Льготная и поощрительная правовая политика

Правотворческое направление наиболее ярко сегодня проявляется в конституционно-правовой политике, связанной с разработкой и принятием не конституционного акта, а общесоюзной конституции, которую необходимо всенародно обсудить и принять на референдуме. Данную конституцию нужно писать в рамочном стиле. Она должна давать лишь общие очертания единого правового пространства, в границах которого важно согласовывать различные интересы.

Это будет конституция федеративного государства, в котором Россия и Беларусь объединятся как равноправные субъекты. Сама же Россия останется федеративной, поэтому необходимо пересмотреть административные границы субъектов Федерации и уменьшить их число до семи (до числа федеральных округов). Беларусь же как была унитарным государством, так им и останется.

У каждого из субъектов союзного государства должна быть своя собственная конституция, соответствующая общесоюзной Конституции. В этой связи требуются новые конституции Российской Федерации и Республики Беларусь.

Правоприменительное направление приобретает особую актуальность в условиях создания союзного государства и реализации положений вышеназванного договора от 8 декабря 1999 года. Фундамент новой государственности должен быть заложен на дисциплинарно-цементирующих началах с тем, чтобы данное государственное образование стало прочным и правовым.

Между тем, верно подмечено в прессе, «что касается субъективных факторов, сдерживающих развитие Союза, то здесь следует указать на слабую исполнительскую дисциплину (выделено мной. – А. М.) основных структур Союза. На заседаниях Исполкома, на сессиях Парламентского Собрания неоднократно подчеркивалось, что для преодоления кризисных явлений в Союзе требуется более четкая работа национальных министерств, ведомств и совместных органов при решении задач укрепления интеграции в соответствующих сферах… необходим жесткий контроль за выполнением принятых решений со стороны высших должностных лиц Союза, руководителей соответствующих управленческих структур обеих стран, несущих ответственность за процессы единения в разных сферах»[41 - Годин Ю. Уроки Союзному государству // Парламентская газета. 2000. 23 ноября.].

Таким образом, более тесную интеграцию необходимо начинать с правовых позиций, ибо только правовые ресурсы могут четко обозначить юридический алгоритм создания единого федеративного государства. Вот почему правовая политика в данной сфере выступает приоритетной формой политики и основным направлением в строительстве Союза Россия – Беларусь.

4. Общефедеральная правовая политика ориентирует на государственное строительство, на решение проблем укрепления Федерации, сохранение ее целостности, цивилизованное развитие связей с субъектами. В рамках общефедеральной правовой политики особое значение сейчас все больше приобретает региональная правовая политика, осуществляемая центром по отношению к регионам и проявляющаяся в комплексе государственных мер, связанных главным образом с совершенствованием законодательства о региональном развитии, проведением конституционно-правовой и судебной реформ в субъектах Федерации, организации изучения правовых знаний об общественной жизни в регионах. За последние годы на федеральном уровне принята целая серия законодательных актов, регулирующих различные стороны регионального развития[42 - Толстошеев В. В. Региональная правовая политика // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 72.].

По мнению В. В. Толстошеева, необходимо принять Региональный кодекс РФ, который бы комплексно отражал современный этап построения демократического федеративного государства в России. В концентрированном виде данный кодифицированный акт мог бы закрепить главные цели и задачи региональной политики на ближайшую перспективу, основы статуса субъектов Федерации как участников федеративных отношений, предписания о дополнительных гарантиях и обеспечении прав, свобод и обязанностей индивида в регионах независимо от местонахождения, нормы об информировании россиян о принимаемых в субъектах Федерации законодательных актах (пока сбор и обнародование сведений об этих правовых документах, в общероссийском масштабе в отличие от иных правовых решений, в частности, о налогах и сборах, законодательно не закреплен ни за одним из федеральных органов исполнительной власти)[43 - Там же. С. 75–76.].

Региональный кодекс РФ должен стать своеобразной хартией российских регионов, содержащей стратегию их развития, и заменить существующие, в принципе декларативные, Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года[44 - Российская газета. 1996. 9 апреля.].

5. В современный период наиболее злободневным является вопрос о создании концепции правовой политики субъектов РФ. Конечно, сама правовая политика регионов во многом должна определяться общефедеральными целями и задачами (и соответствующим уровнем правовой политики). Однако на сегодняшний день они не вполне ясны, что, несомненно, препятствует выстраиванию стратегии и тактики правового развития регионов.

В рамках концепции правовой политики субъектов РФ существенное значение все больше приобретает правотворческая форма реализации подобной политики.

В содержательном плане приоритетными здесь выступают проблемы разграничения полномочий между центром и регионами. Анализ названных проблем приводит к выводу о необходимости разработки общефедеральной правовой политики и принятия новой Конституции РФ, в которых в связи с рассматриваемыми вопросами важно установить только полномочия федеральных органов государственной власти. Полномочия же региональных органов следует определять правовой политикой и соответствующими документами субъектов РФ.

Приоритеты правовой политики регионов должны найти свое отражение в целом пакете нормативных актов, четко разграничивающих и полномочия, и ответственность.

Сама правовая политика субъектов РФ, ориентируясь в первую очередь на федеральное законодательство, призвана выражать региональные интересы и особенности.

Сегодня все больше очевидно, что разграничение полномочий в индивидуальном режиме (с помощью договоров регионов с центром) неизбежно приводит к конфликтным ситуациям, юридическим противоречиям. В связи с тем, что договоры все больше превращаются в препятствия для формирования единого правового пространства, для выстраивания общефедеральной правовой политики, для утверждения принципов равноправия субъектов РФ, в правотворческом процессе при создании новой Федерации ставку необходимо делать не на договоры о разграничении полномочий между центром и регионами, а на законы (как федеральные, так и региональные).

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» В. В. Путин, в частности, отметил, что «на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. А в конечном счете значит – и между гражданами, которые проживают на разных территориях России. Причем в большинстве случаев разграничение полномочий произошло лишь “на бумаге”. Недаром из 42 имевших такие договоры субъектов – 28 их уже расторгли»[45 - Российская газета. 2002. 19 апреля.].

Вместе с тем все ценные правовые механизмы, эффективно регулирующие двусторонние отношения центра и регионов, необходимо сохранить и перевести в режим законодательного регулирования.

Правовая политика субъектов РФ в сфере взаимоотношений их с центром должна включать в себя алгоритм решения как минимум следующих юридических задач: согласование результатов регионального правотворчества с общероссийским; выработка механизмов предупреждения и преодоления юридических коллизий федеральных и региональных правовых актов, создание инструментов отстаивания на общефедеральном уровне опережающих региональных законов и т. п.

Положение осложняется тем, что на сегодняшний день, как отмечает Ф. Р. Муратшин, нет должного научного обеспечения всех процессов формирования законодательства в субъектах Федерации, каждый регион «варится в своем соку» и старается поменьше информировать центр и своих соседей о состоянии собственного законодательства. Это объясняется как желанием субъектов РФ скрыть свои недоработки от посторонних глаз, так и боязнью того, что центр, узнав о фактах противоречия регионального законодательства федеральному, постарается принять меры по отмене коллизионных актов регионального уровня. Поэтому и наблюдается двойственная ситуация, когда, с одной стороны, центр недостаточно информирован не только о ходе процессов принятия важных концептуальных решений на уровне региона, но и о состоянии его законодательства в целом, что нарушает принципы правовой политики в масштабах РФ; с другой стороны, у самого центра нет единого подхода ни к тому, каким же должно быть законодательство субъектов РФ, ни к тому, какие же меры можно применить к субъектам РФ для обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному[46 - Муратшин Ф. Р. Законодательство субъекта Федерации – реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 78.].

Нужно заметить, что в ряде случаев деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество. К сожалению, о правотворчестве подчас речь не идет, ведь на этом уровне в основном копируются общефедеральные нормативные акты, дублируются общероссийские юридические нормы. Правотворчество же, как и всякое иное творчество, должно быть связано с появлением новых, оригинальных правил поведения, отражающих в наиболее полной мере специфику региона. Верно подчеркивается в литературе, что «в настоящее время практика дублирования нормативными правовыми актами федерального законодательства вышла за всякие разумные пределы. Без преувеличения можно сказать, что дублирование стало бичом регионального законодательства. По приблизительным оценкам, региональное законодательство примерно на четверть (если не на треть) дублирует (часто с искажениями) федеральное законодательство»[47 - Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория, практика, методика / Под ред. А. В. Гайды, М. Ф. Казанцева, К. В. Киселева, В. Н. Руденко. Екатеринбург, 2001. С. 190.].

В субъектах РФ требуется правовая политика и в связи с большими масштабами, которые приобретает сегодня региональное правотворчество. Так, в регионах принято более полумиллиона нормативных актов (в структуре всего объема действующих нормативных актов в России это составляет около 90 %). Подобную деятельность можно назвать обвальной, своего рода «правотворческим бумом», которая без ее упорядочения неизбежно приведет к отрицательным последствиям, «правотворческому наводнению».

Чтобы правотворческий процесс в субъектах РФ «не вышел из берегов», необходимо его организовать с помощью соответствующих оперативных и перспективных планов (программ); нужно добавить рациональности в деятельность по подготовке проектов нормативных актов (установить четкие приоритеты, активнее привлекать научно-исследовательский потенциал для написания проектов и экспертизы законов и т. п.); систематизировать имеющийся нормативный массив.

В ряде направлений Москва не только как столица России, но и как субъект РФ показывает пример, идет впереди остальных регионов. Особенно это касается систематизации московского законодательства. Так, в июне 2003 года в столице состоялась презентация первого тома уникального издания «Собрание действующего законодательства города Москвы». В силу того, что в Москве ежегодно принимается около 70 законов, до 60 указов, около 800 распоряжений мэра, более тысячи постановлений столичного правительства, для удобства пользования данным массивом нормативных актов решено его систематизировать. Образцом для упорядочения разношерстного правового поля является, по мнению разработчиков систематизации, таблица Менделеева, где каждый законэлемент находится на своем месте и не вступает в противоречие с другими законами. Подобная работа в истории современной России проводится впервые. Собрание представляет собой единственное официальное систематизированное издание, в которое входят все нормативные акты, действующие в Москве с 1917 года по настоящее время[48 - Илькина О. Разложили по полочкам // Парламентская газета. 2003. 7 июня.].

Кроме того, язык права еще не стал родным для наших депутатов и чиновников. Проблема состоит в организации их юридического мышления, которое еще далеко не всегда поднимается до понимания острой необходимости выработки определенных логических и системных мер в сфере юридических действий. Поэтому в регионах важно не только обучать творцов права основам правотворческой техники, но и прививать им навыки формирования правовой политики.

Для детального же изучения юридических проблем территорий, прогнозирования правового развития регионов и более основательного выстраивания их правовой политики необходима самостоятельная наука – правовая регионология.

Названные меры, связанные с формированием и осуществлением правовой политики субъектов РФ, будут способствовать достижению субъектами повышения эффективности использования юридического ресурса, уровня и качества правовой жизни, более полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, укрепления дисциплины, законности и правопорядка, того, что сейчас так необходимо российскому обществу.

6. Формирование концепции муниципальной правовой политики является весьма острой проблемой, ведь органы местного самоуправления должны уметь «вписаться» в пределы общефедеральной и региональной правовой политики, учиться играть по общим правилам. Думается, этому процессу поможет принятый 16 сентября 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.

7. Концепция локальной правовой политики должна строиться исходя из тех общих возможностей, которые предоставляют ей иные уровни правовой политики. Однако это ни в коей мере не означает второсортности данного вида политики. Локальный уровень правовой политики призван конкретизировать, дополнить и усовершенствовать правовое регулирование общественных отношений, возникающих в рамках отдельно взятых предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, осуществляющих политическую, экономическую, социально-культурную и иную деятельность. Данный вид правовой политики должен учитывать особенности, специфику названных общественных отношений, усиливая тем самым возможности их правового регулирования. Четко выстроенная концепция локальной правовой политики, несомненно, позволит оптимизировать механизм локально-правового регулирования, интегрировать различные и зачастую противоположные интересы субъектов локальных социальных связей, демократизировать социально-экономические процессы, происходящие в данной сфере, укрепить названный пласт юридической жизни.

Локальная правовая политика формируется в соответствующих локальных нормативно-правовых актах и договорах, принимаемых в различных сферах нашей жизнедеятельности. Так, локальная правовая политика в сфере трудовых отношений проявляется в правилах внутреннего трудового распорядка, коллективных договорах, положениях об оплате труда и т. д., в сфере гражданских отношений – в уставах, учредительных документах организаций и т. п.

В условиях дальнейшей демократизации социальных процессов и построения гражданского общества органам государства и иным «нелокальным» структурам отводится роль создания лишь общих правил игры, которые не должны тотально вмешиваться в сферу внутреннего устройства и организации деятельности отдельных объединений, осуществляющих хозяйственную, предпринимательскую, общественно-политическую и иную деятельность. Это теперь во многом право самих субъектов, на что ориентирует и законодатель. Так, устанавливая общие нормативы создания, организации и деятельности субъектов экономического оборота, Гражданский кодекс РФ не определяет порядок функционирования отношений внутри данных субъектов. Более того, принятые на основе и во исполнение Гражданского кодекса РФ такие федеральные законы, как ФЗ РФ «Об акционерных обществах», ФЗ РФ «Об обществах с ограниченной ответственностью», ФЗ РФ «О сельскохозяйственной кооперации», ФЗ РФ «О производственных кооперативах», прямо предусматривают, что регламентация внутренних отношений осуществляется посредством принятия локальных нормативных актов.

В силу того, что в последнее время удельный вес локально-правового регулирования значительно вырос, значение локальной правовой политики тоже резко возрастает. Она должна занять свою нишу в системе уровней правовой политики, исходя из своих целей и задач, исходя из уникальности субъектов, ее формирующих.

Правовая политика в зависимости от области юридической деятельности может подразделяться на: законодательную, исполнительную, судебную, прокурорскую, нотариальную и т. д.; в зависимости от целей – текущую и перспективную; в зависимости от функций – праворегулятивную и правоохранительную; в зависимости от сферы ее реализации в нашей жизнедеятельности — правовую политику в сфере лоббизма[49 - См. об этом виде правовой политике: Субочев В. В. Правовая политика современной России в сфере лоббизма: теоретические проблемы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.], правовую политику в сфере противодействия терроризму[50 - Cм. об этом виде правовой политики: Брусницын Ю. А. Правовая политика современного Российского государства в сфере противодействия терроризму: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003.] и т. п.; в зависимости от своего содержания – дисциплинарную, информационную и иную.

Так, под дисциплинарной политикой как разновидностью правовой политики понимают деятельность соответствующих государственных и общественных структур по целенаправленному применению средств социального контроля – санкций[51 - Дикарева А. А., Мирская М. И. Социология труда. М., 1989. С. 195.].

Необходимо определить важнейшие направления деятельности государства в сфере дисциплинарной политики, установить долгосрочную программу обеспечения различных видов дисциплины, обозначить приоритеты в использовании различного инструментария для цивилизованного и эффективного достижения поставленных целей.

Дисциплинарная политика позволит оптимизировать разнородные процессы дисциплинирования, сможет более системно и рационально применять их на практике, ибо, как верно подмечено, «из единичных проявлений дисциплины (вовремя пришел на службу, подготовил и отправил документ, подсказал и помог сослуживцу, объективно оценил информацию и т. д.) складывается совокупный результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него – уровень государственного управления общественными процессами»[52 - Там же. С. 235.].

Среди первоочередных мер по выстраиванию подобной политики можно назвать необходимость разработки концепции дисциплинарной политики. Правдиво оценив состояние нынешнего уровня дисциплины, власть должна двигаться в сторону ее последовательного укрепления, начиная с себя, собственным примером увлекая остальных граждан. В этом заключается основная логика упорядочения отношений.

Верно сказано, что «как бы мы ни оценивали “дисциплинирующие” мероприятия, они никогда не достигнут цели, если верхи сами не подадут пример приверженности правовым и моральным нормам. Только обеспечив России честный, открытый для любой проверки и основанный на законе способ правления, Путин сможет покончить с циничным отношением к законности и порядку, разъедающему население страны, где криминальная деятельность приносила доход – и, надо сказать, доход неплохой – в течение всех последних восьми лет»[53 - Хенделман С. Тени на стене: Путин перед дилеммой порядка и законности // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 2. С. 81.].

Важнейшим средством вполне станет и более реальное осуществление на практике принципа неотвратимости наказаний за дисциплинарные нарушения.

Особое место отводится и систематизации дисциплинарного законодательства, в результате чего в этой области могут появиться новые инкорпорированные, консолидированные и, тем более, кодифицированные акты. Думается, следует поддержать высказанные в юридической литературе предложения о разработке и принятии Дисциплинарного устава РФ, который может быть положен в основу дисциплинарного законодательства и региональных дисциплинарных уставов[54 - Российское государство и правовая система. Современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 151.].

Таким образом, для активизации процессов усиления российской государственности и становления гражданского общества все более необходимы дисциплинарно-цементирующие начала. Однако для того чтобы эффективнее использовать данные средства их, прежде всего, необходимо хорошо знать, видеть все их разнообразие и умело выстраивать соответствующую политику по применению различных видов дисциплины в различных ситуациях.

Информационно-правовая же политика государства представляет собой целенаправленную политико-правовую деятельность по формированию высокого уровня правовой культуры общества, соответствующей объективно существующей системе социально-экономических отношений. В основе данной политики лежит теория, которая направлена на истолкование и объяснение правовых реалий настоящего и прогнозируемой перспективы по обеспечению прогрессивного развития общества. Другими словами, информационно-правовая политика есть высшая, самая развитая форма организации научного знания, дающая целостное представление о закономерностях, существенных связях в области правовой действительности. Вместе с данной теорией названная политика призвана обеспечить переход к информационному обществу на основе формирования информационной культуры как свода правил поведения, вписывающихся в мировую гуманистическую культуру человечества[55 - Боер В. М. Информационно – правовая политика и безопасность России (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис… докт. юрид. наук. СПб., 1998. С. 12–13.].

В зависимости от субъектов формирования правовую политику классифицируют на президентскую, законодательную, правительственную, судебную, научно-исследовательскую и т. д.

В частности, президентская правовая политика проявляется, прежде всего, в посланиях Президента РФ парламенту – Федеральному Собранию РФ, которые представляют собой ежегодные официальные доклады, посвященные положению в стране, основным направлениям внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ).

«Послание – это то, чего главе государства хотелось бы от этой жизни, а заодно и отражение того, что она ему может дать на самом деле»[56 - Волкова М. Первых нет и отстающих. Президент огласит Послание Федеральному Собранию в апреле // Российская газета. 2003. 19 марта.]. В данном политико-правовом акте Президент ставит соответствующие задачи и подводит итоги. Являясь главой государства, Президент РФ выражает в Послании политическую волю, которая находит свое воплощение во многих сферах жизни общества, в том числе и в правовой. Послание представляет собой по структуре сложный политико-правовой документ, содержащий не все направления жизнедеятельности страны, а стратегические, наиболее важные, ключевые на данный период.

В Послании Президент РФ ставит базовые цели для высших органов власти, прежде всего, для общефедерального законодательного органа, ориентируя его на приоритетную законотворческую деятельность, во многом формируя современную правовую политику государства (особенно ее правотворческую и правоприменительную части), разрабатывая стратегию движения страны вперед в сложном и меняющемся мире. К примеру, в Послании 2001 года Президент РФ назвал следующие основные задачи в сфере правотворчества: четкое разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления; наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в межбюджетных отношениях; завершение судебной реформы; упорядочение ведомственного нормотворчества; устранение рассогласованности и противоречивости в федеральном законодательстве и др. Одно из основных ориентиров правовой политики состоит, по мнению Президента РФ, в том, что «нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы»[57 - Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2001. С. 15.].

В Послании 2002 года тоже содержатся основные направления правовой политики, которые выразились в следующих задачах: необходимости активного проведения административной реформы, модернизации судебно-правовой системы, гуманизации уголовного законодательства и системы наказаний, борьбы с коррупцией и т. д.

Вместе с тем существует проблема исполнения данных президентских посланий, осуществления политической воли главы государства. Далеко еще не все, о чем говорится в посланиях, воспринимается и реализуется громоздким, неповоротливым, работающим в основном на себя бюрократическим аппаратом.

Правовая политика проявляется и в предложениях Президента РФ конкретных законопроектов, что осуществляется им в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы.

Утверждая своими указами различные концепции и доктрины, Президент РФ тоже участвует в формировании правовой политики. Речь идет, например, о Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 года)[58 - Российская газета. 2000. 18 января.], о Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 года[59 - Российская газета. 2000. 25 сентября.].

Законодательную политику проводят Государственная Дума и Совет Федерации (Федеральное Собрание Российской Федерации), законодательные органы субъектов РФ, что должно выражаться преимущественно в планировании законотворческой работы. Верно отмечено, что «политика – это самая плановая вещь на свете. Если вы не планируете, вы проигрываете»[60 - Павловский Г. Кто не планирует политику, тот проигрывает // Российская газета. 2001. 10 февраля.]. Особенно данный тезис относится к законодательной деятельности, в рамках которой формируется стратегия развития общества и государства.