Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.)

10) участки, осушаемые подземными водоотводными сооружениями (дренажем);

11) искусственно орошаемые участки;

12) угодья исключительной по местным условиям ценности и важности, по признанию местных землеустроительных учреждений.

В других главах (гл. II–X) Закона о землеустройстве 1911 г. регулировались проблемные и актуальные вопросы землеустройства. Их перечень выглядит следующим образом:

• «О выделе земель селениям» (гл. II, ст. 23–28);

• «О выделе земель выселкам и частям селений» (гл. III, ст. 29–34);

• «О выделе отрубных участков отдельным членам общества» (гл. IV, ст. 35–41);

• «О полном, по целым обществам, разверстании угодий на отрубные участки» (гл. V, ст. 42–46);

• «О разверстании чрезполосности надельных земель и земель мелкого владения с прилегающими владениями и разверстании к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания» (гл. VI, ст. 47–53);

• «О разделе угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев» (гл. VII, ст. 54–58);

• «Об отграничении подлежащих землеустройству земель от смежных владений» (гл. VIH, ст. 59–63);

• «О порядке составления проектов землеустройства и производства отграничения устраиваемых земель» (гл. IX, ст. 64–99);

• «О порядке рассмотрения и утверждения проектов землеустройства и разрешения споров об отграничении» (гл. X, ст. 100–132).

В приложениях к Закону о землеустройстве 1911 г. устанавливались правила деятельности уездных и губернских землеустроительных комиссий, а также правила участия в землеустроительных действиях «владельцев, кредиторов и тяжущихся».

В развитие Закона о землеустройстве 1911 г. были приняты различные акты, в которых разъяснялся порядок его применения. В числе таких можно назвать «Наказ Землеустроительным Комиссиям по применению Положения о землеустройстве» (утвержден Комитетом по Землеустроительным делам 19 июня 1911 г.), «Инструкцию для производства землемерных работ при землеустройстве» (утверждена Управляющим Межевою частью 6 июня 1913 г.), а также многочисленные указы Правительствующего сената и разъяснения Главного управления землеустройства и земледелия[49 - Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. Вып. 1. СПб.: Товарищество издания новых законов, 1914. С. 151–378.].

Неотъемлемой частью столыпинской аграрной реформы являлось землеустройство. Ярким свидетельством этому служат статистические данные о землеустройстве в европейской части России в 1907–1915 гг. В эти годы всего было подано 6 174 500 заявлений о землеустройстве, а фактически землеустроено 1 234 700 единоличных хозяйств, 1 142 300 групповых владений[50 - Корелин А.П. Столыпинская аграрная реформа в аспекте земельной собственности // Собственность на землю в России: история и современность. М.: Российская политическая энциклопедия, 2002. С. 286.]. На 1 января 1914 г. общее число домохозяев, «пожелавших выйти из общины, достигло 2 561 920… отказалось от выхода из общины 234 809 домохозяев… за 1906–1913 гг. укрепительные акты выданы 1 833 460 домохозяевам, т. е. 91 % домохозяев, подавших заявления об укреплении, за коими укреплено в личную собственность на полосах 13 028 939 десятин»[51 - Юрьевский Б. Землеустройство в 1913 г. СПб.: Типография т-ва A.C. Суворина, 1914. С. 3–4.].

К 1917 г. (ко времени Октябрьской революции 1917 г.) имелись следующие категории земель: а) частновладельческие и прочие земли, б) казенные земли, в) земли удельного ведомства, г) церковные и монастырские земли, д) подворно-участкового пользования, е) городские земли, ж) крестьянские земли подворно-участкового пользования, з) крестьянские общинные (мирские) земли, в свою очередь делящиеся на полевые и усадебные, и) крестьянские частнособственнические участки на бывших общинных землях, к) крестьянские частнособственнические участки на бывшей помещичьей земле, купленные через банк единолично или товариществами, л) земли, выделенные из общинных по Закону 6 ноября 1906 г. на отруба и хутора[52 - Лисицын A.A. Землеустройство // Энциклопедия государства и права / под ред. П. Стучка. М.: Изд-во Коммунистической Академии, 1929. С. 874–875.].

Многообразие форм крестьянского землевладения свидетельствовало о незавершенности процесса размежевания земель, несмотря на усилия правительства по ускорению межевых мероприятий после отмены крепостного права. Другая важная особенность, на которую необходимо обратить внимание, связана с переходом от простого межевания к землеустройству. Межевые мероприятия не предполагали такой специальной задачи, как оценка земель и имущества землевладельцев. Межевание ограничивалось, как уже отмечалось, землемерными работами (обмером земель и владений с установлением их границ), а землеустроительство, будучи более сложным процессом, включало не только обмер, но также описание и оценку земель.

Столыпинская аграрная реформа была направлена в том числе на обустройство землевладений путем проведения полноценных землеустроительных мероприятий. Несмотря на очевидные успехи и прогрессивные цели этой реформы, она не привела к упорядочению земельных отношений и четкой организации системы землевладения и землепользования. Как свидетельствуют исторические факты, мероприятия межевания и в целом землеустройства приводили к дополнительным финансовым затратам. Крестьяне должны были не только выкупать землю у помещика-землевладельца, но еще и удачно получить надел в одном месте. Сложности были связаны и с конкуренцией, конфликтами крестьян внутри общины с целью получения «лучших земель». Неудачу столыпинской реформы можно объяснить переложением многих финансовых затрат на самих крестьян при бережном отношении правительства к помещикам-землевладельцам. У крестьян отсутствовала мотивация к выделу надела из общинных земель, разверстанию имеющихся наделов по причине неясных правил размежевания, землеустройства. Несмотря на удобство для крестьян формы единоличного хозяйства в виде хуторов, а также на старания правительства, хутора прижились только в западных и северо-западных губерниях. В центральных, южных и юго-восточных губерниях разверстанию надельной земли на хутора часто препятствовали условия местности, недостаток водных источников, разбросанность угодий, менталитет крестьян, не готовых к таким революционным изменениям хозяйствования и предпочитавших хуторам отруба и мелкие выселки. Ввиду кабальных экономических условий для потенциальных арендаторов от арендодателей не получила поддержки у крестьян центральных губерний и такая допустимая форма землевладения и хозяйствования, как аренда помещичьих земель.

5

Знаменательно, что в конце XIX – начале XX в. получают свое содержательное развитие теоретико-правовые и иные вопросы землеустройства. В связи с этим необходимо вспомнить имя замечательного русского ученого Otto Альфредовича Хауке. Он был специалистом по земельному праву вообще, а предметно и основательно занимался правовыми проблемами землеустройства[53 - Наиболее известные работы этого ученого: Крестьянское земельное право. М.: Типолитография В. Рихтер, 1914; Очерки землеустроительного права. Вып. 1. Понятие о землеустройстве, его задачи и основные черты. М.: Типолитография В. Рихтер, 1914; Отрубное владение и условия его образования. М.: Типолитография В. Рихтер, 1915.]. O.A. Хауке по праву можно назвать и «просветителем» землеустроительного дела[54 - Крестьянское поселковое землеустройство. Л., 1926. См. также: Межевые инженеры / сост. В.Д. Николас и O.A. Хауке. М.: Типолитография В. Рихтер, 1912; Хауке O.A. Основные понятия межевого права. М.: Типолитография В. Рихтер, 1910. Ч. 1.], и наравне с Ю.В. Александровским одним из первых авторов комментария к землеустроительному законодательству[55 - Хауке O.A. Русское землеустроительное законодательство. М.: Типолитография В. Рихтер, 1910; Александровский Ю.В. Указ. соч.].

Несомненный научный интерес представляют теоретические изыскания O.A. Хауке. Являясь приверженцем всестороннего, комплексного развития землеустройства, он исследовал предмет и метод землеустроительного права и процесса как науки и учебной дисциплины. По Хауке, землеустроительное право – это совокупность норм, регулирующих землеустройство, определяющих его существо, условия и порядок его производства. Он различает материальное землеустроительное право и землеустроительный процесс. К первому относит «нормы, определяющие содержание землеустройства, условия его и, наконец, способы, которыми оно осуществляется»[56 - Хауке О.А. Очерки землеустроительного права… С. 15.]. Землеустроительный процесс рассматривается им как совокупность норм, определяющих порядок производства землеустройства. По мнению Хауке, этот «процесс истекает из вторжения публичной власти в сложившиеся земельные отношения и принудительного их изменения; то и другое создает почву для столкновения интересов частных лиц и порождает порою массу противоречивых притязаний как между самими владельцами, так и притязаний с их стороны к исполнительным органам землеустройства»[57 - Хауке O.A. Очерки землеустроительного права…].

Другие наиболее важные моменты, нашедшие отражение в рассматриваемой работе:

• землеустроительный процесс не может быть простым повторением общего процесса по гражданским судебным делам, хотя и касается имущественных прав;

• объектом землеустройства является земля, землевладение;

• совокупность норм, определяющих хозяйственные задачи землеустройства и хозяйственное использование в нем природных условий, образует «землеустроительную технику» или «землеустроительную экономию»;

• необходимость создания землеустроительных учреждений;

• систематизация элементов землеустройства;

• прекращение зависимости земледельца от землевладельца и др.

В землеустроительной науке начала XX в. землеустройство и межевание рассматривались в разных ипостасях: как самостоятельные институты; межевание как часть землеустройства; землеустройство и межевание противопоставлялись. С последним категорически не соглашался известный специалист по землеустроительному праву М.М. Шульгин. Он с сожалением отмечал, что «под землеустройством понимают лишь те меры, которые были изданы в недавнее время, начиная с 1905 г…. такой взгляд ошибочен. Русское межевание в действительности никогда не носило характера одного лишь установления границ поземельных владений, но всегда считалось с теми или иными формами изменения земельных отношений, т. е. землеустройством»[58 - Шульгин М.М. Лекции по русскому землеустроительному праву (курс элементарный). Вып. 1. М., б.г. С. 5.]. Шульгин также писал, что все существующие виды межевания носят, несомненно, землеустроительный характер[59 - Там же. Вот какое определение в вышеназванной работе давал землеустройству М.М. Шульгин: «Под землеустройством в широком смысле этого слова понимается совокупность мер, направленных к изменению и улучшению порядков землевладения и землепользования» (с. 3).].

СП. Кавелин, исследуя эволюцию межевания, межевого законодательства, землеустройства в Древней Руси, в Московском государстве и в Российской империи, показывает взаимосвязанность этих институтов, акцентируя, однако, внимание больше на институте межевания и соответственно придавая ему первенствующее значение[60 - Кавелин СП. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое руководство: с чертежами и образцами делопроизводства. М.: Изд. юрид. кн. магазина «Правоведение» И.К. Голубева, 1914. По мнению СП. Кавелина, Генеральное межевание (1765–1767 гг.) преследовало фискальные цели (Там же. С. 71). См. также: Алеев В. Теория межевых законов. Ч. 1–2. М.: Типография П. Кузнецова, 1824–1825; Дензин П.В. Указ. соч.; Алеевский А. Межевое и землеустроительное законодательство. Тула, 1910.].

§ 2. Советский период развития землеустройства. Законодательство о землеустройстве

1

Сформировавшаяся в Российской империи к началу XX в. система межевания была разрушена в связи с принятием новыми большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе Декрета о земле (1917 г.). Первыми мероприятиями Советской власти в сфере земельной политики стали мероприятия по конфискации, описанию и учету помещичьих (а по сути – всех частновладельческих) земель, распределение их между крестьянами с помощью землеустроительных действий. По завершении конфискации земель зимой 1918 г. началось их уравнительное распределение, в основу которого наряду с Декретом о земле был положен Закон от 27 января (9 февраля) 1918 г. «О социализации земли», принятый ВЦИК[61 - Декреты Советской власти. Т. 1. М.: Гос. изд-во полит, литературы, 1957.].

Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально изменили земельные отношения. Однако практическая необходимость в производстве межевания, которое теперь называется не иначе, как землеустройство, побудила Правительство РСФСР срочно инициировать принятие ряда нормативно-правовых актов. Первым таким актом стало Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (далее – Положение), принятое 14 февраля 1919 г. ВЦИК[62 - СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43.]. Положением предусматривалось проведение сплошного землеустройства. Его главной задачей ставилось переверстать (поравнять) землю между волостями и селениями по норме и по едокам.

Согласно Положению вся земля в пределах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, в чьем бы пользовании она ни состояла, считалась единым государственным фондом. Единый государственный фонд находился в непосредственном заведывании и распоряжении соответственных народных комиссариатов и подведомственных им местных органов власти. Был объявлен переход от единоличных форм землепользования к товарищеским. Крупные советские хозяйства, коммуны, общественная обработка земли и другие виды товарищеского землепользования были названы наилучшими средствами для достижения этой цели, поэтому на все виды единоличного землепользования следовало смотреть как на проходящие и отживающие. Положением устанавливалось, что в основу землеустройства должно быть положено стремление создать единое производственное хозяйство, снабжающее советскую республику наибольшим количеством хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда. В соответствии с этим под землеустройством понималась совокупность мероприятий технического характера, направленных на постепенное обобществление землепользования.

В соответствии со ст. 5 Положения для достижения этой цели в круг землеустроительных обязанностей земельных отделов отводились:

а) отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений;

б) выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;

в) уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т. п.;

г) распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым населением для ведения сельского хозяйства;

д) отвод земли для других надобностей;

е) производство изысканий в целях расширения сельскохозяйственного фонда;

ж) учет земельного фонда и земледельческого населения. Губернские земельные отделы получали право переводить земли в свое распоряжение, в чьем бы ведении они раньше ни находились, в целях:

а) охранения естественных богатств земли от истощения;

б) принятия мер к увеличению производительности земли посредством оросительных, осушительных и обводнительных сооружений, защитных лесонасаждений, укрепления песков и т. д.;

в) проведения путей сообщения, кроме железных дорог;

г) устройства опытных станций и показательных полей, а также санитарных, лечебных, благотворительных, образовательных и других общественных учреждений.

Землеустройству подвергалась вся площадь сельскохозяйственного фонда. Этот земельный фонд предполагалось использовать в первую очередь для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую очередь – для нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в третью – для добывания средств к существованию единоличных землепользователей (ст. 8 Положения).

Распределению и единоличному пользованию не подлежали: