Льготная и поощрительная правовая политика

Особенно бурно данная форма развивается сейчас в регионах, которые впервые получили право принимать законы – нормативные акты высшей юридической силы, однако оказались в принципе не готовы к этому, ведь законотворчество предполагает наличие подготовленных кадров творцов права, достаточно высокий уровень правосознания и правовой культуры регионального депутатского корпуса. Наши же юридические вузы до сих пор готовят исключительно правоприменителей. В этой связи следует согласиться с профессором В. М. Манохиным, который верно отмечает, что пора подумать и о целенаправленной подготовке законодателей, региональных и муниципальных творцов правовых норм[13 - См.: Манохин В. М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Вопросы методики. Саратов, 2000. С. 3.].

Правотворческая форма правовой политики «выходит» на проблему стратегии правотворчества. Вместе с тем, правовая политика, как верно отмечается в литературе, более широкое понятие, которое определяет с политических позиций не только направление правотворчества и средства его реализации, но и другие элементы всей системы правового регулирования, политику в сфере юридических кадров и в сфере правовой информации. В условиях проведения политической и правовой реформ это понятие полностью доказало свою полезность и эффективность[14 - Юрина Т. С. Проблемы теории права в трудах Р. О. Халфиной: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 22.].

Правоприменительная форма преимущественно воплощается в правоприменительных актах, документах индивидуального, персонифицированного характера.

«Правоприменительная политика государства – это в некотором роде организация процесса реализации права. В настоящее время этот вид деятельности государства означает для общества чуть ли не больше, чем законодательствование. Глобальная проблема правоприменения состоит в том, что сегодня законы исполняются у нас катастрофически плохо и, в частности, появилось множество законов, вовсе не исполняющихся. Первый аспект проблемы – потребность исполнителей в “обрамлении” закона массой приказов и инструкций, которые, по их мнению, и делают возможным исполнение закона. Второй аспект, тесно связанный с первым, – это потеря законом своего первоначального содержания и замысла после его “уточнения” подзаконными актами. Третий аспект – расширение сферы усмотрения чиновника (несмотря на обилие актов различного уровня), приводящее к произволу»[15 - Путило Н. В. Указ. соч. С. 142.].

Особенностью данной формы является и то, что в современных условиях значительно расширился субъектный состав правоприменения. Теперь активно, но не всегда, к сожалению, законно применяют право и негосударственные структуры: органы местного самоуправления, руководители частных фирм, банков, общественных объединений и т. п.

Правоинтерпретационная форма преимущественно воплощается в актах толкования правовых норм (интерпретационных актах). Особенностью данной формы является то, что после создания Конституционного Суда РФ и соответствующих судов субъектов Федерации (конституционных либо уставных) названное направление правовой политики вышло на новый уровень развития, ибо связано с формированием прецедентного права.

Доктринальная форма преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций. Юридическая наука – важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатывается идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели правового регулирования, для совершенствования законодательства, для оптимизации методологии толкования юридических норм, для правореализационного процесса.

Современная юридическая доктрина развивается весьма противоречиво. Определенный прорыв наметился в деятельности Конституционного Суда РФ, который в своих документах и особых мнениях судей пытается придать некоторое движение российской юридической науке. Вместе с тем правовая наука находится еще в большом долгу перед обществом.

С одной стороны, юриспруденция оказалась неготовой к тем изменениям, которые произошли в российском обществе. Бурное развитие российского права, к сожалению, не связано с таким же бурным развитием юридической доктрины. Наука существенно отстает от потребностей правовой политики и от правовой жизни, которые продвигаются на ощупь, методом «проб и ошибок». Отсюда подчас и механические заимствования тех или иных юридических институтов, конструкций и средств из иностранного законодательства, что делается не от «хорошей доктрины». Отсюда и шараханье из стороны в сторону властных структур, которые не имеют в своей основе надежных и национально выверенных правовых ориентиров, прогрессивной юридической идеологии, базирующейся на общецивилизационных ценностях и особенностях российской правовой жизни.

Но, с другой стороны, в том, что именно так все произошло, виноваты прежде всего власть, полукриминальное государство, которое финансировало науку по остаточному принципу, обещая одновременно золотые горы. Вот конкретный факт. 3 декабря 1994 года Президент РФ Б. Н. Ельцин своим Указом утвердил Положение «Об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации», в котором этому известному научному учреждению обещана существенная информационно-финансовая и материально-техническая поддержка. Однако, как и многое другое в период правления Б. Н. Ельцина, эти нормы остались лишь декларациями. (Между тем США во многом «поднялись» за счет науки, образования и новых технологий.)

Правообучающая форма проявляется в подготовке юристов нового поколения, готовых творчески действовать в новой политико-правовой ситуации. Сейчас, как никогда, повышается роль высшего юридического образования, которое должно включать в себя и воспитательный элемент, в чем огромная роль принадлежит преподавательскому составу. Его не сможет заменить компьютер, ведь образование – это не простая передача учебной информации, это синтез учебного и духовно-нравственного воздействия. Воспитание направлено прежде всего на формирование личности, ибо только всесторонне развитая личность сможет полноценно и правильно реализовать свои профессиональные знания (это специфическое оружие, как показывает жизнь, можно использовать в разных целях), сможет выработать иммунитет от влияния негативно сложившейся юридической практики. Ведь как бывает: приходит студент-выпускник на практику, ему говорят: «Забудь, чему тебя учили в вузе, и делай, как у нас заведено», то есть, по сути, воспроизводятся заведомо порочные начала юридической деятельности. Этот процесс можно замедлить только за счет качественно подготовленных специалистов, которые не будут слепо следовать сложившимся порочным стандартам.

Необходимо постоянно обучать искусству пользования юридическими инструментами и должностных лиц разного уровня, и депутатов, и кандидатов в депутаты, и хозяйственных руководителей и т. д.

Можно выделить следующие принципы выстраивания правовой политики в современной России:

1) четкое обозначение приоритетов юридической деятельности, которые должны вытекать из целей и задач Российского государства;

2) предвидение будущих юридических ходов субъектов политики и соответствующее их воплощение в жизни;

3) ориентация на достижимые в данной ситуации цели и применение реальных юридических средств;

4) комплексное и взаимообеспечивающее использование форм реализации правовой политики (правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, доктринальной, правообучающей);

5) результатами правовой политики должны стать повышение качества и уровня правовой жизни общества и личности, уверенность граждан в гарантированности их статуса, в возможности планировать свою жизнедеятельность на перспективу, в согласованности и предсказуемости действий власти.

Механизмы реализации правовой политики связаны с выявлением препятствий, стоящих на пути осуществления данного вида политики, и поиском юридических средств их оптимального преодоления. В качестве примера подобного рода препятствий можно назвать следующие: отсутствие единого правового пространства, многочисленные юридические коллизии между правовыми актами, внутренняя противоречивость Конституции РФ, низкое качество законов и подзаконных актов, дублирование нормативных актов, то есть иммитация правового регулирования. Часть юридических средств уже в определенной мере используется властью для преодоления данных препятствий, часть еще ждет своего применения.

3. Цели и средства правовой политики

Целями правовой политики являются повышение уровня и качества правовой жизни российского общества и его структурных подразделений, обеспечение гарантированного осуществления прав человека и гражданина, интересов личности.

В литературе верно подмечено, что «главной целью правовой политики демократического социального правового государства с многопартийной системой должно быть содействие достижению гражданского согласия в обществе на основе утверждения и обеспечения законных прав и свобод человека, которые не нарушают, в первую очередь, права и свободы других людей, а также нравственные основы общества», что сердцевиной «правовой политики является деятельность по признанию, закреплению, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина»[16 - Селиванов В. Правовая политика Украины (некоторые теоретические вопросы сущности, содержания и технологии) // Право Украины. 2001. № 12. С. 11, 12.].

Задачами правовой политики являются оптимизация механизма правового регулирования и правовой системы в целом, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, повышение правовой культуры государственных служащих и граждан. Другими словами, если цель включает в себя определенный будущий результат, какие-то важнейшие идеи, ценности правовой политики государства, то задачи, будучи обусловленными названными целями, – это цивилизованные этапы, пути и формы достижения провозглашенных целей, некие сугубо юридические ориентиры, конкретизирующие цели.

Средства же правовой политики обусловлены не только целями, но и задачами и направлены на обеспечение провозглашенных целей и задач. В качестве юридических средств выступают различные инструменты (установления) и деяния (технология), которые способны достигнуть поставленных высоких идеалов правовой политики.

«Правовая политика как форма и разновидность государственной политики, – отмечает В. Селиванов, – является выражением обусловленной комбинацией материальных условий и субъективных факторов политической воли властвующих социальных сил и должна базироваться на правовых основах, осуществляться с помощью юридических средств как в государственно организованном обществе в целом, так и в отдельности в его правовой сфере (системе) и быть направленной на защиту законных прав и свобод человека»[17 - Там же. С. 11.].

По большому счету, правовая политика (или как ее еще иногда называют – политика права) складывается из определенных целей и соответствующих им средств. Основательно познать такую политику можно, изучив провозглашенные цели и выбранные для их достижения средства. В данном аспекте И. А. Ильин справедливо отмечал, что нужно «установить и доказать единую, высшую цель, осуществляемую правом и правовыми союзами людей, и вслед за тем подыскать верные средства, ведущие к осуществлению этой цели…», что такое «исследование должно называться политикой права», которое «рассмотрит каждое правовое явление и каждую правовую норму с точки зрения их практической годности и негодности и даст указание и советы мудрому правителю»[18 - Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003. С. 154.].

Если рассматривать правовую политику широко – как деятельность государства по достижению значимых для права целей, реализации всех своих функций только в соответствии с правовыми ценностями, – то всю эту деятельность можно «облачить» в двоякого рода одежды, в зависимости от преобладания тех или иных средств – «чисто» правовую и организационную. Там, где присутствует решение проблем путем обращения к правотворчеству, – это «чисто» правовая политика. Особенность юридических средств проявляется в том, что они четко и точно закреплены в нормах права. Это запреты, наказания, поощрения, льготы, правовое стимулирование, договорное регулирование отношений и т. д. Особую важность приобретает оптимальное сочетание различных средств и его соответствие целям правовой политики. Также важно определить, какие политико-правовые цели могут быть достигнуты с помощью создания и применения норм права, а какие – с помощью иных внеправовых механизмов (экономических, нравственных, психологических и т. п.)[19 - Путило Н. В. Указ. соч. С. 132.].

Среди юридических средств правовой политики встречаются как негативно-принудительные, так и позитивные средства. Так, весьма заметны в современный период льготы и поощрения, которые позволяют наиболее эффективно достигать поставленных целей – обеспечения прав и свобод личности, повышения качества и уровня правовой жизни общества.

В обстановке политической нестабильности, кризисной экономики, социальной напряженности, конфронтации и непримиримости различных слоев общества резко возрастает роль льгот, способствующих правомерной и инициативной реализации определенных прав личности, создающих условия, которые делают эти права реальными, служат одной из гарантий надежности их реализации. Данное юридическое средство позволяет наполнить реальным содержанием провозглашенные российским законодательством права человека и гражданина, соотнести их с той системой благ и с теми процессами, которые происходят в современном обществе, в том числе рыночного характера, являясь одним из инструментов механизма их реализации.

Льготы – одно из средств, содействующих осуществлению именно социальных прав личности, обеспечивающих достойное человеческое существование. Претворению в жизнь таких прав, как право на медицинское обслуживание, отдых, жилье, лекарства, санаторное лечение, призвана способствовать установленная действующим законодательством система льгот для конкретных групп населения. В качестве примера подобных льгот можно привести бесплатное предоставление путевок в санатории и дома отдыха инвалидам и участникам Великой Отечественной войны; бесплатное предоставление медикаментозных препаратов различным категориям инвалидов; предоставление ссуды на покупку или строительство жилья лицам, признанным в установленном законом порядке беженцами или вынужденными переселенцами, и т. п.

В системе юридических средств, призванной гарантировать права человека и гражданина, особое место занимают поощрения. Ведь в деле обеспечения прав личности важно использовать не только меры принуждения, наказания, запреты и т. п., но и меры поощрения, которые зачастую оказываются эффективнее, нежели привычные «силовые» начала права.

Конечно, негативные средства в этой сфере являются более традиционными. Об их природе, видах и возможностях написано уже немало в литературе. К сожалению, этого нельзя сказать о средствах позитивных, прежде всего о поощрении, которое имеет свой, далеко еще не востребованный, потенциал в гарантировании прав и свобод человека и гражданина. Между тем все больше и больше государств и международных организаций осознают ту простую истину, что только с помощью ограничительных мер добиться наиболее полного обеспечения интересов личности не удастся. Необходимы и соответствующие правостимулирующие механизмы.

Анализ подобных средств ценен еще и тем, что в ст. 1 Устава ООН прямо сказано об одной из целей данной организации: поощрять и развивать уважение к правам человека и основным свободам. На это же однозначно ориентируют и ряд других важнейших международных актов. Так, в преамбуле Международных пактов о гражданских и политических, а также об экономических, социальных и культурных правах 1966 года установлено, что «государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека…», в Венской декларации 1993 года подтверждено, что «государства, независимо от их политических, экономических и культурных систем, несут обязанность поощрять и защищать все права человека и основные свободы…», что «поощрение и защиту всех прав человека и основных свобод необходимо рассматривать в качестве первоочередной задачи Организации Объединенных Наций…»

Бесспорно, в деле обеспечения прав человека необходима целая система различных поощрений, комплекс стимулирующих средств.

Во-первых, важно активнее устанавливать в российском законодательстве поощрения определенной позитивной деятельности, создающей условия для наиболее полной реализации ряда первейших прав, для усиления их социально-экономических гарантий со стороны государства (стимулирование развития производства, малого предпринимательства, занятости населения, инвестиционной активности и т. п.). И хотя в Конституции РФ 1993 года говорится о поощрении добровольного социального страхования, создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности (ч. 3 ст. 39); о поощрении со стороны органов государственной власти и местного самоуправления жилищного строительства, создания условий для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40); о поощрении деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41), думается, данные положения имеют больше декларативный, своего рода конституционно-популистский характер.

Во-вторых, необходимо использовать зарубежный опыт применения стимулирующих средств в борьбе с правонарушениями. Так, весной 1997 года правительство одного балтийского государства утвердило законопроект об имущественном вознаграждении граждан, указавших на факты нарушения налогового или таможенного законодательства. До 30 % суммы конфискованных товаров или выявленных недоимок – вот плата за информацию о правонарушениях. И в Италии недавно приняты новые правила сообщения властям конфиденциальной информации. По законодательству некоторых стран, в частности США, установлены даже поощрительные средства для граждан, проявляющих активность в природоохранной деятельности. Например, если информация, сообщаемая гражданами, способствует применению уголовных или гражданско-правовых санкций к нарушителям природоохранного законодательства, а значит и к нарушителям права человека на благоприятную окружающую среду, правительство может выплатить вознаграждение гражданам в сумме до 10 тыс. долларов. Российские же граждане пока не могут рассчитывать на получение такого поощрения[20 - Cм.: Бринчук М. М. Экологические права граждан: условия и гарантии реализации // Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 116; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 750.]. Между тем подобные поощрительные меры можно и нужно применять и в сфере обеспечения прав человека и гражданина, в том числе и в современной России.

В-третьих, необходимо в Положение о государственных наградах РФ (а в последующем и в Наградной кодекс РФ) ввести дополнительную норму, в соответствии с которой установить специальную государственную награду – орден «За защиту прав человека и гражданина». Причем это важно сделать не только на общефедеральном, но и на региональном уровне, приняв соответствующие поощрительные нормы в законах субъектов РФ. Не лишним будет и присуждение специальной государственной, а также региональной премии за особый вклад в дело охраны прав и свобод личности.

В-четвертых, в силу того, что права человека в современном мире должны обеспечиваться не только внутригосударственными, но и международно-правовыми средствами (роль которых, как показывает практика, все более возрастает), нужно за подобные деяния установить и соответствующие международные награды и премии.

В-пятых, важно поощрять сотрудничество государственных структур, правоохранительных органов, общественных объединений с международными организациями в области предупреждения и борьбы с преступлениями против человечности.

Предложенные меры, думается, поднимут престиж усилий в сфере обеспечения прав личности в России, повысят степень их надежности, что позволит приблизить к реальности высказанную в ст. 2 Конституции РФ идею, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

4. Виды правовой политики

Правовая политика весьма разнообразна по своей природе. Так, в зависимости от предмета правового регулирования (от отраслей права) она может быть конституционной, гражданской, уголовной, административной, финансовой, налоговой и т. п.

Еще в конце XIX – начале XX века ученые-юристы выделяли отраслевые виды правовой политики – гражданская, уголовная, финансовая и иные. Так, С. А. Муромцев отмечал, что «гражданско-правовая политика определяет цели и приемы, которыми должны руководствоваться гражданский законодатель и судья…»[21 - Муромцев С. А. Определение и основное разделение права. М., 1879. С. 15.]. Г. Ф. Шершеневич также подчеркивал, что правовая политика в большей или меньшей степени присуща всякой специальной юридической науке. «В настоящее время, – писал он, – положения правовой политики создаются каждою наукою порознь, в полном неведении того, что творится у соседки, а потому не вытекают из общего плана, не объединены общей идеей. Уголовное правоведение посвящает огромное внимание целям наказания и средствам борьбы с преступностью, финансовая наука разрабатывает вопрос о более равномерном и справедливом обложении, административное правоведение выдвигает принцип содействия отдельным лицам в обеспечении благосостояния и безопасности, гражданское правоведение считает необходимым оказывать помощь слабейшему контрагенту. Все это частные отражения чего-то цельного…»

И далее Г. Ф. Шершеневич писал: «Конечно, всякая юридическая дисциплина имеет свои ближайшие специальные вопросы. Но, главным образом, существование отдельных политик права находит себе объяснение в отсутствии единой общей политики права. Между тем политика права должна выработать общий план будущего государственного и правового порядка, и осуществление этого плана в деталях, по особым отделам права, – лишь только выполнение общей идеи. Специальная политика права может быть только развитием общей политики права»[22 - Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 17, 805.].

Среди отраслевых видов правовой политики все более заметной становится политика конституционно-правовая.

В период реформирования, восстановления вертикали исполнительной власти и полноценных функций государства, интеграции России с Республикой Беларусь конституционно-правовая политика по степени своей злободневности все больше и больше выдвигается на первый план среди всех иных разновидностей правовой политики. Она имеет особый статус, играет весьма важную роль в жизни общества. Ценность ее ныне резко возрастает еще и потому, что назревает необходимость конституционно-правовой модернизации России, требуются существенные изменения в содержании и основных направлениях данного вида политики.

К сожалению, категория конституционно-правовой политики в конституционном праве России практически не исследована, не изучена ее природа и соотношения с иными значимыми категориями и понятиями названной науки.

На мой взгляд, конституционно-правовая политика есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны.

Конституционно-правовая политика во многом состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации Конституции и конституционного законодательства. Конституционно-правовая политика представляет собой систему приоритетов в конституционно-правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права. Она ориентирует общество на оптимизацию ее конституционно-правового регулирования. Конституционно-правовая политика призвана организовать процесс конституционного строительства России, так как он не может протекать стихийно, и в конституционно-правовой сфере тоже нужны своя стратегия, логика и система действий.

В своем интервью заместителю главного редактора «Журнала российского права» Т. Колгушкиной Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин отмечает: «Каким образом строить, например, конституционную политику? Я имею в виду, с точки зрения классического понимания политики права. В этом плане можно говорить о конституционной политике – это почти не разработанное направление. Можно бесконечно писать о том, как соотносятся понятия, статьи законов. Но вопрос в другом: в соотношении системности – в том, куда все это движется и как должно двигаться, и что предложить практикующим политикам, чтобы они наиболее оптимально использовали Конституцию для того, чтобы государство и общество сохранялись правовыми, а человек был защищен»[23 - Зорькин В. Д. Судить по Конституции и совести // Журнал российского права. 2003. № 9. С. 10.].