового регулирования.

Итак, в основу классификации пенсий, согласно действующему законодательству, могут быть положены самые различные критерии. Большинство из них используются традиционно, но трактуются в зависимости от конкретной исторической ситуации по-разному. Одни из них действуют стабильно, и это относится прежде всего к основанию предоставления пенсий, в силу которого все пенсии, независимо от внутриполитической и экономической ситуации в стране, делятся на четыре основных вида: по возрасту, по инвалидности, за выслугу лет и в связи с потерей кормильца. Этот критерий – ведущий, он создает предпосылки для классификации пенсий по иным основаниям. На любом этапе развития пенсионного права принимался во внимание и факт участия гражданина в общественно полезной деятельности, но он порождал различные последствия для обеспечиваемых: от полного отказа в праве на пенсию тем, кто не работает, до применения избирательного подхода (вплоть до признания права за теми, кто своим поведением не привнес, так сказать, ничего в общественную «копилку» (социальные пенсии). То же самое можно сказать и о действии иных охарактеризованных выше классификационных критериев.

Все это приводит к большому видовому разнообразию пенсий. Оно (многообразие) «уживается» в рамках единой пенсионной системы, образуя ее многоэлементную, разноуровневую структуру, которая может быть охарактеризована как структурно-системное образование. Это образование подвижно, изменчиво и одновременно достаточно устойчиво, о чем свидетельствует длительная история пенсионного права России. В целях реализации установленных прав граждан на различные виды пенсионного обеспечения законодательство дополняет соответствующую систему специальными элементами вспомогательного характера, в частности правилами о сроках обращения за назначением пенсии, о порядке исчисления ее размера, о порядке выплаты пенсий, системой органов, на которые возлагается обязанность, корреспондирующая субъективному праву гражданина, и рядом других элементов.

Исследование совокупности всех этих элементов будет проведено несколько ниже, а в следующем разделе настоящей работы мы считаем необходимым заострить внимание на месте пенсионного права в системе права социального обеспечения России.

Пенсионное право в системе права социального обеспечения Российской Федерации

Существование пенсионного права, как мы полагаем, – неоспоримый факт, и вряд ли кто возьмет на себя смелость его опровергнуть. Однако в научных исследованиях, в нормативно-правовых источниках, в публицистической литературе, в обыденном обиходе, в различных средствах массовой информации главным образом фигурируют такие термины, как право на пенсию, права пенсионеров и гарантии их осуществления, проблемы совершенствования пенсионной системы, но не пенсионное право, как обособившийся относительно самостоятельный элемент правовой системы России в целом и права социального обеспечения в частности. Конечно, далеко не все, что признано на законодательном уровне, а тем более общепризнанно на уровне обыденного восприятия, является неоспоримым фактом, не считаться с которым нельзя. И напротив, что-то существующее, но идущее вразрез с общеустоявшимся пониманием в настоящем, находит в конечном счете свое признание и воплощение в будущем.

В нормативно-правовой практике, в юридической литературе подобное происходит достаточно часто и не только в периоды радикальных преобразований правовой системы государства. Так, например, длительное время в юридической литературе не признавалось существование трудового права в качестве самостоятельной отрасли права, хотя еще в начале XX в. известный ученый Л. С. Таль[89 - Таль Л. С. Трудовые договоры. Цивилистическое исследование. Ч. I. Общие учения. Ярославль, 1913.] достаточно убедительно доказал специфику отношений по применению наемного труда и необходимость обеспечения механизма его правового регулирования. Лишь с течением времени основателями теории советского трудового права (Н. Г. Александровым, В. С. Андреевым, Л. Я. Гинзбургом, А. Е. Пашерстниковым, Ф. М. Левиантом, О. В. Смирновым и др.) были вскрыты существенные различия между трудовыми, гражданско-правовыми и административно-правовыми отношениями, свидетельствующие о невозможности их регулирования нормами только одной из этих отраслей права, и это нашло свое общетеоретическое признание[90 - Алексеев С. Е. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 101–123.].

Аналогичным образом решался на страницах юридической печати вопрос о самостоятельности права социального обеспечения, существование которого до сих пор ставится под сомнение, хотя по этому поводу достаточно меткое замечание было высказано сомневающимся В. Н. Скобелкиным. Он отметил следующее: «Некоторые авторы до сих пор включают в число смежных отношения по государственному социальному страхованию… Но тогда надо доказать, что сформировавшаяся отрасль законодательства, регулирующего пособия и пенсии, не является отраслью права, как принято считать. Однако весьма сомнительно, что такая попытка увенчается успехом»[91 - Скобелкин В. Н. Трудовые правоотношения. М., 1999. С. 73.]. Казалось бы, на общем фоне неопределенности, когда еще не является общепризнанным выделение права социального обеспечения в качестве самостоятельной отрасли права, когда его нормы рассредоточены в источниках, иных самостоятельных отраслей права России, ставить еще и вопрос о выделении пенсионного права было бы недостаточно логичным. Оно – составная часть, пусть даже ведущая составная права социального обеспечения, но если не признано целое, то, естественно, рассуждать о самостоятельности существования его части достаточно трудно.

Тем не менее непреложным был и остается факт существования в правовой системе России достаточно большой по объему и обособившейся общности юридических норм, предназначенных исключительно для регламентации общественных отношений по пенсионному обеспечению: налицо специфический субъект этих отношений – пенсионер, характерен его статус, состоящий преимущественно из прав, минимизирующий количество обязанностей и фактически исключающий его юридическую ответственность, своеобразна юридическая связь пенсионер – орган (организация), назначающий и осуществляющий выплату пенсий и т. д. Парадоксальность ситуации состоит в том, что все это никем не отрицается, но одновременно мало кем, за исключением некоторых специалистов в теории права социального обеспечения, признается. Точнее, даже соответствующий вопрос вообще не ставится и не решается его судьба с точки зрения определения места, которое занимает пенсионное право в системе права государства, где каждый его четвертый гражданин которого является пенсионером, а вопросы жизнеобеспечения этой категории граждан возведены в ранг общенациональной проблемы.

Поэтому, по нашему мнению, вопрос о существовании или, напротив, об отрицании существования пенсионного права не вносится «в повестку дня» в силу очевидности ответа на него; с теоретических позиций суть проблемы сводится к тому, в каком качестве этот феномен существует и какое место в системно-структурном строении права России он занимает. В конечном счете решает вопрос «быть или не быть» тот или иной общности юридических норм суммативным или самостоятельным структурно-правовым образованием законодательная политика, которая, конечно же, не может не учитывать сложившихся реалий. В связи с этим следует заметить, что в нормативно-правовой практике, особенно последнего времени, достаточно наглядно прослеживается тенденция формального и постепенного обособления механизма правового регулирования пенсионного обеспечения, которое имело место и ранее, но не было столь очевидным. Если на предшествующем современному этапе нормы о пенсионном обеспечении рассредоточивались между трудовым (пенсии рабочим и служащим), колхозным (пенсии членам колхозов), административным (пенсии военнослужащим и другим категориям лиц, осуществляющим общегосударственные функции) правом, то с началом 90-х годов ушедшего столетия законодатель, напротив, предпринимает попытки к их сосредоточению в обобщенных нормативных актах, в которых закрепляются единые подходы к решению вопросов пенсионирования в нашей стране. Даже принятие двух законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении…» принципиально не меняет подхода законодателя к решению этого вопроса, а, напротив, его подтверждает. Фактически сохраняет свое действие, хоть и в измененном виде, Закон от 20 ноября 1990 г., а вновь принятые законы развивают его положения, дифференцируя пенсионное обеспечение не в рамках уже существующего внутриотраслевого деления права России, а поднимаясь над ним, возводя статус пенсионера в ранг особой правовой категории[92 - Идея единения, то есть построения пенсионной системы на общих принципиальных позициях, достаточно обстоятельно изложена Я. М. Фогелем, который на основе анализа советского пенсионного законодательства уже в то время обнаружил тенденцию сближения механизма правового регулирования пенсий различных видов, предоставляемых различным категориям граждан, в связи с чем отметил, что это обстоятельство «является важным моментом, определившим дальнейшее развитие пенсионного обеспечения в направлении сближения норм и условий назначения и выплаты пенсий, а следовательно, и всех подсистем пенсионного обеспечения» (Фогель Я. Н. Право на пенсию и его гарантии. С. 36–37).]. Таким образом, и в теории, и в нормативно-правовой практике речь не идет о признании или об отрицании пенсионного права, суть вопроса состоит в том, какое место оно занимает в праве социального обеспечения и вообще в системе права России.

Следует отметить, что еще в 1971 г. В. С. Андреев обратил внимание на то, что нормы, закрепляющие пенсионные отношения, – «слишком многочисленны и многообразны, в связи с чем они подразделяются по общим признакам на несколько институтов»[93 - Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР (Правовые вопросы). С. 27.]. Позднее он уточнил свою позицию и высказал весьма плодотворную мысль о том, что пенсионное право – это более мощное, чем институт, структурное образование в праве социального обеспечения, позволяющее отнести его к категории такого элемента, как подотрасль[94 - Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980. С. 40.]. К сожалению, эта идея, хотя и нашла поддержку среди ученых, не была ими развита в дальнейших исследованиях, а фактически лишь воспроизведена в работах его последователей[95 - Советское право социального обеспечения / Под ред. А. Д. Зайкина. С. 53. – Фактически констатацией этого факта ограничился М. Л. Захаров. Он отметил следующее: «Иногда в отрасли права формируется и структурно складывается достаточно широкая, наиболее цельная по своему содержанию совокупность неразрывно связанных между собой правовых институтов, именуемая подотраслью. Такой наиболее значимой и обширной по объему правового материала подотраслью в советском праве социального обеспечения является пенсионное право». (Советское пенсионное право / Под ред. М. Л. Захарова. М., 1974. С. 10–11). О пенсионном праве содержится упоминание в практическом пособии «Расчет пенсий» / Под ред. В. Соловченко и 3. Шебановой. М., 1998. С. 9. – У нас создалось впечатление, что названные авторы особо не вдавались в смысл и содержание этого юридического понятия, вероятно, по той причине, что ставили перед собой иную цель – дать характеристику ст. 7 Закона от 20 ноября 1990 г. в ее новой редакции.].

Эта позиция разделяется далеко не всеми учеными, но, как ни странно, никем не опровергается, в связи с чем многие авторы придерживаются традиционного подхода к характеристике внутриструктурного построения системы права социального обеспечения, выделяя в ней отдельные юридические нормы, субинституты, институты, относят пенсионное право к числу его институтов[96 - См., напр.: Право социального обеспечения / Под ред. К. Н. Гусова. М., 1999. С. 21; в учебном пособии под ред. Е. Е. Мачульской говорится не о существовании единого института «пенсионное право», а об институтах пенсий по старости, инвалидности и т. д. Из такой позиции трудно понять отношение автора к существованию пенсионного права в качестве какого-то определенного элемента права социального обеспечения (Указ. соч. С. 27), Л. Я. Гинзбург. Трудовой стаж рабочих и служащих. М., 1958. С. 37–86.] или общности институтов[97 - Гущин И. В. Советское право социального обеспечения (вопросы теории). М., 1982. С. 76–87. – Однако позицию этого автора трудно признать последовательной, ибо он относит пенсионное право к общности институтов и одновременно считает возможным рассматривать это право в качестве подотрасли права социального обеспечения.].

Следует отметить, что и в общей теории права вопрос о существовании подотраслей как своеобразных структурных элементах правовой системы нельзя отнести к числу однозначно решенных и обстоятельно проанализированных. Одно из первых упоминаний о них содержится в статье В. М. Чхиквадзе и Ц. Я. Ямпольской[98 - Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. Я. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9. С. 36–37.]. Несколько позднее С. С. Алексеевым эта идея была сформулирована следующим образом: «Однако, – отметил он, – этой триадой (норма, институт, отрасль) не исчерпывается сложное строение права. Указанные звенья характеризуют лишь главные вехи правовой системы. Кроме норм, институтов, отраслей, которые являются необходимыми элементами правовой системы и поэтому обязательно следуют один за другим, есть и такие, не всегда необходимые правовые образования, как субинституты и подотрасли»[99 - Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 23.]. О подотраслях, как группах правовых институтов, содержится упоминание в работе С. В. Полениной и А. Б. Венгерова[100 - Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 31; Венгеров А. Б. Теория государства и права. Учебник. М., 1999. С. 385.]. Нетрудно заметить, что, как и в теории права социального обеспечения, перечисленные выше известные ученые ограничиваются фактически лишь констатацией факта существования подотраслей права, а в работах ряда теоретиков права этот вопрос вообще не затрагивается[101 - См., напр.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 270–308.]. И тем не менее даже это последнее обстоятельство можно расценивать в качестве негласной поддержки сторонников точки зрения о наличии в системе права такой его структурно обособленной единицы, как подотрасль.

Мы полагаем, что пенсионное право может быть с полным основанием отнесено к подотрасли права социального обеспечения не только по своим объемным (количественным) показателям, но и в силу качественной (содержательной) характеристики. Подотрасль права – это такое его структурное образование, которое расположено между отраслью и ее институтами, в связи с чем она должна обладать свойствами, поднимающими ее выше правовых институтов и одновременно не позволяющими ей подняться до отраслевого уровня. Отсюда следует, что в пенсионном праве необходимо выделить признаки, которые, с одной стороны, выделяют его из числа других институтов права социального обеспечения, а с другой – удерживают его в рамках этой отрасли, не позволяют пенсионному праву «дорасти» до качественного правового образования, именуемого самостоятельной правовой отраслью. С этих позиций обратимся к тем постулатам, которые используются в общей теории права и в отраслевых науках для обоснования вывода о самостоятельности той или иной общности юридических норм и признания ее в качестве самостоятельной структурной единицы правовой системы.

Как уже отмечалось выше, формирование структуры права является прерогативой законодателя, но его воля не безгранична, она обусловлена объективной реальностью. Любое искусственное правообразование, созданное исключительно на основе субъективного усмотрения нормотворца, рано или поздно будет отторгнуто жизнью.

В качестве объективной основы существования ассоциированной общности юридических норм выступает предмет правового регулирования, то есть специфическая, обладающая определенным качеством область, группа, срез или часть общественных отношений, находящаяся под воздействием правовой системы государства. Применительно к отрасли права Д. А. Керимов отметил следующее: «Об отрасли права мы можем говорить там, и постольку, где и поскольку особый вид общественных отношений характеризуется такими особенностями, которые предполагают существование своеобразной, цельной формы правового регулирования…»[102 - См., напр.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 298.]. Иначе говоря, если есть предмет правового регулирования, то есть и предмет для постановки вопроса о самостоятельности той или иной общности юридических норм и основания для позитивного ответа на него, а отсутствие предмета делает соответствующие рассуждения беспочвенными либо, во всяком случае, преждевременными. Отводя предмету правового регулирования роль главного системообразующего фактора, С. С. Алексеев отмечает, что «своеобразный, качественно особый вид общественных отношений, требующий правового регулирования при помощи специфического метода и механизма регулирования, – вот главный системообразующий фактор, который определяет формирование компактной общности юридических норм»[103 - Алексеев С. С. Указ. соч. С. 48.].

С этих позиций обратимся к анализу ведущего системообразующего фактора – к предмету правового регулирования пенсионного права – пенсионным отношениям. Но прежде чем дать им качественную характеристику, позволяющую считать их специфической однородной общностью общественных отношений (только такая общность может считаться самостоятельным предметом правового регулирования), необходимо, на наш взгляд, определиться и в объемных (количественных) показателях, которые дают основание считать, что эти отношения значительнее отношений, регулируемых иными институтами права социального обеспечения, и одновременно находятся «в рамках» последних, являются их составной частью. Интересно отметить, что именно это обстоятельство по каким-то причинам не обсуждается в литературе, хотя если автор признает существование, наряду с отраслью права и ее институтами, подотрасли, то он, прежде всего, должен дать ответ на вопрос: по каким чисто внешним параметрам, границам институт права отличается от подотрасли. Иными словами, он должен высказать свое отношение к достаточно, казалось бы, очевидному факту: подотрасль права – это структурное образование более высокого уровня, нежели правовой институт, постольку, поскольку юридические нормы, ею объединяемые, регулируют более широкий круг общественных отношений, чем институт, и по этой причине подотрасль занимает промежуточное положение между отраслью и правовым институтом. Очевидно, что такой констатацией вопрос не будет решен, ибо стало общепризнанным, что отраслью права регулируется область общественных отношений, а ее институтом – группа этих же отношений.

В связи с этим и возникает необходимость определения объема (круга) тех общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования подотрасли пенсионное право: является ли таковым простая сумма «групп» общественных отношений, составляющих предмет регулирования нескольких институтов права социального обеспечения, либо это такая общность отношений, которая по своим качествам поднимается выше простого суммативного образования. Для ответа на этот вопрос обратимся к содержанию действующего пенсионного законодательства.

Большинство отношений, включенных в сферу права социального обеспечения, ставятся в прямую или косвенную зависимость от факта признания гражданина субъектом пенсионного права, то есть пенсионером. С одной стороны, эта зависимость порождена, с другой – в какой-то мере обусловлена пенсионным статусом человека. Эта связь не абсолютная и неизбежная, характерная в целом для отрасли права социального обеспечения, но она – превалирующая, и примеров тому достаточно. Возьмем для сравнения любой из институтов права социального обеспечения, регламентирующих определенную, качественно однородную группу общественных отношений, даже исключив из этой общности институт льгот, который «работает» в основной массе своих норм на отношения по обеспечению пенсионеров.

Отношения по обеспечению пособиями и компенсациями в любом случае связаны и одновременно обособляются от отношений по обеспечению пенсионеров, отношения по социальному обслуживанию возникли и продолжают служить интересам преимущественно для лиц, признанных пенсионерами, медицинская помощь – в той степени, в которой она предоставляется за счет средств обязательного медицинского страхования, также во многом предназначается для пенсионеров, которым она оказывается либо на льготных условиях, либо вообще бесплатно.

Иными словами, во всех отношениях, регулируемых правом социального обеспечения, так или иначе присутствует специальный субъект – пенсионер, которому, как правило, отдается предпочтение перед другими физическими лицами. Следовательно, пенсионные отношения входят составной частью во все иные социально-обеспечительные отношения либо, во всяком случае, большинство из них и определяют содержание последних, то есть объем и характер прав и обязанностей субъектов других институтов этой отрасли. Стало быть, законодатель как бы «растворяет» статус пенсионера в других социально-обеспечительных отношениях, придавая им специфичность, причем в одних отношениях этот статус превалирует над статусом других субъектов (например, стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания населения), в других – он занимает лишь определенное место, но всегда особенное. Без пенсионных отношений по этой причине и мы берем на себя смелость это сказать, многие социально-обеспечительные отношения, факт их существования может оказаться не столь значительным, чтобы делать их самостоятельным объектом правового воздействия.

Кроме того, нужно иметь в виду, что пенсионные отношения выходят за рамки отрасли права социального обеспечения, оказывая правоформирующее воздействие на статус физических лиц в иных сферах правового регулирования: гражданского, налогового, семейного, жилищного, трудового, уголовно-исполнительного и др. Даже по этой причине пенсионное право не может быть поставлено в один ряд с другими правовыми институтами и даже с их простым суммативным образованием, предметом регулирования которых являются определенные, меньшие или большие по объему группы общественных отношений, выделяющиеся из числа других сугубо объемными (количественными) характеристиками, к чему, собственно, сводятся аргументы авторов, выделяющих в структуре права такой его элемент, как подотрасль.

Но в то же время достаточно очевидно, что предмет воздействия пенсионного права имеет достаточно четко очерченные границы – это отношения по денежному содержанию лиц, не способных к самообеспечению в силу возраста, состояния здоровья (инвалидность), профессиональной непригодности или утраты кормильца. Таким образом, мы имеем дело, с одной стороны, с общественными отношениями, составляющими часть отношений, регулируемых нормами права социального обеспечения, причем с такими, которые оказывают доминирующее влияние на формирование иных структурных элементов этой правовой отрасли, с другой – с отношениями четко определенными и своеобразными, что делает их предметом самостоятельного правового воздействия. В этом, по нашему мнению, и состоит феномен предмета пенсионного права, который не может быть охарактеризован исключительно с точки зрения его объемных (область, группа общественных отношений) характеристик.

Пенсионные отношения являются одновременно качественно однородной областью общественных отношений, могущих претендовать на роль предмета самостоятельной отрасли права, пока еще удерживаемых в рамках предмета регулирования права социального обеспечения, и группой отношений, входящих в состав отношений по социальному обеспечению, являющихся наиболее обширной частью последних. Вместе с тем они представляют собой самый значительный и весомый пласт (слой) социально-обеспечительных отношений в целом, оказывая влияние на содержание статутных прав нуждающихся граждан при обеспечении их пособиями, компенсациями, социальной помощью в учреждениях социального обслуживания, при наделении их льготами. Они «входят» составной частью в иные виды социально-обеспечительных отношений, но не растворяются в них, обособляя пенсионера как субъекта-получателя в качестве субъекта иных видов предоставлений. Это обстоятельство накладывает соответствующий отпечаток на содержание иных, не пенсионных отношений, поскольку наряду с другими физическими лицами в них присутствует специальный субъект-пенсионер.

Таким образом, пенсионные отношения, как самостоятельный объект правового воздействия, на наш взгляд, – это не только обособленная часть (группа) социально-обеспечительных отношений и не простая их общность, это – стержневые отношения социально-обеспечительного характера, служащие основанием для выделения пенсионного права и его характеристики в качестве подотрасли права социального обеспечения. Это – отношения градированные, в связи с чем и юридические нормы, входящие в состав пенсионного права, по своей значимости и по принадлежности к тому или иному ряду регулируемых ими пенсионных отношений делятся на институты и субинституты с выделением в их составе так называемых генеральных институтов[104 - С. С. Алексеев следующим образом охарактеризовал генеральный институт – «это комплекс норм, которые закрепляют общую юридическую конструкцию в преломленном виде (по сферам), выраженную в дифференцированных институтах. По своей природе генеральные институты родственны общезакрепительным: их роль состоит в том, чтобы выразить юридически единое, которое свойственно отдельным ветвям дифференцированного правового регулирования» (Алексеев С. С. Указ. соч. С. 147).], чем, собственно, подотрасль и должна отличаться от простой суммативной общности правовых институтов. К числу генеральных институтов пенсионного права следует отнести институт пенсий по возрасту, за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Этим качеством могут быть наделены общности юридических норм о пенсионном обеспечении на принципах государственного социального страхования и принципах обеспечения за счет бюджетных ассигнований[105 - Гущин И. В. Указ. соч. С. 85. – Следует отметить, что этот ученый не выделяет генеральных институтов по основанию пенсионирования, хотя факт дифференцированного подхода законодателя к решению этого вопроса достаточно очевиден. Общая цель – предоставление гражданам денежного содержания в виде пенсий – приводит к формированию различных правовых механизмов в зависимости от основания, с которым закон связывает право граждан на тот или иной вид пенсионного обеспечения.] и др. В первом случае образование генеральных институтов обусловлено основаниями пенсионного обеспечения, а во втором – необходимостью дифференциации этого обеспечения организационно-правовой формой, в которой и через которую оно осуществляется.

Характеризуя пенсионные отношения в качестве предмета правового регулирования, нельзя обойти вниманием вопрос об их субъектном составе, что также является свидетельством специфики этих отношений. Вообще субъектами социально-обеспечительных отношений выступают органы (организации), на которые возлагается обязанность по оказанию помощи или по содержанию другого субъекта – гражданина (физическое лицо). Причем «номенклатура» органов или организаций в зависимости от конкретной политики государства может изменяться (органы социального обеспечения, социальной защиты, пенсионного фонда и его представительств на местах), тогда как субъект-получатель пенсий всегда неизменен – это лицо, достигшее установленного возраста, признанное инвалидом, потерявшее кормильца или утратившее профессиональную трудоспособность в связи с выполнением определенных обязанностей по службе. Иной компановки субъектного состава пенсионное право не имело никогда ранее и не имеет сейчас. Пенсионные отношения не могут возникнуть между двумя физическими лицами, хотя один гражданин может взять на свое содержание, в том числе и денежное, другого. Эти отношения не возникают и между двумя юридическими лицами, а существующие правовые связи по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд – это не непосредственно пенсионные отношения, а отношения по организации их финансирования. Никогда законодательство о пенсиях не признавало в качестве субъекта-получателя пенсий юридических лиц. Это первое, на что хотелось бы обратить внимание при характеристике субъектного состава пенсионных отношений – это всегда отношения органа (организации) и гражданина, именуемого пенсионером. Однако многие другие общественные отношения имеют аналогичный субъектный состав, в том числе и все иные отношения по социальному обеспечению, аналогичный в том смысле, что одной стороной в них выступают юридические лица, а другой – лица физические, в связи с чем, если мы ограничимся такой констатацией, всю специфику пенсионных отношений через их субъектный состав отразить будет трудно.

Пенсионные отношения, как уже было выявлено несколько ранее, являются составной частью социально-обеспечительных отношений и одновременно их наиболее мощным пластом. Но если мы признаем это, то, как следствие, должны признать, что пенсионер обладает тем общим специфирующим качеством, которое свойственно и другим субъектам социально-обеспечительных отношений, и в рамках этого общего свойства чем-то выделяется и обособляется. По нашему мнению, таким общим свойством любого гражданина как объекта социально-обеспечительных отношений является признаваемый государством факт его нуждаемости в содержании и помощи за счет общественных или обобществленных средств, когда он считается находящимся в трудной жизненной ситуации и полностью или частично лишается возможности к самообеспечению. Нуждаемость можно охарактеризовать как состояние человека, в котором все или часть его естественных и социальных потребностей не могут быть удовлетворены им самостоятельно. Но в зависимости от характера, степени, причин нуждаемости право социального обеспечения дифференцирует правовое положение физических лиц, наделяя их статусом пенсионера, клиента социальных служб, получателя пособий, инвалида, малоимущей семьи и т. д.

Нуждаемость может быть постоянной (необратимой) в силу возраста или состояния здоровья, длительной (нуждаемость детей, утративших кормильца, до достижения ими 18-летнего возраста), краткосрочной (временная нетрудоспособность как основание для назначения пособия); она может быть предсказуемой, например обусловленной естественными физиологическими процессами в организме человека (его взросление или старение), и непредвиденной, вызванной чрезвычайными, экстраординарными обстоятельствами, абсолютной, при которой человек полностью лишается возможности к самообслуживанию и самосодержанию, и относительной (частичной), когда у него имеются определенные возможности и средства, но, по мнению государства, этих средств недостаточно для нормального, естественного существования, нуждаемость индивидуально определенного субъекта и субъекта коллективного. Нуждаемость порождается различными естественно-биологического свойствами организма человека, техногенными и социальными факторами, способными создавать для субъектов равноценные по своим отрицательным последствиям ситуации, которые, однако, учитываются в законодательстве по-разному (сопоставим размеры страховых и социальных пенсий по возрасту).

Любое из перечисленных выше состояний или проявление нуждаемости порождает для субъектов социально-обеспечительных отношений различные последствия, которые проявляются главным образом в их статутных правомочиях. В силу этого они могут претендовать либо на установление пенсий, либо на социальные услуги, предоставление льгот и т. д. Иными словами, в связи с изложенными выше обстоятельствами право дифференцирует свой подход к характеру, уровню и форме обеспечения: в одних случаях государство берет на себя обязанность лишь по оказанию помощи нуждающемуся субъекту в денежной или натуральной форме, в других – оно возлагает на себя бремя обязанности по его содержанию, то есть предоставлению гражданину, оказавшемуся в трудной жизненной ситуации, средств, необходимых и достаточных для нормального естественно-физиологического и социального существования[106 - При этом следует иметь в виду, что государство никогда не брало на себя обязанности по полнообъемному удовлетворению всех и любых потребностей нуждающихся граждан. Именно здесь усматривается различное понимание слова «обеспечение», в том числе и «социальное», с позиций обыденного, а также семантического его происхождения и социального обеспечения, как правовой категории.]. Но и обязанность по содержанию нуждающихся граждан реализуется различными способами. Государство предоставляет либо денежное, либо натуральное содержание нуждающимся в нем гражданам.

Пенсионное обеспечение – это всегда денежное содержание нуждающихся граждан, и таковым качеством оно отличается от всех иных видов социального обеспечения, в связи с чем субъект пенсионного права – пенсионер – это лицо, находящееся на денежном содержании государства[107 - Денежное содержание нуждающихся застрахованных по системе обязательного пенсионного страхования также является государственным, поскольку, во-первых, государство возлагает обязанность по уплате страховых взносов и осуществляет соответствующий контроль через систему налоговых органов, а, во-вторых, Пенсионный фонд РФ, которым осуществляется аккумулирование и распределение средств на пенсионное обеспечение, – также орган государственный.]. Содержанием, предоставляемым в натуральной форме, является социальное обслуживание. Это – второй из двух видов содержания нуждающихся граждан, и они разнятся не только формой социальных предоставлений. Суть этого отличия состоит в том, что денежные средства в виде пенсии предоставляются в «свободное распоряжение» гражданину и он по своему усмотрению удовлетворяет социальную или естественно-физиологическую потребность, которую сочтет нужной. При социальном обслуживании также удовлетворяются жизненно важные потребности человека в жилище, одежде, пище, досуге, но по номенклатуре, определяемой не усмотрением нуждающегося лица, а в рамках разработанных программ, рекомендаций, исходящих от органов государства.

Таким образом, специфика пенсионера как субъекта социально-обеспечительных отношений состоит в том, что им является нуждающееся лицо, находящееся на денежном содержании государства, которое в рамках предоставленных ему средств содержит себя по собственному усмотрению. В тех случаях, когда пенсионер утрачивает способность к самосодержанию за счет средств, выделенных ему в виде пенсии, он становится клиентом социальных служб. Все иные субъекты социально-обеспечительных отношений получают за счет общественных средств лишь помощь в денежной или натуральной форме в виде пособий, компенсаций жильем, одеждой, продуктами питания, медицинским обслуживанием и т. п.

При рассмотрении вопроса об особенностях пенсионных отношений и их субъекта характеризуется предмет правового регулирования как ведущий системообразующий фактор, позволяющий выделить эти отношения из числа других социально-обеспечительных отношений и отстоять мнение об относительной самостоятельности пенсионного права в качестве подотрасли, а не рядового института права социального обеспечения.

Пенсионные отношения – однородны, поскольку все возникающие связи между их субъектами подчинены единой цели, и одновременно они весьма многообразны, о чем свидетельствует хотя бы изложенная в предыдущем разделе классификация пенсий. А если к разнообразию материальных отношений добавить их обязательный атрибут – отношения процедурные[108 - См. по этому вопросу монографическое исследование В. К. Субботенко «Процедурные правоотношения в социальном обеспечении» (Томск, 1980), в котором впервые в отечественной юридической литературе были вскрыты сущность, предназначение и многообразие этих отношений.], представляющие собой отношения по поводу порядка реализации права на пенсию, то это многообразие становится более очевидным. Таким многообразием общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, не обладает ни один другой институт права социального обеспечения. Полагаем, что это обстоятельство также следует иметь в виду при качественной характеристике предмета пенсионного права, ибо известно, что количество перерастает в новое качество либо является одним из побудителей к такому преобразованию.

Но пенсионные отношения – это объект правового воздействия, а не сам механизм этого воздействия. Механизм правового регулирования также свидетельствует о специфике юридических норм, сгруппированных в определенную общность, и позволяет судить о том, насколько эта общность обладает спецификой, позволяющей считать ее относительно самостоятельным структурно-правовым образованием. Однако прежде чем перейти к характеристике этого механизма, следует определиться в том, какие еще факторы, не входящие в состав сугубо правового инструментария, влияют на формирование и обособление той или иной общности юридических норм.

Решающее значение в этом вопросе имеет, по нашему мнению, заинтересованность государства и его соответствующая нормативно-правовая политика. Общественные отношения могут существовать вне правового пространства и до тех пор, пока они не окажутся в поле зрения государства, они функционируют на основе иных, не правовых норм. К таким отношениям можно отнести фактические брачные отношения (см. главу II Семейного кодекса РФ), отношения по пользованию жилыми помещениями, отношения простого товарищества, возникающие между субъектами, не наделенными правом на заключение соответствующего договора. Причем интересно отметить, что нередко такие отношения по своим признакам не отличаются от тех отношений, которые уже стали объектом правового воздействия.

Таких примеров практика правового регулирования социально-обеспечительных отношений знает немало. В нашем государстве всегда были граждане, не принимавшие участия в урегулированной и признаваемой им общественно полезной деятельности. Это не только те граждане, которых в настоящее время принято именовать лицами без определенного места жительства, это и женщины, посвятившие себя исключительно интересам семьи и воспитанию детей, это беженцы и вынужденные переселенцы, это, пусть даже в недавнем прошлом, тунеядцы, с которыми государство даже вело борьбу, а также некооперированные владельцы хозяйств, живущие на собственные доходы, лица, не могущие найти работу по специальности в месте постоянного проживания, даже инвалиды III группы, если они были колхозниками. Многие из них фактически являлись, но юридически не были признаны субъектами социально-обеспечительных отношений, ибо состояние нуждаемости этих людей как специфический признак этих отношений было достаточно очевидным. Стало быть, с отношениями нуждаемости, урегулированными правом социального обеспечения, параллельно существовали аналогичные отношения нуждаемости, на которые государство не реагировало позитивно. Лишь с течением времени, когда наше государство в Конституции РФ признало себя правовым и социальным, оно «проявило интерес» к этой категории лиц и выработало специальный правовой механизм оказания им помощи. В результате пенсионное право было дополнено институтом социальных пенсий, а институт трудового стажа был существенным образом изменен и расширен за счет включения в понятие общественно полезной деятельности периодов ухода за малолетними детьми, проживания одного из супругов за границей, а для супругов военнослужащих – проживания в местности, где отсутствует возможность трудоустройства, появился институт пособий по безработице и т. д. Таким образом, существовали отношения нуждаемости, более того, государство располагало уже готовым механизмом правового воздействия на аналогичные отношения, но по политическим, идеологическим, экономическим и иным причинам не превращало эти отношения в предмет правового регулирования. Поэтому существующие в реальной жизни фактические взаимосвязи людей, иначе – общественные отношения, становятся предметом правового регулирования только в том случае, если в этом будет заинтересовано государство. Эти отношения при наличии государственного интереса создают предпосылки к формированию соответствующего правового инструментария, конструированию его составляющих элементов либо к приспособлению к ним уже имеющегося в арсенале государства набора (комплекта) правовых средств. Следовательно, импульс и решающее значение в обособлении определенной общности юридических норм имеет «объективно обусловленный интерес государства в самостоятельном регулировании данного комплекса общественных отношений»[109 - На это обстоятельство давно обращено внимание в юридической литературе (см.: Делебо Л. И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. № 8. С. 91), и поддерживается современными исследователями проблемы системности в праве. Так, Л. Б. Тиунова считает, что появление новых отраслей происходит в результате объективной дифференциации общественных отношений, государственно-правовой ее оценки, а также степени развитости соответствующего комплекса правовых норм (см.: Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности: методология и теория. СПб., 1991. С. 95). С. С. Алексеев считает государственную власть центральным звеном в комплексе системообразующих факторов (см.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 46).], а затем на этой основе с учетом специфики подлежащих урегулированию общественных отношений разрабатывается либо приспосабливается к ним определенный комплекс средств юридического воздействия.

С этих позиций мы позволим себе не согласиться с мнением С. С. Алексеева, который, обоснованно доказывая примат предмета над методом правового регулирования[110 - В связи с этим он отмечает, что «своеобразный, качественно особый вид общественных отношений, требующий правового регулирования при помощи специфического метода и механизма регулирования, – вот главный системообразующий фактор, который определяет формирование компактной общности юридических норм» (там же. С. 48).], признает за последним качество классификационного основания для отраслевого деления права, но с определенными уточнениями, что методы используются как второочередные основания классификации[111 - Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. С. 10–11.] и что их нельзя сводить только к совокупности приемов воздействия на поведение субъектов, а следует рассматривать как: