Льготная и поощрительная правовая политика

Отсутствие четкой конституционно-правовой политики приводит к негативным результатам. Конституционные институты и нормы принимаются в этом случае без определенной системы, в «безгарантийно-маниловском» режиме, в расчете на идеальные ситуации. В литературе верно оценивается в этой связи проблема конституционной ответственности. По справедливому мнению Т. М. Пряхиной, «действующий Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” рассчитан на высочайшую правовую культуру, он ориентирован на не характерную для нашего государства сознательность субъектов правоотношений, которые добровольно, ни минуты не колеблясь, станут исполнять вердикт Высшего Суда. Подобные воззрения, по крайней мере, наивны и далеки от реальности. Указание на то, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом, носит общий, отсылочный характер. До тех пор, пока неблагоприятные последствия нарушения конституционных норм не будут четко прописаны в законе, Конституция будет беззащитна перед покушениями на нее»[24 - Пряхина Т. М. Конституционный процесс: интерпретация определения // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2000. С. 23–24.].

Конституционно-правовая политика «выходит» и на проблему становления и упорядочения органов конституционного контроля. К сожалению, в нынешних условиях эти органы пока не составляют единой упорядоченной совокупности. Так, конституционные (и уставной в Свердловской области) суды субъектов РФ не встроены пока в единую систему правосудия России[25 - Давудов С. К., Шапиева О. Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 35.].

Данный вид политики связан и с предупреждением пробелов в конституционном законодательстве, со своевременным устранением и восполнением появляющихся юридических прорех и пустот.

Специфика конституционно-правовой политики заключается в том, что это такой вид правовой политики, который ближе всех к политике вообще. Ведь Конституция представляет собой важнейший политико-юридический документ, в котором политика и право должны быть представлены в органически целостном виде, «сбалансированы во внутренне согласованное единство»[26 - Степанов И. М. Конституция и политика. М., 1984. С. 38.].

Политическая направленность Конституции – одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе, особое социальное значение в обществе. Поэтому Конституция создается государством для достижения преимущественно определенных политических целей и должна обладать необходимыми для этого качествами[27 - Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 34.].

О приоритете конституционно-правовой политики говорит и тот факт, что именно в ее рамках устанавливается нормативная модель идеального образа действительности и ориентируется деятельность социальных субъектов на ее достижение. В этой связи правильно отмечает В. О. Лучин, что «программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений»[28 - Там же. С. 32.]. Конституционно-правовая политика должна вырабатывать юридические алгоритмы решения конституционных проблем, коллизий, кризисов, призвана упреждать подобные отрицательные ситуации, предлагать механизмы, работающие на опережение, связанные с четким юридическим планированием.

Исходя из сложившейся ситуации и требований конституционно-правовой политики, все заметнее становится тот факт, что приходит время менять Конституцию РФ 1993 года. В частности, новая Конституция необходима в силу следующих обстоятельств:

1. Ныне существующий Основной закон все больше приходит в противоречие с политико-правовой жизнью России, с проводимыми реформами власти, связанными с образованием федеральных округов, уточнением компетенции Совета Федерации, созданием Государственного Совета, объединением России с Беларусью и т. п.

2. Конституция РФ 1993 года не выполнила исторических задач, возложенных на нее. Она так и не стала основным юридическим инструментом для защиты общества и личности, а во многом использовалась как инструмент суперпрезидентской власти и олигархов. К тому же ныне действующий Основной закон так и не смог решить проблему справедливого урегулирования отношений в сфере использования национальных природных богатств. Конституция в принципе не мешала растаскивать их олигархам и прочим жуликам. В новой Конституции необходимо восстановить положение о природных богатствах (нефти, газа и пр.), объявив их общественным достоянием.

3. Социально-экономическая и политико-правовая модернизация российского общества не может основываться на спорной нормативной базе, ведь легитимность Конституции РФ 1993 года до сих пор под большим вопросом. Как известно, данная Конституция не набрала даже 1/3 голосов потенциальных избирателей.

4. Конституция 1993 года так и не прошла через горнило всенародного обсуждения и была разработана в спешке, в «узких» коридорах президентской власти. Президентское окружение «кроило» и «подгоняло» ее под себя, безмерно боясь всенародного обсуждения. Новую Конституцию требуется всенародно и спокойно обсудить.

5. Нужна Конституция не для очередного лидера, а для общества, государства, граждан. Верно подмечено, что «“подогнанная под Ельцина” Конституция содержит в себе ряд таких положений, которые могут позволить какому-то очередному Президенту, творя сущий произвол, опять загнать страну в тупик»[29 - Кива А. Загогулины Конституции // Парламентская газета. 2000. 6 октября.].

6. «Наша Конституция представляет собой антигосударственный акт, – отмечает Г. И. Райков, – поскольку она не поддерживает ценностей, на основе которых могли бы объединиться граждане… откровенно игнорирует и исключает ценности, связанные с общежитием, общественным благосостоянием, общественным долгом и служением Отечеству». Поэтому, по его справедливому мнению, «совершенно очевидно, что в России необходима конституционная реформа»[30 - Россия на пороге конституционной реформы? // Российская газета. 2003. 22 июля.].

7. Конституция РФ 1993 года более разрушительна по своей природе, нежели созидательна. Она разрушительна противоречивостью положений, бездумными заимствованиями, смутными устремлениями. Так, в первой части ст. 5 говорится о равенстве субъектов Федерации, во второй же – об особом «государственном» статусе республик. С одной стороны, провозглашается, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ» (п. 1 ст. 3), который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (п. 2 ст. 3). С другой же стороны, в тексте Конституции в начале характеризуется компетенция Президента, как главы государства и исполнительной власти (хотя и с оговорками), а уж затем компетенция органов законодательной власти. В силу того, что Конституция РФ 1993 года является внутренне противоречивым актом, она не может создать условий для формирования единого правового пространства. Кроме того, весьма существенны расхождения между юридической и фактической конституциями.

8. В России по всем трем уровням – Федерация, субъекты РФ и местное самоуправление – модель власти оказалась настолько ущербной, что простым реформированием действующей Конституции РФ этого не исправить[31 - Авакьян С. А. Проблемы реформы Конституции // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы международной конференции. М., 1999. С. 75.].

9. Крайне неудовлетворительна конституционная основа органов прокуратуры. Единственная ст. 129 Конституции РФ, расположенная к тому же в главе «Судебная власть», не дает четкой нормативной базы для эффективной деятельности прокуратуры. Более того, создается впечатление, что реформаторы во времена приватизации далеко не случайно так поступили с прокуратурой. Они своевременно затеяли реформу «ока государева» как органа, призванного осуществлять надзор за соблюдением законности. Реформаторы знали, кто мог помешать номенклатурной «прихватизации», и умело вывели из игры данную «помеху», опустив ее в конституционно-правовые туманные формулировки, организовав своего рода «конституционную недостаточность» для полноценной деятельности прокурорских работников. В новой Конституции необходима самостоятельная глава, которая закрепила бы конституционно-правовой статус этого важнейшего государственного органа и позволила ему действовать более решительно, слаженно, гарантированно и оперативно. Кроме того, Генерального прокурора нужно наделить правом законодательной инициативы, чего нет в ныне действующем Основном законе.

10. В Конституции нет главы, посвященной Уполномоченному по правам человека в РФ, в которой следует четко установить его статус, определить систему подобных институтов для всех субъектов Российской Федерации, предоставить им соответствующее право законодательной инициативы.

11. В Конституции РФ 1993 года слишком много вопросов отнесено к совместному ведению, что ведет к конфликтам, коллизиям актов, к самовольному захвату полномочий. Президент РФ В. В. Путин верно заметил, что «там, где нет понимания, кто за что отвечает, там будет конфликтное поле». Поэтому в новой Конституции РФ нужно установить более четкое разграничение полномочий центра и субъектов РФ, нужно сделать более ответственной федеральную власть.

12. В Конституции нет главы об избирательной системе РФ, требует дальнейшего совершенствования и ряд положений главы 2 (например, стоит подумать о том, оставлять ли в ней нормы о двойном гражданстве, не скорректировать ли статьи о языке, выборе национальности, о праве на труд, о социальной защите и др.)[32 - Там же. С. 78.].

13. К тому же декларативный Основной закон не может быть правовым актом прямого действия, о чем упрямо свидетельствует и судебная практика и т. д.

В этой связи, думаю, что сейчас логичнее сконцентрировать внимание в основном не на том, как реализуется ныне действующая Конституция, а на том, какой должна быть Конституция новая – Конституция гражданского общества, а не власти.

Правовая политика в зависимости от уровней своего осуществления может быть:

1) международной;

2) в сфере СНГ;

3) в сфере создания союзного государства России и Беларуси;

4) общефедеральной;

5) в субъектах РФ;

6) муниципальной;

7) локальной.

Бесспорно, все перечисленные виды правовой политики взаимосвязаны между собой. Однако для каждого уровня нужна своя концепция[33 - Малько А. В. О концепции правовой политики в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 2. С. 174–177.].

1. Концепция международно-правовой политики Российского государства должна исходить из того, что данная разновидность политики представляет собой деятельность, направленную на последовательную реализацию национальных интересов России в создании обычных и конвенционных норм, в защите мирового правопорядка, основанного на уважении общего международного права, в обеспечении совместимости международной и национальной правовых систем. Рост международных организаций, участником которых стала Российская Федерация, обусловлен ее стремлением расширить сферу своего влияния, использовать трибуну международных организаций для заявления своей позиции и формирования общественного мнения, желанием проводить в жизнь национально-государственные интересы и участвовать в принятии тех или иных международных решений[34 - Пряхина Т. М. Международно – правовая политика современной России // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 501, 507.].

Вместе с тем, вступая в международные организации, особенно наднациональные, важно иметь свою национально-выверенную правовую политику, учитывающую уровень культуры, менталитет, иные важные обстоятельства. Это, к сожалению, не всегда происходит, от чего в конечном счете страдает авторитет нашего государства. Так, одним из условий принятия России в Совет Европы была отмена смертной казни как высшей меры наказания в нашем государстве. Для реализации данного условия представители Российской Федерации 16 мая 1996 года подписали Протокол № 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, который в течение трех лет необходимо было ратифицировать нашей нижней палате. Однако Государственная Дума так и не ратифицировала его.

Прошедшее в конце января 1997 года очередное заседание сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы было крайне неприятным для России. В принятой резолюции ее представителей официально предупредили, что в случае невыполнения взятых на себя обязательств по объявлению моратория на смертную казнь будет поставлен вопрос о приостановлении полномочий российской делегации в Совете Европы.

И хотя с идеей отмены смертной казни (правда, в перспективе) российское общество в целом согласно, думается, сегодня данный вопрос нужно решать не столь быстро и прямолинейно, как это определено в Протоколе № 6 и в разного рода резолюциях. В частности, на наш взгляд, излишне категоричны ориентиры названных документов. Так, в ряде статей однозначно установлено, что «смертная казнь отменяется. Никто не может быть приговорен к смертной казни и казнен» (ст. 1), что «оговорки в отношении положений настоящего Протокола на основании статьи 64 Конвенции не допускаются» (ст. 4).

В решении подобных проблем важна гибкость и поэтапность. И вот почему.

Во-первых, шесть лет – не тот срок, по истечении которого в России могла принципиально измениться ситуация. Ведь необходимыми условиями для отмены этого страшного возмездия должны быть, в частности, следующие: нормализация социально-экономической обстановки в стране, рост благосостояния населения, реальные успехи в борьбе с преступностью, сокращение числа умышленных убийств вообще и умышленных убийств при отягчающих обстоятельствах в особенности, повышение общей и политико-правовой культуры граждан и должностных лиц и пр.

Подобные факторы, бесспорно, благоприятно повлияли бы и на общественное мнение россиян, которое пока не готово к отмене смертной казни. И к тому есть основания. Достаточно сказать, что смертность от убийств в нашей стране по сравнению с Европой с учетом численности населения в 20 раз выше у мужчин и в 12 раз – у женщин[35 - Калинин Ю., Михлин А. Казнить нельзя помиловать. Где все-таки поставить запятую? // Российская газета. 1994. 1 сентября.]. Поэтому Совет Европы, как справедливо отмечает В. Лукин, не должен ставить столь ультимативное требование: либо немедленно в указанные сроки изменить вектор в российском общественном мнении, либо лишить мандата[36 - Лукин В. По ком звонит колокол? // Известия. 1997. 18 февраля.].

Во-вторых, есть немало других членов Совета Европы (в частности, Греция, Румыния и др.), которые оставили смертную казнь как высшую меру наказания[37 - См. об этом: Корупаева Т. Казнить или помиловать? // Российская газета. 1996. 2 апреля; Михлин А. С. Пределы ограничения применения смертной казни // Государство и право. 1996. № 7. С. 123.]. Кстати, сами члены Совета Европы данный непростой вопрос решали не сразу и не вдруг (как это предлагается новым членам), а постепенно, двигаясь по пути сокращения применения названного вида правового ограничения. Это подтверждает текст ст. 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, где сказано, что «никто не может быть умышленно лишен жизни иначе как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание». И только через 33 года (в 1983 году) подписывается Протокол № 6 относительно полной отмены смертной казни. В этот период свободными от критики были Бельгия, Испания и Италия, которые, уже являясь членами Совета Европы, долгое время сохраняли в своем законодательстве смертную казнь (в Бельгии, правда, она фактически не применялась).

В-третьих, такие демократические государства, как США, Канада, Япония, имеющие статус наблюдателей в Совете Европы, судя по их юридической практике, вовсе не думают в ближайшее время отменять данную весьма жесткую меру государственного принуждения, несмотря на призыв ПАСЕ объявить в них мораторий на смертную казнь.

В-четвертых, в ст. 2 Протокола № 6 прямо сказано, что «государство может предусмотреть в своем законодательстве смертную казнь за действия, совершенные во время войны или при неизбежной угрозе войны…». Учитывая террористический анклав, который обосновался в эпоху «демократии» в Чечне и который создает реальную постоянную угрозу ближайшим районам, воспользоваться вышеназванной нормой можно было и нужно. На самом деле, как, например, расценивать бандитский захват ряда населенных пунктов в Дагестане в августе 1999 года, участие иностранных наемников в террористических актах и т. п. Причем речь идет не только об установлении в законодательстве смертной казни за подобные деяния, но и о применении данного крайнего средства в крайней ситуации. Тем более что в ст. 2 об этом недвусмысленно говорится: «Подобное наказание применяется только в установленных законом случаях и в соответствии с его положениями».

В-пятых, в России за последние годы значительно сократилось число статей УК, в соответствии с которыми приговаривают к смертной казни и, следовательно, сфера этого ограничения сама весьма сильно ограничивается. Поэтому нет необходимости его искусственно форсировать, принимая волевые, административные (но социально не подготовленные) решения, которые в принципе в ближайшее время не могут изменить существующее положение.

Принятие же Президентом РФ Б. Н. Ельциным 27 февраля 1997 года распоряжения «О подписании Протокола № 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года» больше свидетельствует о том, что власть пыталась заработать на этой акции известный политический капитал (показать себя демократической, цивилизованной, гуманной), нежели действительно изменить к лучшему реальные общественные отношения (провести подлинно народные реформы, создать условия для истинного, а не показного народовластия, рационально разделить власть, обеспечить права человека и, прежде всего, право на жизнь, и не столько убийц, сколько их жертв и т. п.). В этой связи подобный акт вполне можно расценивать как одну из форм проявления международно-правового популизма, как желание выглядеть респектабельно на фоне несбыточных обещаний и развала государственности.

2. Концепцию правовой политики современной России в сфере СНГ необходимо строить, исходя из стратегических интересов в интеграции тех государств, которые стремятся к более тесному союзу, к общему экономическому и иному пространству. Речь идет, прежде всего, о России, Беларуси, Украине, Казахстане, которые свои стремления выразили уже в соответствующих договорах. Так, в сентябре 2003 года в Ялте четыре президента вышеназванных государств подписали соглашение о создании единого экономического пространства[38 - Воробьев В. В Ялте создано единое пространство // Российская газета. 2003. 20 сентября.].

Другие страны СНГ тоже должны быть в «зоне особого внимания», в отношении них требуются правовые шаги несколько иного плана, выражающиеся в расширении сотрудничества в различных сферах жизнедеятельности.

3. Среди основных препятствий в строительстве Союзного государства Россия – Беларусь особое место занимает отсутствие единой правовой политики в этой сфере. Подчас все основные первоочередные проблемы, связанные с объединением этих государств, сводят лишь к экономическим проблемам. Однако, думается, это не совсем так. Единое экономическое пространство (как, собственно, и всякое иное – таможенное, информационное и т. д.) возможно только на основе единых юридических правил, то есть на основе единого союзного правового пространства. Например, целый ряд вопросов, касающихся, в частности, собственности, нельзя решить на основе только национальных законов. Нужны законы союзного государства. По той же причине сегодня нельзя решить и многие иные проблемы.

Скорее всего, наоборот, со скорейшей интеграцией правовых систем России и Беларуси можно связывать и скорейшее объединение финансовых и экономических систем. Так, в соглашении между Россией и Беларусью о введении единой валюты есть пункт, по которому, если достигнута законодательная интеграция, то денежные системы могут объединиться раньше 2005 года.

О приоритете правовой политики говорит и тот факт, что именно в ее рамках формулируются цели союзного государства и юридические средства их достижения. Важно также, чтобы уровень правового регулирования соответствовал уровню реальных общественных отношений.

Для более эффективной правовой политики в сфере создания союзного государства необходима концепция такой политики, которая в основном может базироваться на договоре от 8 декабря 1999 года «О создании Союзного государства»[39 - СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.] и Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании союзного государства[40 - Бюллетень международных договоров. 2000. № 3.].

Концепция правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси (как впрочем, и всякая иная концепция) должна содержать общеполитические установки, а не перечень узкопрактических рекомендаций. В концепции обозначаются ориентиры формируемой единой правовой системы союзного государства. Однако следует думать не только о правовой системе, но и о юридических реалиях, существующих в наших странах. Нужно учитывать уровень и качество правовой жизни (причем как официальной, так и неофициальной).

Концепция правовой политики будет содействовать скорейшей унификации российских и белорусских нормативно-правовых актов, гармонизации имеющихся юридических правил поведения, формированию системы единых терминов и понятий, соответствующего правосознания и правовой культуры. В концепции важно предусмотреть мониторинг всего позитивного и негативного в развитии национального российского и белорусского законодательства.