Современная теория правовых режимов: теоретический и отраслевой подходы

Итак, правовой основой СПР, так же, как и общего, выступают нормативные документы. В законодательных актах определяется вид правового режима, его носитель, устанавливаются основания введения, указываются субъекты режимного управления, перечисляются специальные режимные правила и меры[186 - Например, определяется, какого рода и от какого органа власти необходимо получить разрешения на осуществление того или иного вида деятельности, какие действия подлежат обязательной регистрации или запрещаются без специального на то разрешения, какие виды ответственности предусмотрены за нарушение требований режима и др.) (См.: Попова Н. Ф. О классификации специальных административно-правовых режимов // Вестник РГГУ. 2008. № 5. С. 41, 42).]. Между тем действующее законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, которые можно условно разделить на две разновидности. Первую группу образуют акты, специально посвященные определенному виду СПР – о ЧП, военном положении, об исключительной экономической зоне, о государственной границе и т. д.

Ко второй группе относятся общие тематические законы, в которых СПР выступают в роли одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для урегулирования отдельных видов юридической деятельности. Примером могут выступать НК РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза, Законы об обороне[187 - Об обороне : федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750; 2011. № 50. Ст. 7366.], мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации[188 - О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации : федеральный закон от 26 фев. 1997 г. № 31-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014; 2010. № 11. Ст. 1176.] и др.

Кроме того, следует отметить, что при осуществлении мер обеспечения различных СПР особое значение имеют федеральные законы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина уполномоченными на то органами власти. Например, законы о полиции[189 - О полиции : федеральный закон от 7 фев. 2011 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900; 2012. № 26. Ст. 3441.], Федеральной службе безопасности[190 - О федеральной службе безопасности : федеральный закон от 3 апр. 1995 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269; 2011. № 50. Ст. 7366.], государственной гражданской службе Российской Федерации[191 - О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215; 2011. № 48. Ст. 6730.], муниципальной службе в Российской Федерации[192 - О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152; 2011. № 48. Ст. 6730.] и др.

Вместе с тем не стоит забывать о нормах Основополагающего акта страны. С одной стороны, в Конституции России первично формализуются такие СПР, как военное и чрезвычайное положение, режимы государственной границы, пограничных зон, континентального шельфа, территориального моря, исключительной экономической зоны, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88). С другой стороны, в ней закрепляются такие базовые принципы функционирования СПР, как неприкосновенность основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55) и др.

Безусловно, развитие нетипичных ситуаций, состояний, отношений невозможно предусмотреть в деталях. Нередко требуются быстрые и решительные действия. Поэтому огромный пласт в системе законодательства, регламентирующего СПР, составляют подзаконные акты, к числу которых относятся нормативные указы Президента Российской Федерации[193 - Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. № 726 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 24. Ст. 2392; Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2882; 2012. № 47. Ст. 6455.] и правительственные постановления[194 - О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : постановление Правительства Российской Федерации от 30 дек. 2003 г. № 794 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 2. Ст. 121; 2012. № 46. Ст. 6339.].

Достаточно многообразны по содержанию и многочисленны по объему нормативные правовые акты министерств и ведомств: приказы и инструкции, постановления, положения, письма, уставы и т. д. Основное их предназначение заключается в реализации функций государственного управления в условиях нестандартной, неординарной ситуации в различных сферах общественной жизни[195 - Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : приказ Министерства чрезвычайный ситуаций Российской Федерации от 17 дек. 2008 г. № 783 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 8.].

Однако как названные акты, так и указы Президента, постановления Правительства, должны приниматься строго на основании закона, поскольку здесь не допустимы субъективизм и усмотрение, послабление и игнорирование действующего законодательства.

На региональном уровне, т. е. в границах субъектов Федерации, используются те же формы нормативных правовых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановления, приказы, другие установления)[196 - В частности, на территории Ростовской области действует закон от 29 дек. 2004 г. № 256-ЗС «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» (Постановление Правительства Ростовской области от 19 апр. 2012 г. № 304 «Об утверждении Порядка сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» и др.).].

Вместе с тем система законодательства Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международных правовых актов. Россия участвует в таких актах международного характера, затрагивающих в том числе отдельные аспекты СПР, как Всеобщая декларация прав и свобод человека, Международный Пакт о гражданских и политических правах[197 - Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.], Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод[198 - Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 20. Ст. 2143.], Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания[199 - Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45. Ст. 747.] и т. д.

Одной из особенностей правового регулирования СПР является то, что они формируются не только под воздействием источников права, но и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Примером выступают постановления названного органа власти по делу о проверке конституционности ряда Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по восстановлению режима законности и правопорядка на территории Республики Чечня и т. д.

Вместе с тем правовая база общих правовых режимов намного шире, поскольку, как уже отмечалось, кроме традиционных источников права включает в себя целый ряд документов, имеющих корпоративное происхождение или же относящихся к средствам индивидуально-правового регулирования. Например, устав юридического лица может определять рамки правового поведения участников режимных отношений, даже если данные аспекты не отражены в действующем законодательстве или же гражданско-правовой договор может зафиксировать условия, не содержащиеся в источнике права, установить новые правовые последствия, не нарушающие права и свободы иных субъектов.

Специальное правовое регулирование направлено на определенные объект, предмет или процесс, обладающие существенной спецификой, исключительно ценные для общества и государства или представляющие опасность в нестандартной ситуации. Следовательно, при установлении СПР используется конкретная специфическая целевая установка.

Целью любого правового режима, в том числе и специального, является регулирование специфических общественных отношений, а также установление особого порядка юридического воздействия. При этом правовой режим регулирует социальную ситуацию, либо формируя благоприятную среду для управомоченных субъектов в целях вовлечения их в желаемую деятельность, либо, напротив, устанавливая неблагоприятные условия для потенциальных нарушителей правил, закрепленных в режиме.

У СПР имеется своя специфическая цель стабилизационного либо стимулирующего характера. Основное предназначение так называемых стабилизационных целей заключается в установлении неких рамок для удержания объекта (ситуации, состояния, процесса и т. д.) в определенном положении, дабы исключить возможность выхода ситуации из-под контроля. Они действуют не постоянно, а в ограниченный период времени, например, в условиях чрезвычайной и кризисной ситуаций, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечения функционирования объектов, имеющих повышенную общественную опасность или представляющих важное государственное значение и т. д.

В таких условиях может возникнуть угроза жизни и здоровью людей, уничтожения материальных и духовных ценностей, дестабилизации, разрушения социальной системы. Поэтому требуется принятие неординарных мер реагирования, не применяемых в обычных ситуациях.

Цели стимулирующего характера, напротив, создают более благоприятный порядок удовлетворения интересов субъектов. Они направлены на вознаграждение индивидуальных и коллективных субъектов за определенное правомерное поведение, развитие отдельных территорий посредством стимулирования экспорта, расширения производства некой продукции, повышения занятости населения, бюджетных доходов, привлечения инвестиций в отечественное производство и т. д. Например, целью СПР безвизового въезда или выезда является упрощение порядка въезда или выезда граждан двух и более государств на основе двусторонних и многосторонних соглашений о взаимных поездках граждан.

Таким образом, целью СПР выступает урегулирование специфических общественных отношений, в которых выделяются интересы определенных субъектов из общего стандартного порядка правового регулирования. Как правило, они вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей.

Как известно, возникновение нестандартной ситуации вызвано специфическими обстоятельствами, обусловленными конкретными временными и пространственными пределами. Однако законодатель, создавая правовую базу для эффективного регулирования подобных ситуаций, лишь предвидит возможность наступления особых обстоятельств. Значит, СПР могут иметь потенциальный характер. Нормативные правовые акты, регламентирующие их, хотя и вступили в силу, но практически не действуют. Чтобы соответствующий СПР стал реальным, необходимы дополнительные факторы:

? возникновение нестандартной ситуации, образование, создание специфического объекта (фактическое основание);

? издание компетентным органом акта о введении такого режима, его норм в действие (юридическое основание).

Например, основанием для введения чрезвычайного положения (далее – ЧП) могут являться чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Однако реальное возникновение чрезвычайных обстоятельств еще не порождает автоматического введения в действие ЧП. Закон о ЧП определяет дополнительные условия, при наличии которых этот особый порядок может быть объявлен:

? имеет место чрезвычайная ситуация, представляющая угрозу безопасности многих граждан или конституционному строю;

? устранение чрезвычайной ситуации не представляется возможным без применения чрезвычайных мер;

? есть Указ Президента Российской Федерации о введении ЧП, утвержденный Советом Федерации.

По сравнению с общим правовым режимом СПР является более гибким, эластичным. Данное качество рассматриваемого феномена проявляется в способности более чутко улавливать специфику неоднородных социальных связей, учитывать особенности тех или иных объектов и субъектов, а, следовательно, претерпевать отдельные перестроения для осуществления оперативного реагирования на изменившиеся условия правовой действительности. Так, в случае устранения обстоятельств, которые выступили основанием для введения ЧП, ранее установленного срока глава государства отменяет его полностью или частично, о чем население соответствующей территории извещается в том же самом порядке, в каком оно ставилось в известность о введении ЧП[200 - О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.].

Безусловно, одной лишь способностью к функциональным реформациям не исчерпывается такое свойство СПР, как гибкость. В данном ракурсе необходимо подчеркнуть еще одну особенность специфического средства правового воздействия: его локальность. СПР, как правило, очерчивает достаточно четко и конкретно определенные сферы правовой действительности или объекты правового воздействия. Это происходит в силу экономических, политических, информационных и правовых условий. В границах названных областей общественных отношений СПР могут приобретать адресный характер. В частности, в приказе Минфина России от 13 нояб. 2007 г. № 108н[201 - Об утверждении перечня государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (оффшорные зоны) : приказ Минфина России от 13 нояб. 2007 г. № 108н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 50.] содержится перечень оффшорных зон, предусматривающих серьезные налоговые льготы для инвесторов.

Еще одной особенностью СПР является особое сочетание различных юридических средств, используемых в правовом регулировании. Подобная совокупность правового инструментария устанавливает специальные режимные правила поведения, обеспечиваемые системой организационно-правовых мер. При этом данный набор мер может носить временный характер. Объем и характер ограничений и стимулов определяется субъектами принятия решения о введении дополнительных мер конкретным СПР. Временные ограничения и стимулы могут содержать ограничения и льготы в финансово-экономическом сотрудничестве, международных поездках, железнодорожном и воздушном сообщении, пребывании граждан и лиц без гражданства на определенной территории и т. д.

Это позволяет прийти к выводу, что в ряде случаев СПР тесно взаимодействуют с другими правовыми порядками. Например, специальный режим обеспечения промышленной безопасности предусматривает применение таких правовых средств, как экспертиза промышленной безопасности (зданий, устройств, документации); лицензирование деятельности в области промышленной безопасности; обязательная сертификация технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах; государственная регистрация опасных объектов;

обязательное страхование гражданской ответственности; специальная аттестация и подготовка персонала для работы на опасных производственных объектах.

Помимо этого, действие СПР обеспечения промышленной безопасности так или иначе связано с порядком обеспечения экологической безопасности и режимом охраны труда, поскольку нарушение правил, установленных в режиме промышленной безопасности, может привести к причинению вреда объектам, обеспечение безопасности которых обслуживают другие порядки правового регулирования[202 - См.: Аверин М. С. Административно-правовой режим промышленной безопасности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 1. С. 104.]. Таким образом, имеют место ситуации, когда требования одного СПР включают в себя требования и другого. Это приводит к сложным зависимостям и взаимосвязям между различными и порой множественными правовыми режимами. Для СПР характерно то, что они касаются различных по характеру прав и обязанностей субъектов режимного регулирования, что обусловливает участие в правовом упорядочении специфических социальных связей норм различных отраслей права: конституционного, административного, муниципального, финансового, международного и т. д. Следовательно, СПР носят комплексный характер.

Нередко СПР предполагают упрощенный порядок изменения содержания режима. В частности, при введении ЧП спектр устанавливаемых правил варьируется в зависимости от характера и сложности возникшей ситуации и конкретизируется в соответствующем Указе Президента Российской Федерации.