Пенсионное право России

а) единый способ юридического воздействия… выражающийся в статусе субъектов правоотношений;

б) юридический инструментарий, определяющий формы и способы возникновения прав и обязанностей, способ защиты, процедурно-процессуальные формы и т. д.;

в) правовые принципы, характеризующие содержание отрасли права;

г) отрасль законодательства, в которой заглавную роль играет определенный кодифицированный акт[112 - Проблемы теории государства и права. Учебник / Под ред. С. С. Алексеева. М., 1987. С. 208–209.].

Несмотря на то, что все эти элементы правовой надстройки, именуемой С. С. Алексеевым «юридическим режимом», имеют важное значение для уяснения сущности права, они в своей совокупности и каждый в отдельности в плоскости рассматриваемого вопроса могут быть охарактеризованы как следствие, а не причина (основание) обособления определенной общности юридических норм. И законодательство, и правовые принципы, и метод правового регулирования (в узком смысле этого слова), и другой юридический инструментарий приспосабливаются не ко всей совокупности существующих отношений, а к их определенной области, группе, части и таким образом способствуют функционированию и развитию этих отношений в направлении, отвечающем государственным интересам. Следовательно, обусловленная спецификой тех или иных отношений воля законодателя первична; она определяет структуру нормативных актов для урегулирования соответствующих отношений, а в них, в свою очередь, находят свое закрепление правовые принципы, наиболее приемлемый способ воздействия на поведение субъектов и другой юридический инструментарий. В связи с этим мы солидаризуемся с мнением ученых, которые исключают метод правового регулирования из числа системообразующих факторов[113 - См., напр.: Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976. С. 115–118; Тиунова Л. Б. Указ. соч. С. 93–94.] и рассматривают его в качестве характеристики правового положения субъектов правоотношений[114 - Мешкова О. Е. Трудовое право в системе отраслей российского права. Дис… канд. юрид. наук. Омск, 1999. С. 20.].

Но тем не менее все указанные С. С. Алексеевым элементы юридического режима имеют важное значение для определения «самобытности» определенной общности юридических норм, в том числе и норм пенсионного права, которая, по мнению Д. А. Керимова, должна характеризоваться устойчивостью и автономностью функционирования[115 - Керимов Д. А. Указ. соч. С. 296. – Разумеется, автономность функционирования и устойчивость системных образований имеют относительный характер, более того, постоянное совершенствование, то есть внесение изменений в правовые системы, и обеспечивает требуемую устойчивость и относительную их автономность. Без соответствующих «поправок» право не будет соответствовать своему предназначению – быть регулятором существующих в реальной жизни взаимоотношений его субъектов.].

Устойчивость системы нормативно-правовых предписаний означает, что она занимает свою нишу в правовой системе государства, независимо от его внутренней и внешней политики, от его политического режима, господствующей в обществе идеологии, в том числе религиозной, и в целом от характера тех отношений, которые складываются на конкретном историческом этапе развития общества. Автономность функционирования предполагает такое свойство системы, при котором она, будучи «включенной» в систему более высокого порядка, в состоянии реализовать возложенные на нее задачи даже в том случае, если в функционировании иных элементов этой более общей системы имеют место различного рода приостановки, неритмичность и даже прекращение их существования. Иными словами, качество и состояние иных элементов общей правовой системы может отражаться на содержании определенного блока нормативно-правовых актов, может оказывать на него прямое или косвенное влияние, но не предрешает его судьбы. Пенсионное законодательство существовало, существует и будет существовать обособленно постольку, поскольку в нашем государстве всегда были, есть и будут нуждающиеся граждане (дети, пожилые люди, инвалиды), которых оно обязано содержать для обеспечения собственного существования. С этих позиций следует посмотреть на пенсионное право и пенсионное законодательство, ибо последнее, и в этом отношении мы полностью разделяем мнение С. С. Алексеева, входит составной частью в понятие «юридический режим», специфирующий определенную общность правовых норм. Пенсионное законодательство, пожалуй, имеет более глубокую историю, чем иные блоки законодательства о социальном обеспечении, и сам по себе этот факт свидетельствует об устойчивости пенсионной системы – признаке, обособляющем эту правовую общность от иных. Законодательство о пенсиях представляет собой, как и пенсионные отношения, наиболее объемный пласт в системе нормативно-правовых актов о социальном обеспечении и занимает в ней доминирующее положение. Оно обширно и многообразно, и одной из его особенностей является то, что законом, как ведущим нормативно-правовым актом, регулируются наиболее важные, принципиальные положения о пенсионном обеспечении, а основную «нагрузку» берут на себя подзаконные акты органов исполнительной власти. К примеру, из 134 статей Закона от 20 ноября 1990 г. более 20 статей имели отсылочный характер и наделяли достаточно широкими полномочиями Правительство России, которое, в свою очередь, делегировало их другим инстанциям. Значительными полномочиями федеральные органы исполнительной власти наделены и действующим пенсионным законодательством. Так, в силу п. 3 ст. 1 Закона о государственном пенсионном обеспечении Правительство уполномочено определять порядок реализации прав на пенсию и устанавливать условия назначения пенсий отдельным категориям граждан, что (последнее) всегда относилось к исключительной компетенции органов законодательных. А если учесть, что сфера социального обеспечения в силу п. «ж» ст. 72 Конституции отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то в настоящее время в результате активной нормотворческой деятельности субъектов Федерации, муниципальных органов, конкретных организаций – работодателей пенсионное законодательство представляет собой значительный массив нормативно-правовых актов, функционирующих изолированно от иных источников права социального обеспечения.

Таким образом, длительная история существования и развития пенсионного законодательства свидетельствует, с одной стороны, о постоянной, то есть непреходящей государственной заинтересованности в урегулировании пенсионных отношений, а объем нормативно-правовой базы – с другой, о большем интересе государства в упорядочивании этих отношений по сравнению с иными социально-обеспечительными отношениями. Стало быть, постоянно повышенный интерес государства к вопросам пенсионного обеспечения привел к обособлению специальной группы нормативно-правовых актов, которая, хотя и не имеет в своем арсенале ни Основ, ни кодекса, является одним из важнейших свидетельств автономности пенсионного права как относительно самостоятельной общности юридических норм. Такому положению дел способствует также отсутствие какого-либо сводного нормативно-правового акта о социальном обеспечении, о необходимости и целесообразности принятия которого речь идет уже давно, но который, на наш взгляд, не может быть принят в силу причин, изложенных нами в другом исследовании[116 - Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. Томск, 2001. С. 42–48.]. Наличие или отсутствие кодифицированного нормативного акта – это далеко не всегда тот индикатор, по которому с неизбежностью можно судить о структурной самостоятельности определенной общности юридических норм, тем более когда они отвечают требованиям устойчивости и автономности функционирования[117 - Например, с принятием Земельного кодекса РФ земля и соответствующие общественные отношения стали полноценным объектом гражданского оборота, который, как известно, регламентируется нормами гражданского права. Следовательно, с принятием этого кодекса еще более обострилась дискуссия о существовании земельного права в качестве самостоятельной правовой отрасли. См. по этому вопросу, напр.: Болтанова Е. С. 1) Земельное право. Курс лекций. М., 2002. С. 3–25; 2) Договор купли-продажи недвижимости. Томск, 2002. С. 5–46.].

Пенсионное право располагает собственным юридическим инструментарием, не свойственным иным структурно-правовым образованиям в сфере социального обеспечения. Прежде всего, этот инструментарий по набору комплектующих его элементов значительно богаче и разнообразнее, чем у иных институтов права социального обеспечения. Объясняется это большим многообразием видов и подвидов пенсионного обеспечения, различными организационно-правовыми формами, в которых (через которые) оно осуществляется, политикой государства по отношению к уровню содержания различных категорий своих граждан, что в совокупности свидетельствует об отсутствии единого его подхода к регулированию пенсионных отношений. В результате один и тот же вид пенсий устанавливается на различных для граждан условиях, применительно к каждому из оснований в отдельности, под одно из условий или под их совокупность разрабатывается специальный правовой механизм, состоящий из различных элементов, что и приводит к разнообразию соответствующего юридического инструментария от простого до достаточно сложного. Например, для возникновения права на социальную пенсию субъекту, претендующему на ее назначение (установление), требуется лишь доказать факт достижения установленного пенсионного возраста. Для трудовых пенсий, как известно, кроме этого требуется наличие специального трудового или страхового стажа. В связи с этим законодательство устанавливает специальные правила исчисления стажа и представления доказательств его продолжительности, правила перевода трудового стажа в стаж страховой, особые правила определения страховой и накопительной частей пенсий, а их базовый размер устанавливается в твердой сумме, как и у пенсий социальных.

Не менее сложным является механизм правового регулирования государственного пенсионного обеспечения, так как этой группой пенсионных отношений охватывается специфический субъектный состав получателей пенсий, который формируется до вступления в пенсионные отношения. Это – государственные федеральные служащие, военнослужащие, лица, пострадавшие в результате радиационных и техногенных катастроф, лица, которые в силу закона признаются нетрудоспособными. Для пенсионного обеспечения граждан каждой из этих категорий предусматривается особый механизм, который, наряду с общим федеральным законом о пенсионном обеспечении, детализируется в специальных нормативных актах, что естественно приводит к увеличению элементов, составляющих соответствующий юридический инструментарий. Процесс пенсионирования весьма формализован, поэтому для всех видов пенсий, независимо от оснований их предоставления и организационно-правовых форм, в которых осуществляется обеспечение, предусмотрены определенные общие процедурные формы реализации права на пенсию: претендент на пенсию обязан обосновать (доказать) свои притязания в сроки, установленные законодательством, а орган обязан, в свою очередь, не позднее чем через 10 дней с момента поступления заявления решить вопрос о назначении пенсии или об отказе в ее назначении с указанием причин отказа и порядка его обжалования[118 - «Правила обращения за пенсией, назначения пенсии, перерасчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с Федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», утвержденные Постановлением Минтруда РФ и Пенсионного фонда РФ от 27 февраля 2002 г. // Российская газета. 2002. 5 июня.]. В случае возникновения спора между органом по назначению пенсий и заинтересованным лицом на смену процедурной форме приходит форма процессуального урегулирования по правилам административного производства или судебного разбирательства. К этим правилам следует добавить еще достаточно сложные правила перерасчетов пенсий, располагающие собственным инструментарием в зависимости от оснований перерасчета, правила индексации пенсий, «перевода» одного вида в другой и многое другое. Все это вместе взятое, представляет собой достаточно сложный и разветвленный арсенал средств правового регулирования пенсионного обеспечения, каким по своему содержанию не располагают иные институты права социального обеспечения.

Таким образом, этот юридический инструментарий, хотя по ряду элементов, его образующих, и совпадает с приемами воздействия права на поведение участников социально-обеспечительных отношений в целом, обладает спецификой, не свойственной институтам соответствующей правовой отрасли. Эта специфика, собственно, уже охарактеризована и в концентрированном виде закрепляется в статусе лица, признаваемого пенсионером. Для признания того или иного гражданина пенсионером требуется больший и более сложный набор специфических правовых средств, и это естественно, по сравнению с тем комплектом средств, которые необходимы лицу для получения пособий, компенсаций, льгот, услуг как клиенту учреждений социального обслуживания. Кроме того, и это следует отметить особо, статус пенсионера влияет на формирование не только прав граждан на иные виды социального обеспечения, но и оказывает свое воздействие на конструкцию правового положения личности в иных сферах и областях правового регулирования, на что уже было обращено внимание. Следовательно, используемый пенсионным правом инструментарий ставит соответствующую общность правовых норм выше норм, группируемых в иные институты права социального обеспечения, и является еще одним аргументом в пользу признания первого подотраслью, а не рядовым институтом последнего.

Предмет правового регулирования, непреходящая заинтересованность государства в решении вопросов пенсионного обеспечения, большой массив нормативно-правовых актов и наличие собственного юридического инструментария – все это факторы и признаки, свидетельствующие о самобытности пенсионного права и одновременно являющиеся центробежными силами, не только поднимающими его над другими институтами права социального обеспечения, но и способными обеспечить решение задачи по его выделению в качестве самостоятельной правовой отрасли. Однако этого не происходит, следовательно, существуют и центростремительные силы, которые удерживают эту специфическую общность юридических норм в рамках отрасли права социального обеспечения. На наш взгляд, такими центростремительными силами являются принципы права социального обеспечения и его метод, которые входят в состав соответствующего юридического инструментария.

Пенсионное право, как, впрочем, и право социального обеспечения в целом, основывается на одной общей идее – оказать помощь, содействие либо взять на содержание нуждающихся граждан за счет общественных и обобществленных средств. Содержание и помощь посредством пенсионирования оказываются только в денежной форме, что находит свое прямое закрепление в действующем законодательстве[119 - См. ст. 2 ФЗ РФ от 17 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», в котором закреплен ряд пенсий, являющихся денежной формой содержания, и пенсий, представляющих собой денежную помощь (социальные пенсии) нуждающимся гражданам.]. Отсюда следует, что основной идеей пенсионного права является оказание финансовой поддержки или денежное содержание. Финансовая поддержка оказывается в виде социальной пенсии, трудовой пенсии по случаю потери кормильца, ибо их размеры в два, три, а то и большее количество раз ниже прожиточного минимума, который служит «точкой отсчета» при определении уровня жизнесуществования граждан в нашем государстве. Денежным содержанием с полным основанием можно считать пенсионное обеспечение государственных служащих, судей судов Российской Федерации и др.

Эта общая идея пенсионного права может одновременно рассматриваться как его цель и основное функциональное предназначение. Однако, как известно, одна и та же цель может достигаться различными способами, а к решению одной и той же задачи можно подойти по-разному. Это и имеет место при формировании юридического инструментария пенсионного права и находит свое проявление в его принципах. Пенсионное право, как составная часть права социального обеспечения, должно следовать общей идее оказания помощи и содержания нуждающихся граждан. Но оно решает эту задачу присущим ему инструментарием. По этой причине конкретные принципиальные подходы государства к обеспечению, к примеру, вынужденных переселенцев и беженцев не могут быть идентичными тем, на которых базируется пенсионное право, точно так же, как последнее не может взять на вооружение принцип конфиденциальности, закрепленный нормами института социального обслуживания. Стало быть, в праве социального обеспечения наряду с общей идеей как его основополагающим принципом существуют идеи (принципы), на которых строится правовая политика государства применительно к тем или иным его видам, в соответствии с которыми, в свою очередь, оно делится на соответствующие структурные образования.

Но если мы утверждаем, что, во-первых, пенсионное право является не только отдельным, но и наиболее крупным структурным элементом права социального обеспечения, а, во-вторых, отдельные институты права социального обеспечения могут строиться на принципах, не свойственных иным элементам этой системы, то, казалось бы, для вывода о наличии в пенсионном праве принципов, свойственных только этому виду обеспечения, нет никаких препятствий. Усиливает основания такой постановки вопроса и тот факт, что государство традиционно на всех этапах развития права социального обеспечения применяло дифференцированный подход к пенсионированию различных классов, слоев и групп граждан, в связи с чем не только генеральные институты, но даже отдельные субинституты основывались на различных идеях (принципах), преломляющих и конкретизирующих общую идею – оказания финансовой поддержки или денежного содержания лиц, признанных пенсионерами.[120 - Сказанным мы не входим в противоречие с пониманием пенсии как денежного содержания, хотя социальные пенсии и пенсии по случаю потери кормильца по своим размерам не могут быть отнесены к категории «содержание». Они по своей природе являются видом денежной помощи и поддержки нуждающихся граждан, а их отнесение к пенсиям произведено искусственно волей законодателя, идущей вразрез с сущностью пенсионного обеспечения. Доказательством тому является легальное определение пенсии, одним из элементов которого является «компенсация утраченного заработка (дохода) гражданина», которого, естественно, не имели (социальные пенсионеры) или не могли иметь по объективным причинам (члены семьи умершего кормильца), обеспечиваемые этими видами пенсий граждане. Поэтому перед законодателем стоит дилемма: либо он должен поднять размер этих пенсий до уровня содержания нуждающихся граждан, либо своей волей изменить юридическую природу этих выплат и отнести их к числу пособий.] Примером тому могут служить существовавшие в советское время специальные законы о пенсионном обеспечении рабочих и служащих и закон о пенсиях и пособиях членам колхозов, большой и разнообразный блок нормативных актов о пенсиях за выслугу лет отдельным категориям служащих; а в настоящее время наиболее убедительным тому подтверждением является принятие 15 и 17 декабря 2001 г. двух федеральных законов, в которых содержатся даже различные определения трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению. В результате при наличии одного и того же основания, к примеру достижения установленного законом пенсионного возраста, различные категории граждан обеспечиваются по-разному, что и является дополнительным свидетельством различий в принципиальном подходе государства к характеру и уровню пенсионного обеспечения, основанного на идеях социального страхования, страхования из бюджетов негосударственных пенсионных фондов и выплаты пенсий за счет бюджетных ассигнований.