Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.)

Коллективным хозяйствам, а также маломощным крестьянским хозяйствам при землеустройстве предоставлялось преимущество перед другими трудовыми землепользователями: давались земли, более удобно расположенные, допускающие облегченную обработку и обеспеченные необходимыми для ведения правильного хозяйства земельными угодьями, водою и дорогами.

Землеустройство всех бедняцких, маломощных середняцких и коллективных хозяйств осуществлялось за государственный счет. За исполнение землеустроительных действий для других землепользователей могла устанавливаться плата в порядке, предусмотренном законодательством союзных республик (законодательством союзных республик могли быть предусмотрены натуральные повинности населения, необходимые для проведения землеустроительных работ).

Землеустройство выполнялось под общим руководством и контролем Народного комиссариата земледелия местными земельными органами через уполномоченных ими на то землеустроителей. Непосредственное наблюдение за выполнением землеустроительных действий возлагалось на сельские советы, районные и волостные исполнительные комитеты и соответствующие им органы.

Общими началами регулировались и вопросы переселения (ст. 23–28). В частности, отмечалось, что переселение производится в целях планового освоения необжитых и малообжитых районов и использования их природных богатств для увеличения сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в целях ослабления перенаселенности отдельных местностей Союза ССР и улучшения хозяйств остающегося в них населения. Организация переселения и порядок выхода, передвижения и хозяйственного устройства переселенцев определялись законодательством Союза ССР и союзных республик, по принадлежности. В частности, законодательством союзных республик устанавливались порядок и нормы предоставления земли переселенцам.

Впрочем, проект Общих начал землепользования и землеустройства, опубликованный для обсуждения, вызвал серьезные дискуссии идеологического и правового характера[67 - См. подробнее: Антонов-Саратовский В. К закону об основных началах землепользования и землеустройства СССР // Советское право. 1927. № 3. С. 3–31.]. Объяснить это можно формированием нового порядка землепользования при исключительной государственной собственности на землю, к тому же вопрос крестьянского землевладения по-прежнему оставался актуальным. Необходимо было очертить права на землю, прописать правила владения землей на основе права пользования, найти оптимальные варианты земельных отношений, которые устраивали бы всех участников земельных отношений. Серьезные споры вызывали и права союзных республик, справедливо считавших, что субъектом национализации земли являются союзные республики. «Республиканцы» предлагали закрепить норму, в соответствии с которой вся земля в пределах союзной республики составляла государственную собственность этой республики. Данная дискуссия стала уникальным явлением в политической жизни страны, потому что оказалась последней, когда допускалась такая свободная форма выражения и защиты союзными республиками своих экономических интересов. Вызвавший дискуссию документ оказал бесспорное влияние на дальнейшую земельную политику союзного правительства уже после свертывания НЭПа и с началом коллективизации, когда любое свободомыслие и высказывание даже рациональных идей с позиций организации эффективного землепользования стало невозможным.

Вопросы землеустройства находили отражение и в инструкциях Наркомзема СССР. Так, порядок землеустройства при определенных случаях устанавливался Инструкцией Наркомзема СССР (утв. Постановлением СНК СССР от 7 июля 1935 г.) «О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей»[68 - СЗ СССР. 1935. № 34. Ст. 300.].

3

В Советском Союзе основные землеустроительные мероприятия выполнялись по планам, которые утверждались Советом министров СССР. Землеустройство продолжалось и во время Великой Отечественной войны, но в меньшем объеме. В 1943–1945 гг. были проведены землеустроительные мероприятия в районах, подвергшихся немецкой оккупации. Они имели целью восстановление социалистического землепользования, восстановление земельно-учетных документов (колхозных земельно-шнуровых книг, государственных книг регистрации земли) и выдачу колхозам новых Государственных актов на вечное пользование землей. В результате около 236 тыс. колхозов получили государственные акты, закрепившие свыше 500 млн га земли за колхозами навечно. После войны основными землеустроительными мероприятиями стал отвод земель государственным предприятиям и учреждениям, городским поселкам, общественным организациям и другим землепользователям. Одной из задач землеустройства являлось уничтожение недостатков землепользования (чересполосица, вклинивание, дальноземелье и др.)[69 - БСЭ. Т. 16. М.: Гос. науч. изд-во «БСЭ», 1952. С. 666–669; Удачин CA. Теоретические основы социалистического землеустройства. Свердловск: Свердловское обл. гос. изд-во, 1949. С. 39–40.].

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. о праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов отвод гражданам земельных участков (как в городе, так и вне города) для строительства индивидуальных жилых домов производился в бессрочное пользование. Размер земельных участков, отводимых гражданам, определялся исполкомами областных, городских и районных Советов депутатов трудящихся в соответствии с проектами планировки и застройки городов, а также с общими нормами, устанавливаемыми Советом министров СССР Важным документом, подтверждающим непрерывность работ межевого характера, является Инструкция о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР[70 - Утверждена Приказом Госстроя РСФСР от 19 декабря 1966 г. № 86 в соответствии с Постановлением Совета министров РСФСР от 21 мая 1966 г. № 468.]. Инструкция 1966 г. почти не затрагивает вопросы об установлении границ, регламентируя преимущественно процедуры и согласования управленческого характера. Согласно этой инструкции отвод земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в РСФСР производился в городах и поселках за исключением городов, являющихся областными, краевыми и республиканскими (АССР) центрами, городов с населением свыше 100 тыс. человек и курортных городов. Предоставление земельных участков для переноса жилых домов и других строений в связи с отводом земель для государственных и общественных надобностей допускалось в пределах той местности, где произведен отвод земель. Ходатайства об отводе земельных участков для индивидуального строительства из земель колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и организаций всех министерств и ведомств в сельской местности, гослесфонда, госземзапаса, а также из земель сельскохозяйственных предприятий и организаций, размещенных в черте городов, рабочих, курортных и дачных поселков, возбуждались и рассматривались в порядке, установленном «Положением о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств об отводе земельных участков для государственных, общественных и других надобностей», утвержденным Постановлением Совета министров РСФСР от 25 февраля 1966 г. № 197. В деле отвода земельного участка должен был быть представлен пакет документов, включая план (чертеж) землепользования, из которого отводился земельный участок, с экспликацией земель. В городах, рабочих, курортных и дачных поселках при наличии на участке двух отдельно стоящих домов, принадлежащих разным владельцам, земельный участок мог быть разделен и образованы два самостоятельных домовладения. Правовое оформление отвода земельных участков для индивидуального жилищного строительства осуществлялось решением исполкомов городских и районных Советов депутатов трудящихся.

Земельная политика советского государства отражала его основные цели по созданию надежного базиса для развития сельскохозяйственного производства. Задачи и содержание землеустройства определялись Программой КПСС, Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.), решениями мартовского (1965 г.), июльского (1970 г.) Пленумов ЦК КПСС, XXV съезда КПСС, постановлением Верховного Совета СССР «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов», постановлениями ЦК КПСС и Совета министров СССР «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии», «О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР» и другими магистральными решениями партии и правительства о развитии народного хозяйства.

В соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик землеустройство включало следующие землеустроительные действия:

1) образование новых, а также упорядочение существующих землепользовании с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель; уточнение и изменение границ землепользовании на основе схем районной планировки; 2) внутрихозяйственную организацию территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и др.), а также разработку мероприятий по борьбе с эрозией почв; 3) выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народно-хозяйственного освоения; 4) отвод и изъятие земельных участков; 5) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты населенных пунктов; 6) проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.

Землеустроительные действия предполагали не только организацию территории, но и осуществление мероприятий по охране и восстановлению деградировавших земель. Природоохранительный аспект находил отражение и в дефинициях землеустройства. В советской землеустроительной науке под государственным землеустройством понималась система мероприятий по организации полного, рационального, эффективного использования и охране земельных ресурсов страны, образованию и совершенствованию землепользовании, организации территории и повышению культуры земледелия в сельскохозяйственных предприятиях[71 - Землеустроительное проектирование / под ред. В.Д. Кирюхина. М.: Колос, 1976. См. также: Удачин С.А. Теоретические основы социалистического землеустройства…; Удачин С.А. Вопросы теории землеустройства. М.: Сельхозгиз, 1955; Удачин С.А. Научные основы землеустройства. М.: Колос, 1965.]. В целом в землеустроительных работах существенную часть занимало землеустройство колхозов и совхозов[72 - Землеустройство колхозов и совхозов / под ред. Г.И. Горохова. Киев: Урожай, 1977.]. В советском землеустройстве самое серьезное внимание уделялось и вопросам организации землеустроительного проектирования[73 - Бурихин H.H., Цфасман Я.М., Козлов В.Г. и др. Землеустроительное проектирование и организация землеустроительных работ. М.: Агропромиздат, 1986.].

Земельный кодекс РСФСР 1970 г.[74 - Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.] вводит понятие «государственное землеустройство». Согласно этому Земельному кодексу под землеустройством понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей.

Задачами государственного землеустройства назывались: организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель. Устанавливалось, что землеустройство, включая проектно-изыскательские, съемочные и обследовательские работы, проводится за счет государства. По содержанию землеустройство в РСФСР ничем не отличалось от законодательства СССР и также подразделялось на межхозяйственное и внутрихозяйственное и включало следующие землеустроительные действия:

1) образование новых, а также упорядочение существующих объектов землепользования с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель; уточнение и изменение границ землепользовании (с изм. и доп., внесенными Указом Президиума ВС РСФСР от 12 марта 1980 г.);

2) внутрихозяйственную организацию территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и др.), а также разработку мероприятий по борьбе с эрозией почв;

3) выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народно-хозяйственного освоения;

4) отвод и изъятие земельных участков;

5) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;

6) проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.

В процессе землеустройства составлялись землеустроительные проекты, а также документы на право пользования землей.

Собственно землеустроительный процесс состоял из подготовительных работ, составления проекта землеустройства, рассмотрения и утверждения проекта, перенесения проекта в натуру (на местность), оформления и выдачи землеустроительных документов, осуществления авторского надзора за выполнением проекта землеустройства[75 - Землеустроительные отношения в советской научной литературе рассматривались как категория земельного права, аграрной и экономической науки (Землеустройство колхозов и совхозов…; Землеустроительное проектирование…; Хлыстун В.Н., Пальчиков Ф.И. Земельные отношения и землеустройство. М.: Колос, 1974). Некоторые советские исследователи выделяли землеустроительно-процессуальное право, уделяя особое внимание землеустроительному процессу (Сахаров П.Д. Землеустроительный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1968). Так, Ю.М. Козлов, ставя вопрос о понятии административного процесса, сравнивая его с другими видами процессов, отмечал, что слово «процесс» имеет разные значения: под землеустроительным процессом он понимал порядок проведения землеустроительных действий. Общее, что объединяет существующие разнообразные понятия «процесса», по мнению Козлова, состоит в том, что во всех случаях подразумевается «деятельность»; говоря о «процессе», подразумевают соответствующую деятельность (Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М.: Изд-во МГУ, 1967. С. 84). П.Д. Сахаров подчеркивал важность землеустроительного процесса в деле производства конкретных землеустроительных действий (Сахаров П.Д. Указ. соч. С. 11). Как в советском, так и в современном российском земельном законодательстве землеустроительный процесс урегулирован целым комплексом правовых норм, которые содержатся в многочисленных нормативных правовых актах. Эти нормы устанавливают стадии процесса и порядок их прохождения, определяют процессуальные права и обязанности землеустроительных органов, ведущих процесс, а также круг участников землеустроительного процесса и их процессуальные права и обязанности, устанавливают формы и гарантии реализации прав и обязанностей субъектов землеустроительно-процессуальных отношений. Ю.М. Козлов, рассматривая административный процесс, приходит к выводу, что «процесс нельзя противопоставлять производству»: «процесс есть форма деятельности, а производство – содержание этой деятельности, т. е. административного процесса; административный процесс выражается в осуществлении производства по тем или иным делам» (Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 84). П.Д. Сахаров отмечал, что землеустроительный процесс состоит из двух элементов: основанной на законе деятельности землеустроительных и исполнительно-распорядительных органов и правоотношений этих органов друг с другом и с другими лицами, участвующими в землеустроительно-процессуальной деятельности. По мнению Сахарова, все это свидетельствует о том, что землеустроительное производство и землеустроительный процесс не являются тождественными понятиями и что землеустроительный процесс является лишь одной из сторон землеустроительного производства. Согласно Сахарову, землеустроительный процесс включает только землеустроительно-процессуальные действия и землеустроительно-процессуальные правоотношения. Организационно-хозяйственные и землемерно-технические операции и приемы, которые также являются определенными сторонами землеустроительного производства, не входят в землеустроительный процесс. Землеустроительный процесс выражает наиболее важную сторону землеустроительного производства, его сущность, так как именно землеустроительный процесс представляет собой способ реализации материальных землеустроительных правоотношений, имеющих как правовое, так и экономическое содержание. Соотношение землеустроительного процесса и землеустроительного производства – это соотношение сущности и явления. В концепции П.Д. Сахарова стадии землеустроительного процесса и стадии землеустроительного производства совпадают. В итоге автор определяет советский землеустроительный процесс как систему урегулированных нормами права, последовательно выполняемых землеустроительно-процессуальных действий и возникающих в их сфере землеустроительно-процессуальных отношений, которые направлены на выявление и обеспечение реализации прав и обязанностей субъектов землеустроительных правоотношений в строгом соответствии с нормами земельного права (Сахаров П.Д. Указ. соч. С. 12–15).].

Земельный кодекс устанавливал и порядок проведения землеустройства.

Землеустройство проводилось по решению соответствующих государственных органов, по инициативе землеустроительных органов или по ходатайству заинтересованных землепользователей. Осуществлялось землеустройство государственными землеустроительными органами.

Землеустроительные проекты составлялись при участии заинтересованных землепользователей и после утверждения переносились в натуру (на местность) с обозначением границ землепользовании межевыми знаками установленного образца.

Установленная в порядке землеустройства внутрихозяйственная организация территории являлась обязательной для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.

Необходимо заметить, что советское законодательство и наука имели пробелы в части вопросов решения земельных споров в судебном порядке. Земельные иски стали возможны только с момента установления многообразия форм собственности, в СССР они не могли получить развитие, потому что с 1917 г. были уничтожены исторически сложившиеся формы и типы землевладения и землепользования. Режим землепользования и вся земельно-правовая сфера были подчинены административному способу управления земельными ресурсами и квазиобороту земельных участков. Последствия административного управления и разрешения споров выражались в неразвитости судебных межевых споров, т. е. споров о границах землепользовании как самостоятельного типа общественных отношений.

Застой в землеустроительных работах в 1990-х годах был вызван главным образом проблемой недофинансирования, что привело к нарушению всей системы землеустройства. В числе других существенных проблем можно назвать:

• непродуманное осуществление земельной реформы с точки зрения правовой и научной обоснованности;

• изменение количества сельхозпредприятий, площади землевладений, землепользовании и состава угодий в результате перераспределения земель;

• неэффективную организацию государственного контроля за использованием и охраной земель;

• и другие[76 - См., например: Землеустроительная наука и образование XXI века. М.: Былина, 1999.].

Принятие Земельного кодекса РФ 2001 г., Федерального закона «О землеустройстве» 2001 г., а также целого ряда подзаконных нормативных актов вывело землеустройство на новый качественный уровень. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ заложил основы современного регулирования землеустроительных отношений.

4

ЗК РСФСР 1922 г. предусматривал административно-квазисудебный порядок рассмотрения земельных споров, что не было особенностью именно советского периода. Выше мы уже говорили об административном порядке рассмотрения земельных споров в эпоху Российской империи, который сосуществовал с судебно-межевым разбирательством сначала в уездных, а затем окружных судах.

Согласно ст. 206 ЗК РСФСР 1922 г. для разрешения споров по земельным делам учреждались земельные комиссии: волостные, уездные и губернские, причем дела в земельных комиссиях рассматривались в порядке состязательного процесса.

Ведению земельных комиссий подлежали все спорные дела, возникавшие при землеустройстве, а также все споры о правах на землепользование, как-то: групповое или индивидуальное землепользование, выделы земли из общества, общие частные переделы земли, полное или частичное лишение пользователей находящейся в их пользовании земли в установленных законом случаях, изменение размеров, границ, местоположения и состава землепользования (землеустройство, мелиорация, дорожное строительство, отчуждение для государственных и общественных надобностей и т. д.), семейные разделы в части, касающейся раздела земли, и другие споры по землепользованию. Кроме того, к ведению земельных комиссий относилось утверждение всех без изъятия проектов землеустройства. Волостные и районные земельные комиссии состояли при соответствующих исполнительных комитетах и образовывались в составе председателя из числа членов исполнительного комитета по его назначению и двух членов. Члены волостной земельной комиссии избирались на волостном съезде советов, а в районных земельных комиссиях один член избирался районным съездом советов, а один назначался окружным земельным органом из числа землеустроителей. Все члены земельных комиссий при отправлении ими судейских обязанностей пользовались правами народных судей.

При всей специфичности организации работы земельных комиссий следует отдать должное процедурам назначения членов комиссии, при котором учитывались все особенности земельных споров, имеющих в своей основе чаще всего землеустроительные ошибки, поэтому в составе комиссии был представлен и землеустроитель.

Общими началами землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 г. устанавливалось, что споры, возникающие при землеустройстве, а также споры о правах на землепользование и просьбы о восстановлении нарушенного владения разрешаются по месту нахождения земель, в отношении которых возникли соответствующие споры, в порядке, устанавливаемом законодательством союзных республик.

Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[77 - Закон СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.] 1968 г. был также предусмотрен общий модельный порядок разрешения земельных споров. Земельные споры между колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами должны были разрешаться Советами министров союзных республик, Советами министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, окружных, районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся в порядке, устанавливаемом законодательством союзных республик. Устанавливалось, что споры колхозов, совхозов, других государственных, кооперативных, общественных предприятий, организаций и учреждений одной союзной республики по вопросам пользования землей на территории другой союзной республики рассматриваются комиссией, образуемой на паритетных началах из представителей заинтересованных союзных республик. В случае, если комиссия не приходила к согласованному решению, споры по указанным вопросам подлежали рассмотрению Советом министров СССР.

Споры между совладельцами индивидуальных строений на землях городов, поселков городского типа и на отводимых исполнительными комитетами сельских Советов депутатов трудящихся земельных участках в сельских населенных пунктах о порядке пользования общим земельным участком должны были рассматриваться судами. Имущественные споры, связанные с земельными отношениями, рассматривались в порядке, установленном законодательством Союза ССР и союзных республик. ЗК РСФСР 1970 г. применительно к земельным спорам воспроизводил в целом положения Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик с конкретизацией прав исполнительных органов власти. Так, согласно ст. 133 ЗК РСФСР, земельные споры рассматривались по заявлению одной из сторон исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов. Для подготовки материалов по разрешению земельных споров исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов могли в необходимых случаях образовывать комиссии из депутатов местных Советов народных депутатов, представителей землеустроительных органов и специалистов сельского хозяйства. Орган, рассматривающий земельный спор, принимал постановление (решение), в котором могли быть предусмотрены порядок исполнения постановления (решения) и мероприятия по восстановлению нарушенного права землепользователя.

Что касается основных видов земельных споров в 1970—1980-х годах, то это были следующие:

• споры, которые возникали в связи с предоставлением и изъятием земли для несельскохозяйственных целей;

• споры, возникавшие в процессе осуществления права землепользования, связанные с нарушением правомочий владения и пользования землей (эти споры, как правило, возникали между сельскохозяйственными и несельскохозяйственными землепользователями по поводу неправомерных действий последних, нарушавших право землепользования сельскохозяйственных предприятий и наносивших им большие убытки);

• споры, связанные с проведением межхозяйственного землеустройства (в связи с отводом земельного участка в натуре на основании решения о предоставлении земли, вынесенного уполномоченным на то органом государственного управления);

• споры между землеустроительными и государственными органами в связи с отказом последних утвердить предъявленный землеустроительный проект;

• споры между гражданами и колхозом в связи с отказом колхоза предоставить в пользование земельный участок[78 - Иконицкая И.А. Разрешение земельных споров. М.: Юридическая литература, 1973. С. 47–60.];

• наконец, споры о границах землеустраиваемых участков при составлении землеустроительного дела.

Все эти споры, как мы уже говорили, разрешались в административном порядке, в них разбирались земельные права землепользователей. По мнению И.А. Иконицкой, большое количество земельных споров было связано с имущественными гражданскими спорами (имущественные споры, возникающие при изъятии земельных участков у прежних землепользователей и возмещении причиненного изъятием ущерба; имущественные споры, связанные с самовольным захватом колхозных земель и неправомерным снятием урожая сельскохозяйственных культур). Такого рода имущественные споры и споры смешанного характера (земельно-имущественные) разрешались судами. Поэтому нет противоречий в позициях И.А. Иконицкой и Г.А. Аксененка[79 - Г.А. Аксененок считал, что в силу национализации земля в СССР перестала быть товаром, не имела стоимости, денежной оценки и была полностью изъята из гражданского оборота и потому земельные правоотношения не являются имущественными, эквивалентными отношениями и, следовательно, не могли быть отнесены к категории гражданско-правовых отношений (Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 24).] по поводу природы земельных споров. Г.А. Аксененок в монографии 1958 г. излагает свою позицию так: «…общей чертой земельно-правового режима СССР является особый характер земельных споров, заключающийся в том, что всякий земельный спор может быть только спором о праве пользования, а не о праве собственности и что он не является имущественным спором»[80 - Там же. С. 39.]. Таким образом, можно уверенно говорить о том, что характерной чертой чисто земельного спора являлся в советский период спор о землепользовании.