Льготная и поощрительная правовая политика

Льготная и поощрительная правовая политика
Александр Васильевич Малько

Теория и история государства и права
В книге впервые на монографическом общетеоретическом уровне исследуются актуальные аспекты льготной и поощрительной правовой политики: анализируется место и роль льгот и поощрений как стимулирующих взаимосвязанных юридических средств в правовом регулировании современных общественных отношений, показывается их сущность, виды, цели, функции, рассматривается механизм действия льгот и поощрений, их использование в различных правовых режимах в условиях формирования рыночной экономики, развития предпринимательства в России.

Монография предназначена для ученых-юристов, политологов, преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов юридических образовательных учреждений, работников государственного аппарата, предпринимателей. Она может быть использована в качестве учебного пособия по теории государства и права, политологии.

А. В. Малько

Льготная и поощрительная правовая политика

Предисловие

Существуют проблемы, которые по своей природе и способам разрешения изначально являются междисциплинарными. Среди них особое место занимают проблемы льгот и поощрений, которые имеют юридический, политический, нравственный, социологический, экономический, психологический и другие аспекты. Действительно, льготы и поощрения – не только правовые средства. Они весьма тесно «вплетены» и в политическую, и в нравственную, и в религиозную, и в корпоративную практику. Это общесоциальные регулятивные институты, олицетворяющие собой некие позитивные воздействия на сознание субъектов. Разумеется, в каждой из названных сфер льготы и поощрения обладают особой спецификой.

Попытаемся проанализировать правовые и политические аспекты данной проблемы, ибо именно они в современных условиях наиболее актуальны. Если говорить точнее, то в книге рассматриваются особенности правовой политики в сфере льгот и поощрений, тенденции их развития и совершенствования.

Как известно, любая политическая власть связана с принуждением («кнутом»). Это ее качество нашло свое отражение практически во всех историко-политических взглядах как прошлого, так и современности. Действительно, без этого государственно-правового средства власть не сможет исполнить свою волю.

Вместе с тем связывать политическую власть только с принудительными, насильственными мерами было бы неправильно. Она имеет в своем арсенале и многие другие инструменты, приемы, способы. Среди них особое место занимают правовые льготы и поощрения («пряник»), несущие на себе определенную печать времени и места, в рамках которых они принимаются и действуют. Поэтому по ним можно оценивать уровень цивилизованности того или иного общества, степень его правового развития.

«Прянику» традиционно уделялось и уделяется меньше внимания. Считается, что «кнутом» пользоваться легче и проще, но не всякая простота ведет, как известно, в конечном счете к эффективности.

Время настоятельно требует: нужно учиться пользоваться и «пряником». Мудрый законодатель отличается тем, что отдает предпочтение льготам и поощрениям («прянику»), ибо они обращают во благо делу характер человека, саму его природу.

Однако в условиях становления рыночной экономики и формирования новых федеративных отношений в России проблемы льгот и поощрений оказались недостаточно исследованными. По данной теме пока нет значительных научных трудов, хотя все более очевидной становится необходимость разработки общей теории льгот и поощрений.

Льготы и поощрения, установленные в современном российском законодательстве, далеко не во всем отвечают сложившимся экономическим, политическим и социально-культурным условиям, далеко не всегда являются эффективными юридическими инструментами, стимулирующими активность субъектов. Более того, институты правовых льгот и поощрений находятся сегодня в состоянии «капитального ремонта», в процессе реформирования. Разрешение существующих проблем сможет вывести льготную и поощрительную политику на требуемый уровень, позволит занять им одно из приоритетных мест в правовой политике современного Российского государства. Эффективная льготная и поощрительная политика – одно из действенных средств проведения реформ в стране, в субъектах Федерации, становления местного самоуправления, воплощения в жизни принципов социальной защиты и справедливости.

При разработке монографии использовалась Справочная правовая система «Консультант Плюс» (ООО «Принцип» – региональный центр по Саратовской области).

Автор выражает благодарность за помощь и поддержку доктору юридических наук, профессору М. Н. Марченко, доктору юридических наук, профессору И. Н. Сенякину, доктору юридических наук, профессору А. С. Мордовцу.

Глава 1

Общая характеристика правовой политики

1. Понятие и необходимость развития правовой политики

Политика осуществляется в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь разную природу и направленность. Как известно, бывает политика социальная, экономическая, национальная, военная, информационная и т. п.

Сейчас на первый план все больше и больше выходит политика правовая, под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность соответствующих структур (прежде всего государственных и муниципальных органов) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности, высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.

Правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия. Она представляет собой систему приоритетов в юридической деятельности, в правовой сфере, основывается на принципах конституции и общепризнанных нормах международного права, находит свое преимущественное выражение в правовых актах. Она ориентирует общество и соответствующие органы государства и местного самоуправления на решение актуальных проблем – на защиту прав и законных интересов субъектов, прогрессивно-юридическое развитие страны и совершенствование ее правового регулирования. Правовая политика необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы страны и региона.

Правовая политика – это прежде всего системная деятельность по оптимизации юридического ресурса, это комплект мер и действий, которые должны отвечать на проблемы и вызовы юридической жизни общества. Активная правовая политика призвана: во-первых, осуществлять конъюнктурную модернизацию правовой системы путем решения ее самых острых текущих проблем (тактика) и, во-вторых, определять долговременные ориентиры правового развития страны, ее правового прогресса (стратегия).

Верно отмечается в литературе, что «содержание правовой политики как явления многогранного включает стратегию законодательства, конституционного строительства, судебно-правовой реформы, ее направленность на совершенствование основ федерализма, эффективность защиты прав человека, упрочение законности, правопорядка и др.»[1 - Кожевникова Ю. С. Право в политической системе современного российского общества: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 12.].

Основные субъекты правовой политики – общефедеральные и региональные государственные органы, органы местного самоуправления и т. п. Если говорить более конкретно, то это Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Министерство юстиции РФ и др.

Среди всех видов политики, правовой повезло меньше всего. В частности, за годы «перестройки и реформ» государство мало и неохотно занималось правовой политикой, и, думается, не случайно – в этом были заинтересованы определенные категории лиц, которым гораздо удобнее было «ловить золотую бюджетную рыбку» в мутной воде. Кроме того, правовая политика в принципе по-настоящему и не могла быть выстроена, ибо у государства отсутствовали четкие цели в эпоху правления М. Горбачева и Б. Ельцина. Период «перестройки и реформ» прошел в условиях дезорганизации, стихии, хаоса, юридических коллизий, «войны законов», «парада суверенитетов» и т. п. Подобные явления больше свидетельствуют об отсутствии какой-либо политики.

В результате в России пока еще нет полноценной правовой политики, ибо решения подчас принимаются скоропалительно, непоследовательно, спонтанно; отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства; власть плетется в хвосте событий, «бьет по хвостам», работает не с причинами, а со следствиями, не успевает за ситуацией (хотя настоящая политика связана с опережением обстоятельств, с предвидением новых «ходов» реальности, предполагает прогнозирование, планирование и т. п.). Самая же главная беда заключается в том, что нынешняя политика во многом осуществляется в отрыве от реально существующих общественных отношений, без учета закономерностей правовой жизни российского общества. Между тем давно известно, что любая политика, не основанная на реалиях, – заведомо неэффективная деятельность.

Однако с января 2000 года, по мнению К. Лубенченко, «происходит уникальный процесс. Впервые за последние лет двенадцать формируются основы правовой политики государства – этот термин и. о. Президента упомянул в своем нашумевшем выступлении в Минюсте… Правовая политика – это часть программы Путина»[2 - Питерский интеллигент всегда остается демократом // Известия. 2000. 23 февраля.].

В принципе эти заявления осуществляются в жизни, хотя и не без заметного сопротивления со стороны ряда политических сил. Речь, в частности, идет о реализации Указа Президента РФ от 10 августа 2000 года «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», который, как в нем сказано, принят «в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в Российской Федерации, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации»[3 - Российская газета. 2000. 16 августа.]. Речь идет и об осуществлении Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 года «О Государственном совете Российской Федерации», который издан «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти…»[4 - Российская газета. 2000. 5 сентября.].

К сожалению, и сейчас у нашего государства еще нет четких долгосрочных (перспективных) целей, нет ясной для населения страны идеологии. Поэтому о стратегическом направлении правовой политики говорить пока рано.

В условиях все большего усложнения правовой жизни и проводимых в современной России преобразований правовая политика призвана играть особую роль, ибо является специализированной политикой в сфере права, деятельностью по преобразованию механизма правового регулирования. Такая политика, организуя саму правовую действительность, оптимизируя юридический инструментарий, имеет собственное содержание, самостоятельное значение наряду с другими видами политики, осуществляющимися государством.

В литературе верно подмечено, что «во всех разновидностях политики присутствует правовая часть»[5 - Коробова А. П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис.… канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 40.]. В то же время нельзя согласиться с тем, что не может быть конституционной, уголовной, семейно-брачной, финансовой, налоговой, таможенной, банковской и пр. (то есть правоотраслевой) политики, поскольку, по мнению А. П. Коробовой, «перечисленные виды политики реализуются не только посредством права, но также с помощью внеправовых средств». В этой связи неправильно, на наш взгляд, А. П. Коробова трактует правовую и уголовную политику – как «две окружности, совпадающие лишь частично»[6 - Там же.]. Думается, они соотносятся по-другому – как целое и часть. Кстати, А. П. Коробова, когда анализирует природу правовой политики, по сути, именно в таком виде и рассматривает соотношение ее с уголовной политикой[7 - Там же. С. 47–68.].

Если же под правовой политикой понимать лишь часть любой иной политики, тогда у нее не будет собственной природы, необходимой суверенности, самостоятельности. В этом случае правовая политика станет лишь придатком социальной, экономической, национальной и других видов политики. Конечно, в процессе осуществления всякой политики участвуют различные цели и средства. Однако все дело в доминанте в содержании самой деятельности, в ее последствиях. Правовая политика потому и называется правовой, что связана с юридической деятельностью и соответствующим пространством юридическими средствами и механизмами.

Актуализация собственной правовой политики, выход ее на передние рубежи жизнедеятельности общества далеко не случайны. Это связано со следующими обстоятельствами.

Во-первых, правовая политика выступает гарантирующей разновидностью политики, ибо направлена на упорядочение самой правовой сферы, несущей цивилизованность и порядок экономическим, социальным, национальным и иным отношениям. Как известно, ни экономическая, ни социальная, ни национальная, ни иная внутренняя и внешняя политика не сможет полноценно и эффективно осуществляться без обеспечивающих их правовых средств. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с неконкретными приоритетами, ведет к сбоям и в осуществлении политики экономической, социальной, национальной. Отсюда вывод: пока не наведем порядок в правовой сфере, ни в какой другой сфере порядка не будет, и наоборот. «В частности, четкая юридическая политика должна оказывать воздействие на развитие национальных отношений, способствовать тому, чтобы они не приобрели разрушительный, деструктивный характер»[8 - Законодательство в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 44.].

Во-вторых, появление правовой политики есть реакция государства на заметное увеличение потоков юридической информации, которая далеко не всегда является внутренне согласованной. Признание принципов и норм международного права, международных договоров РФ составной частью ее правовой системы, рост количества не только общефедеральных, но региональных и муниципальных нормативных актов и т. д. не могли не привести к увеличению различных нестыковок и рассогласований в правовом пространстве России.

В-третьих, заметное усиление роли права в жизнедеятельности общества и значимости правосознания в системе форм общественного сознания в силу демократизации страны, расширения договорных начал правового регулирования и т. п. предполагает и определенную координацию данного процесса со стороны власти, некую управляемость в общих интересах.

В-четвертых, качественное изменение степени криминализации российского общества до уровня «правового мрака» требует более основательного и комплексного реагирования на данные процессы, что может прежде всего воплотиться именно в системных действиях, то есть в правовой политике. Так, если в конце 80-х годов количество зарегистрированных преступлений на 100 тыс. населения в стране составляло менее 1 тыс., то в 2000 году он превысило 2 тыс. Дальнейшая криминализация общества, особенно рост организованной преступности и коррупции, может стать непреодолимой преградой на пути реформ, поставить под вопрос саму возможность построения демократического, правового государства[9 - Герасимов С. И. Злободневный вопрос судебной реформы. Успешно противостоять преступности можно лишь на основе согласованных усилий всех ветвей власти // Независимая газета. 2001. 14 июня.].

Действительно, теневой сегмент проник во все поры правовой действительности. Его можно обнаружить и в стенах нашего парламента (не зря же ведь в народе за повальный лоббизм Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ называют «нижней и верхней торговыми палатками»), и в исполнительной власти (где коррупция стала нормой), и в бизнесе (мафия контролирует значительную часть экономики и финансовых потоков).

Такой организации бытия можно противопоставить лишь единство позитивных сил, имеющих четкую и последовательную программу юридических действий. С подобной программой можно будет гораздо увереннее и результативнее бороться с криминалом, отвоевывать у него ставшую противозаконной территорию, которую необходимо возвратить в лоно правового пространства.

В-пятых, появление новых полноценных и самостоятельных субъектов права – субъектов РФ, выстраивание подлинных федеративных отношений в России опять же связано с более продуманным и эффективным использованием юридического инструментария, с ростом авторитета права как «миротворческого» средства, что возможно лишь в рамках осуществления государством правовой политики. «Ныне мы встали на иной путь, пытаясь обеспечить единство государства и благополучие наших граждан и наших народов с помощью федерализации страны, которые могут дать выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности, а многочисленных народов – к свободному национально-культурному развитию. Такая федерализация предполагает резкое повышение роли правовых методов регулирования взаимоотношений между центром и регионами и, разумеется, между народами, нациями. Или, иначе говоря, предполагает приоритет силы права над правом силы, над грубым административным принуждением»[10 - Печенев В. Владимир Путин – последний шанс России? М., 2001. С. 58–59.].

Другими словами, правовая политика – это неизбежный элемент нового этапа правового развития общества. Она есть результат проявления закономерности объединения юридических ресурсов (правотворческих, правоприменительных, интерпретационных, доктринальных и т. п.) для решения более сложных юридических проблем, возникающих в процессе социальной эволюции.

Правовая политика, в отличие от правовых реформ, должна осуществляться постоянно, она создает основу для этих реформ, обозначает их характер, пределы, сроки, эффективность. Следовательно, правовая политика является определенным способом организации правовой действительности, средством ее упорядочения.

Если правовая политика – это деятельность государства по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности, то правовая жизнь – одновременно истоки и сфера проявления такой политики. Правовая политика содержит в себе определенную стратегию и тактику развития правовой жизни, ее ориентиры (цели и средства).

Думается, именно это имел в виду Н. Н. Алексеев, когда отмечал, что «познание путей… одухотворения правовой жизни и есть задача правовой тактики или правовой политики, т. е. искусства реализации ценностей»[11 - Алексеев Н. Н. Основы философии права. СПб., 1998. С. 205.].

2. Основные направления и принципы правовой политики

Правовая политика современной России включает следующие основные направления, которые вполне могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая и т. п.

Правотворческая форма воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Главная проблема заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему. Здесь многое зависит от умения законодателя гармонично сочетать новые и ранее принятые нормативные акты, от грамотной стратегии творцов права.

«Данного рода деятельность представляет собой процесс постоянного совершенствования действующего права в свете правовых принципов. Она, несомненно, должна соответствовать экономической и социальной политике, так как переводит на язык права потребности общественной жизни. Принятие заведомо финансово не обеспеченных законов, особо популярное в сфере социальной защиты, совершенно недопустимо в нынешних условиях. Курс на урезание системы льгот и привилегий не должен сочетаться с установлением новых субъектов и объектов льготного режима»[12 - Путило Н. В. Правовая политика современного демократического государства // Социология права / Под ред. В. М. Сырыха. М., 2001. С. 137.].