Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.)

В рамках реализации программы составлялись землеустроительные документы по передаче в ведение сельских и поселковых советов земель в границах населенных пунктов, а также вне их границ с целью расширения индивидуального жилищного строительства и личных подсобных хозяйств; проводилось в порядке межевания уточнение границ земель, переданных в ведение местных администраций, а также разрабатывались десятки тысяч проектов по размещению крестьянских (фермерских) хозяйств с установлением границ земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств на местности.

Землеустроительный аспект аграрной реформы до сих пор не утратил своей актуальности и имеет существенное значение для участников общей долевой собственности и кадастровых инженеров при подготовке проектов межевания и межевых планов, а также в спорах по согласованию размера и местоположения границ выделяемых земельных участков.

Землеустроительные мероприятия стали важнейшим инструментом, обеспечивавшим техническую сторону приватизации не только в смысле установления границ объектов землеустройства (в подавляющем большинстве – земельных участков), но и в последующей защите прав владельцев соседних или смежных участков. Не случайно именно в 1990-е годы появляется широко известная всем землеустроителям Инструкция по межеванию земель 1996 г., которая повлияла и на конструкцию земельных исков. Землеустроительное обеспечение приватизации земель стало важной частью организационно-правовой основы земельной реформы[93 - См. подробнее: Савенко Г.В., Ялбулганов A.A. Оборот земельных долей и участков сельскохозяйственного назначения: современные проблемы / под ред. A.A. Ялбулганова. М.: БиблиотечкаРГ, 2015. Вып. 8.].

В Рекомендациях[94 - Здесь и далее все тексты нормативных правовых актов и правовых актов, в том числе утративших силу, приводятся по справочно-правовой системе «КонсультантПлюс», за исключением тех случаев, когда даются ссылки на официальные издания.] по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденных Минсельхозом России 14 января 1992 г., давалось первое подробное описание процедур приватизации и реорганизации.

Этот документ проводил четкую грань между приватизацией земли в сельском хозяйстве и реорганизацией предприятий: «Приватизация представляет собой процесс получения гражданами и юридическими лицами государственных и муниципальных фондов безвозмездно или в виде выкупа. В колхозах и совхозах приватизации подлежит земля, а реорганизация – это процессы разделения предприятия на более мелкие предприятия, слияния с другими предприятиями или преобразования их в иную организационно-правовую форму… Колхозы и совхозы не приватизируются, а подлежат реорганизации в соответствии с действующим законодательством».

Конкретные положения и порядок реализации земельной реформы содержались и регулировались подзаконными нормативными правовыми актами, которые играли определяющую роль в социально-экономической жизни государства. Это прежде всего указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и, наконец, ведомственные акты. Письма, инструкции и положения Мин-сельхоза России и Роскомзема являлись практическими руководствами по применению указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Во многом благодаря именно этим руководствам большинство внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации хозяйств уже до 4 сентября 1992 г. осуществило все мероприятия, предшествующие приватизации земли[95 - См. подробнее: Земельная реформа в сельском хозяйстве: правовые проблемы / отв. ред. серии акад. Б.Н. Топорнин. М.: Изд-во Ин-та гос-ва и праваРАН, 1997 (Серия «Новое в юридической науке и практике»); Савенко Г.В. Современные проблемы оборота земельных долей…].

Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (далее – Указ Президента РФ № 323) определялись сроки и порядок реорганизации колхозов и совхозов. В преамбуле и тексте Указа Президента РФ № 323 непосредственно использовались такие понятия, как «приватизация земель»; «бесплатная передача земли в собственность» гражданам, коллективам колхозов, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий; «переход к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности»; «земельная доля (пай)»; «выделение земельной доли в натуре». Пунктом 13 Указа Президента РФ № 323 работникам сельскохозяйственных предприятии, имеющим земельные доли или земельные акции, разрешалось продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам. Это явилось первым шагом к обороту земельных долей, что впоследствии было закреплено и развито в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[96 - См. подробнее: Савенко Г.В. Современные проблемы оборота земельных долей…; Голиченков А.К., Волков Г.А. Комментарий указов Президента Российской Федерации, гарантирующих конституционные права граждан и юридических лиц на землю (1991–1996 гг.) // Законодательство. 1996. № 2. С. 8–25.].

Указом Президента РФ № 323 колхозы и совхозы были обязаны провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться в соответствующих органах. Коллективам сельскохозяйственных предприятий, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, необходимо было до 1 марта 1992 г. принять решения о переходе к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности в соответствии с Земельным кодексом РСФСР.

Таким образом, Указ Президента РФ № 323 подразумевал осуществление аграрной реформы в двух направлениях и в рамках двух самостоятельных юридических конструкций: приватизации и реорганизации. Непосредственной отправной точкой как реорганизации юридических лиц (совхозов и колхозов), так и реформирования землепользования должны были стать решения учредительных собраний (конференций) трудовых коллективов. В этом указе лишь вскользь затрагиваются технические аспекты приватизации, т. е. не раскрываются используемые понятия, не перечисляется круг лиц, у которых возникает право на получение земельных и имущественных долей и паев, даже в общих чертах не раскрывается содержание процедур, которые должны использоваться для получения гражданами земельных и имущественных паев. Технический аспект приватизации разъяснялся в постановлениях Правительства РФ, рекомендациях и инструкциях Роскомзема.

Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» (далее – Постановление Правительства РФ № 86) предусматривало, во-первых, создание районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации. Во-вторых, если в Указе Президента РФ № 323 речь шла о праве органов местной администрации принимать решения о перераспределении земель, то Постановление Правительства РФ № 86 упорядочивало проведение мероприятий по разграничению находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделение земель, остающихся в государственной собственности и передаваемых гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность. Такое разграничение фактически могло реализоваться только в ходе подготовки проекта перераспределения земель.

В соответствии с положениями Постановления Правительства РФ № 86 наделение земельным паем тех или иных лиц находилось в компетенции коллектива хозяйства; кроме того, все члены колхоза и работники совхоза, в том числе и ушедшие на пенсию, получали право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Такое право могло возникнуть и у работников объектов социальной сферы, расположенных на территории хозяйства. Размер земельной доли (пая) устанавливался в натуральном или стоимостном выражении.

В письме Госкомзема от 10 января 1992 г. № 3-15/51 «О среднерайонной норме бесплатной передачи земли в собственность граждан» пояснялось, что при расчете среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность (средней земельной доли) вся площадь сельскохозяйственных угодий (в том числе пашни) в пределах всех сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве), а также лиц, занятых в социальной сфере на селе. Устанавливалось также, что определение среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель и их местоположения производится согласно прилагаемым примерам расчета.

Видимо, чтобы придать этим положениям письма Госкомзема юридическую силу, они были подтверждены Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан».

Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе развития аграрной реформы в Российской Федерации» вводилась новелла, согласно которой в дополнение к Постановлению Правительства РФ № 86 устанавливалось, что в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством. При этом должно было быть обеспечено безоговорочное право выхода со своим земельным и имущественным паем любого члена колхоза (работника совхоза), кооператива, товарищества, акционерного общества, ассоциации и других предпринимательских структур из их состава для создания крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия (организации).

Согласно этим вновь вводимым положениям приватизация земли ставилась в прямую зависимость от решения о реорганизации предприятия. Однако рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов не только четко разделяли эти два института, но и допускали приватизацию земли и одновременно сохранение прежней организационно-правовой формы предприятия. Все правовые и организационные несогласованности можно объяснить только спешностью земельной реформы, путаницей, а порой и слабой координацией работы органов исполнительной власти, самого Правительства РФ. Правительственная новелла впоследствии будет воспроизведена в п. 5 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708.

Для аграрной реформы Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» стал вторым по значимости нормативным правовым актом после Указа Президента РФ № 323. По мнению Г.В. Савенко, два положения Указа № 1767 имели революционное значение для завершающего этапа реформы: в соответствии с п. 3 и 4 право собственности на земельные доли должно было удостоверяться документом, форма которого специально разработана и утверждена названным указом. Тем самым, по убеждению Савенко, косвенно признавалось, что государственный акт образца 1991 г. и свидетельства образца 1992 г. для этих целей малопригодны, поскольку собственникам земельных долей предоставлялось право распоряжаться своими долями без согласия коллектива сособственников. (Хотя Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 предусмотрел преимущественное право собственников земельных долей на приобретение земельных долей перед иными покупателями, это не послужило препятствием для начала массовой скупки земельных долей как от имени самих участников долевой собственности, так и на имя третьих лиц, которые приобретали права на доли на основании договора дарения земельной доли[97 - См.: Савенко Г.В. Современные проблемы оборота земельных долей…; Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный) / под ред. A.A. Ялбулганова. 2006. <СПС «КонсультантПлюс»>; Савенко Г.В. Споры из-за внесения земельных долей в уставный капитал: отголоски аграрной реформы или современная рыночная конъюнктура? // Реформы и право. 2009. № 4. С. 36–47.].)